Miljøutredninger etter utredningsinstruksen

1. Innledning

Miljøverndepartementet har utarbeidet den foreliggende veilederen for å bidra til en god behandling av de saker som omfattes av Utredningsinstruksen av 18. februar 2000, og som vil kunne ha vesentlige konsekvenser for miljøet.

Veilederen omhandler følgende problemstillinger:

• Når skal det gjennomføres miljøutredninger?
• Hva bør miljøutredningene inneholde?
• Hvordan bør utredningsprosessen legges opp?

Problemstillingene omhandles i egne kapitler. I tillegg er det utarbeidet en sjekkliste som kan benyttes til å vurdere behovet for utredninger. Sjekklisten finnes i vedlegg I til veilederen.

2. I hvilke saker skal det gjennomføres miljøutredninger?

Dersom en sak* som omfattes av Utredningsinstruksen kan ha vesentlige konsekvenser for miljøet, skal miljøkonsekvensene utredes.

* Hvilke typer saker dette gjelder fremgår av utredningsinstruksens pkt 1.2 Virkeområde.

Behovet for å utrede miljøkonsekvenser må vurderes i den enkelte sak. Denne vurderingen må foretas av den instans som setter igang arbeidet med en sak. For å avgjøre hvorvidt en sak vil kunne ha vesentlige konsekvenser for miljøet, bør ansvarlig instans vurdere om saken kommer i konflikt med sentrale miljøvernpolitiske målsetninger (jf. St. prp. nr. 1 (2000-2001) og St. meld. nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand). I vedlegg I til denne veilederen er målsetningene operasjonalisert i form av en sjekkliste, som kan benyttes til å avklare behovet for utredninger (se også pkt. 4.1 nedenfor).

Det vil være mer aktuelt å foreta miljøvurderinger innen noen politikkområder enn for andre. Energi, transport, landbruk og fiskeri er de mest åpenbare. Men også tiltak innen andre områder, som f.eks. bistands-, skatte-, nærings- og avgiftspolitikken, kan tenkes å utløse behov for utredninger.

Når det gjelder konkrete utbyggingstiltak og andre fysiske tiltak, vil disse ofte omfattes av bestemmelsene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven kap. VII-a. Dersom miljøkonsekvensene av en sak som omfattes av utredningsinstruksen har vært utredet etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven, anses kravene til miljøutredninger etter utredningsinstruksen normalt å være oppfylt. Dette gjelder også utbygginger til havs som vil være omfattet av petroleumslovens bestemmelser om konsekvensutredninger. Behandlingen av konsekvensutredningen vil da utgjøre grunnlaget for omtale av miljøvirkninger i saken.

3. Hva bør miljøutredningene inneholde?

3.1 Utredningsmandat

For de saker der det skal utredes konsekvenser for miljøet, skal det utformes et utredningsmandat, jf. Utredningsinstruksen pkt. 3.1.

For at utredningsmandatet skal være et godt utgangspunkt for å kartlegge en saks konsekvenser for miljøet, anbefaler Miljøverndepartementet at mandatet redegjør for bl.a. hensikten med arbeidet med saken, dagens situasjon innen det området saken omhandler, beskrivelse av om saken vil kunne få vesentlige virkninger for miljøet og en beskrivelse av hvordan disse virkningene er tenkt utredet/vurdert.

I tillegg bør mandatet redegjøre for det prosessuelle rundt utredningene, herunder bl.a. planer for samarbeid med andre offentlige myndigheter, medvirkning fra berørte aktører i de saker der dette er relevant, og den politiske behandling av saken.

3.2 Redegjørelse for sakens konsekvenser

Utredningene bør ta utgangspunkt i aktuelle miljøvernpolitiske målsetninger, og at borgerene, etter grunnloven § 110b, har rett til kunnskap om virkningene av planlagte inngrep i naturen, jf. Utredningsinstruksen pkt. 2.3.2.

Utredningene skal omfatte eventuelle konsekvenser for statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning, samt for private, herunder næringsvirksomhet og enkeltpersoner. Utredningene skal inneholde en vurdering av alternative virkemidler, jf. Utredningsinstruksen pkt. 2.1. Utredningene skal være beslutningsrelevante.

En omtale av sakens konsekvenser for miljøet bør inneholde:

• En klargjøring av viktige hensyn i forhold til miljø og naturressurser som skal vektlegges ved iverksettelse av forslaget.

• En beskrivelse av mulige miljøkonsekvenser av saken. Her bør det fokuseres på både positive og negative, direkte og indirekte, og kort- og langsiktige konsekvenser. Det bør redegjøres for hvordan saken vil kunne komme i konflikt med de ovenfor nevnte verdier og hensyn, og for hvilken betydning sakens konsekvenser vil kunne ha for berørte interesser. Det bør også vurderes om sakens målsetninger kan nås på en mer miljøvennlig måte, og hvilke muligheter som finnes for å ivareta miljøhensyn.

• En beskrivelse av informasjonsgrunnlaget for utredningsarbeidet. Herunder bør det redegjøres for eventuelle problemer med å innhente tilstrekkelig informasjon, samt gis en beskrivelse av eventuell vesentlig usikkerhet knyttet til type eller omfang av konsekvenser.

• En redegjørelse for hvordan sakens konsekvenser for miljøet kan avbøtes, f.eks. ved hjelp av alternative virkemidler, og hvordan de følges opp i videre planlegging og gjennomføring.

I de saker der alternative strategier og virkemidler blir vurdert, bør miljøkonsekvensene av de ulike strategiene og virkemidlene sammenliknes. Dette for å gi grunnlag for å sammenlikne alternativene.

Omtalen av miljøkonsekvensene bør beskrives samlet i et eget kapittel. Den kan gjerne plasseres i tilknytning til omtalen av økonomiske, administrative og eventuelle andre vesentlige konsekvenser.

Konsekvensene av en sak skal tallfestes så langt det lar seg gjøre. Kvalitative beskrivelser og resonnementer vil imidlertid alltid være nødvendig. Det bør derfor i hver enkelt sak vurderes hvilke konsekvenser som bør kvantifiseres, hvordan dette bør gjøres, og hvilke konsekvenser som bør håndteres ved hjelp av kvalitative vurderinger.

4. Hvordan bør utredningsprosessen legges opp?

4.1 Vurdering av behovet for miljøutredninger

Den instans som setter igang arbeidet med en sak har ansvaret for at sakens økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser blir utredet, jf. Utredningsinstruksen pkt. 2.1.

Det første trinnet i en utredningsprosess vil derfor være at ansvarlig instans vurderer behovet for å utrede en saks miljøkonsekvenser (forhåndsvurdering). Her anbefaler departementet at man benytter sjekklisten i vedlegg I til denne veilederen.

Ved vurdering av vesentlighetskriteriet i sjekklisten bør det legges vekt på om sakens konsekvenser kan være særlig risikofylte, farlige eller uopprettelige.

Svarer man ’Sannsynlig’ på ett eller flere av spørsmålene i sjekklisten, skal sakens miljøkonsekvenser utredes. Svarer man ’Mindre sannsynlig’ er det normalt ikke behov for å utrede sakens miljøkonsekvenser. Svarer man derimot ’Mindre sannsynlig’ på flere spørsmål, kan saken samlet sett ha vesentlige konsekvenser for miljøet. Man bør da ta kontakt med Miljøverndepartementet for en nærmere avklaring av om sakens miljøkonsekvenser skal utredes. Dersom man kan svare ’Lite sannsynlig’, skal ikke sakens miljøkonsekvenser utredes. Er man usikker på om et forslag vil kunne ha vesentlige konsekvenser for miljøet, bør man ta kontakt med Miljøverndepartementet for å få en vurdering av behovet for utredning av sakens miljøkonsekvenser. Det kan være hensiktsmessig å få denne vurderingen forut for en eventuell forhåndsforeleggelse.

Når ansvarlig instans skal vurdere om en sak vil kunne ha vesentlige konsekvenser for miljøet, bør det også vurderes om saken kan påvirke drivkrefter for miljøendringer. Årsaken til dette er at mens det i noen saker vil være en direkte sammenheng mellom forslaget og miljøvirkningene, vil virkningene i andre saker kunne oppstå mer ’indirekte’ ved at saken påvirker drivkrefter for miljøendringer. Dersom en sak f.eks. fører til vesentlige endringer i arealbruk, vil disse endringene i sin tur kunne føre til vesentlige endringer i transportbehov og -tjenester, som igjen vil kunne få konsekvenser for miljøet i form av f.eks. forurensning. Likeledes vil en sak som fører til vesentlig økning i etterspørsel eller produksjon av energi kunne føre til vesentlige miljøkonsekvenser, f.eks. i form av utslipp av klimagasser. En sak vil også kunne føre til vesentlige endringer i miljøvernets rammebetingelser. Dersom en sak f.eks. påvirker eiers administrasjon, drift og vedlikehold av kulturminner og kulturmiljøer, eller forvaltningens mulighet for en forsvarlig oppgaveløsning, vil den indirekte påvirke rammebetingelsene for kulturminnevernet.

Vurderinger av om en sak vil kunne påvirke drivkrefter for miljøendringer kan bidra til å synliggjøre konsekvenser av saken på et tidlig stadium i arbeidet. Dersom det er sannsynlig at en sak vil kunne påvirke drivkrefter for miljøendringer, vil det også være grunn til å tro at saken på et senere tidspunkt vil kunne få én eller flere av de konsekvenser som er nevnt i sjekklisten i vedlegg I.

4.2 Forhåndsforelegging for Miljøverndepartementet før utredningsarbeidet begynner

Dersom vurderinger tilsier at en sak kan ha vesentlige konsekvenser for miljøet, skal saken forelegges for Miljøverndepartementet, jf. Utredningsinstruksen pkt. 4.2 d.

En forhåndsforelegging er ment å bidra til bl.a.:

• å avklare tidlig hvilke konsekvenser som skal utredes,
• å formidle informasjon om datagrunnlag og metoder som kan være relevant for å belyse sakens konsekvenser,
• å formidle kontakt med underliggende etater som Statens forurensningstilsyn, Direktoratet for naturforvaltning og Riksantikvaren med sikte på faglig avklaring og bistand,
• å gi råd om hvordan man kan frembringe den nødvendige informasjon.

Det anbefales at et utkast til utredningsmandat inngår i forhåndsforeleggingen.

Frist for uttalelse ved forhåndsforeleggingen skal være minst to uker, hvis ikke ansvarlig instans og Miljøverndepartementet har blitt enige om annet, jf. Utredningsinstruksen pkt. 4.1.

På bakgrunn av utredningsmandatet utarbeider ansvarlig instans de nødvendige utredninger, jf. pkt. 3.2. ovenfor.

4.3 Forelegging for Miljøverndepartementet etter at saken er utredet, men før alminnelig høring gjennomføres

Dersom forhåndsvurderingen av en saks konsekvenser viser at den kan medføre vesentlige konsekvenser for miljøet, eller på annen måte berører Miljøverndepartementets ansvarsområder i vesentlig grad, skal fagdepartementet, før saken sendes på alminnelig høring, legge saken frem for Miljøverndepartementet til vurdering av om konsekvensene er tilfredsstillende utredet, jf. Utredningsinstruksen pkt. 4.3.

Frist for uttalelse ved forelegging av sakens konsekvenser skal være minst to uker, hvis ikke ansvarlig instans og Miljøverndepartementet har blitt enige om annet. Frist for uttalelse til stortingsmeldinger og -proposisjoner er minst tre uker, jf. Utredningsinstruksen pkt. 6.2.

4.4 Alminnelig høring

Når en sak er ferdig utredet, skal saken sendes på alminnelig høring, jf. Utredningsinstruksen pkt. 5.1.

Høringsfristen skal normalt være tre måneder, og ikke mindre enn seks uker, jf. Utredningsinstruksen pkt. 5.2.

Hvis høringsuttalelser eller andre forhold fører til vesentlige endringer i en sak som har vært på offentlig høring, skal den reviderte saken sendes på ny høring til de berørte instanser. Det samme gjelder dersom omtalen av de miljømessige konsekvensene blir vesentlig endret etter høringen.

For å sikre tilfredsstillende informasjon og medvirkning knyttet til vesentlige miljøspørsmål, bør ansvarlig instans også vurdere utvidede tiltak for offentlig deltagelse under utarbeidelse av saken. Dette kan også være verdifullt i en tidlig fase av arbeidet med stortingsmeldinger og -proposisjoner.

Vedlegg I

Spørsmålene nedenfor er utarbeidet med utgangspunkt i St.prp. nr. 1 (2000-2001) og St.meld. nr. 8 (1999-2000).

• Svarer man ”Sannsynlig” på ett eller flere av spørsmålene i sjekklisten, skal sakens miljøkonsekvenser utredes.
• Svarer man ”Mindre sannsynlig” skal sakens miljøkonsekvenser normalt ikke utredes. Svarer man derimot ”Mindre sannsynlig” på flere spørsmål, kan disse samlet føre til vesentlige konsekvenser for miljøet. Det bør da tas kontakt med Miljøverndepartementet for en avklaring av om sakens konsekvenser for miljøet skal utredes.
• Dersom man kan svare ”Lite sannsynlig” skal ikke sakens miljøkonsekvenser utredes.
• Er man usikker på om et forslag vil kunne ha vesentlige konsekvenser for miljøet, bør Miljøverndepartementet kontaktes for en vurdering av behovet for utredning av sakens miljøkonsekvenser.