Iverksetting av markaloven

Fylkesmenn og kommuner i Marka
Direktoratet for naturforvaltning

Lov 6. juni 2009 nr. 35 om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (markaloven) trer i kraft 1. september 2009.

I tillegg til Miljøverndepartementet er alle kommuner og fylkesmenn med områder i Marka, og Direktoratet for naturforvaltning gitt forvaltningsmyndighet etter markaloven. For å oppnå en så helhetlig forvaltning som mulig, sendes likelydende iverksettingsbrev til alle organer som har forvaltningsmyndighet etter loven. Vedlagt følger utskrift av markaloven. 

1. Lovens hovedbestemmelser

I § 5 innføres et generelt byggeforbud innenfor markagrensen. Landbrukstiltak er unntatt fra forbudet. Det samme gjelder store anlegg for overføring av elektrisk energi, jfr. energiloven § 3-1. Markaloven er i henhold til § 4 i tillegg landbruks- natur- og friluftsområde etter plan- og bygningsloven. Rettsvirkningen av kommuneplanens arealdel etter § 11-6 i plan- og bygningsloven supplerer derfor rettsvirkningen av byggeforbudet etter § 5 i markaloven. Loven omfatter ikke skogsdrift.

Etter § 14 kan byggeforbudet fravikes for tiltak som er i samsvar med arealdel til kommuneplanen eller reguleringsplan etter plan- og bygningsloven. Planene må være i samsvar med markalovens formål etter § 1 og være utarbeidet innenfor rammene av §§ 6 og 7, jfr. § 8. Gjennom slik planlegging kan også omfang, lokalisering og utforming av bygninger og anlegg i forbindelse med landbruk styres, jfr. plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 1.

Tiltak som er nevnt i § 1-6 i plan- og bygningsloven kan ikke gjennomføres innenfor markagrensen uten tillatelse etter § 14 eller dispensasjon etter § 15. Hvis tiltaket er i samsvar med plan etter § 7 skal behandlingen begrenses til å kontrollere at tiltaket er i samsvar med vilkårene som fremgår av § 7. Enkelttiltak i områder som ikke er omfattet av plan etter § 7 må vurderes etter § 14 første ledd dersom de inngår i plan i henhold til § 6, eller vurderes etter § 15 om dispensasjon dersom tiltaket ikke inngår i plan. Hvis tiltaket er i strid med lovens formål i § 1 eller kriteriene i § 14 første ledd ikke er oppfylt, kan det ikke gis tillatelse etter § 14. Dette gjelder også ved vurderingen av tiltak som er i samsvar med kommunale planer som er vedtatt før markalovens ikrafttreden. I § 15 er det innført en dispensasjonshjemmel som kan benyttes for tiltak som ikke er planbehandlet. § 15 er en snever unntaksregel.

I tillegg til markaloven gjelder andre lover som for eksempel plan- og bygningslovens regler om søknadsplikt og behandling av plan- og byggesaker og forvaltningsloven.

Områder som på grunn av naturopplevelsesverdier har særskilte kvaliteter for friluftslivet kan vernes særskilt som friluftslivsområde. Vern på bakgrunn av naturopplevelsesverdier er et nytt verneformål.

2. Praktisering av loven

Nærmere om lovens formål
Formålsparagrafen (§ 1) lyder:
”Formålet med loven er å fremme og tilrettelegge for friluftsliv, naturopplevelse og idrett. Loven skal sikre Markas grenser og bevare et rikt og variert landskap og natur- og kulturmiljø med kulturminner.
       Det skal samtidig tas hensyn til bærekraftig bruk til andre formål.”

Formålet gir blant annet rammene for hvilke kommunale planer som kan vedtas, og behandlingen av alle saker om tillatelse eller dispensasjon, herunder bygge- og anleggstiltak. Hovedformålet er å fremme og tilrettelegge for friluftsliv, naturopplevelse og idrett. Disse tre hensynene er sidestilt som lovens formål og må avveies mot hverandre. Både ved avgjørelsen av hvilke aktiviteter det skal tilrettelegges for og som skal fremmes, og hvilke bygge- og anleggstiltak som vil kunne være i samsvar med lovens formål, må det derfor vurderes hvilken virkning den konkrete aktivitet eller det konkrete tiltak vil få for andre sider av lovens formål.

Loven skal videre sikre Markas grenser og bevare et rikt og variert landskap og natur- og kulturmiljø med kulturminner. I tillegg til å være en grunnleggende forutsetning for å kunne ivareta hensynet til friluftsliv, naturopplevelse og idrett, er dette også selvstendige hensyn i loven. Det skal også tas hensyn til bærekraftig bruk til andre formål, herunder blant annet etablert bolig- og hyttebebyggelse og landbruk.

Skogsdriften i Marka skal fortsatt reguleres av skogbruksloven med forskrifter. Tilsvarende reguleres jordbruket fortsatt gjennom landbrukslovgivningen. Restriksjonsnivået for skogbruket vil stort sett være på det samme nivået som før markaloven. Landbruks- og matdepartementet vil fastsette en oppdatert forskrift om skogbehandling og skogsdrift i Marka med hjemmel i skogbruksloven.

Det er ellers forutsatt at landbrukets næringsvirksomhet skal videreføres som før. Landbruket en viktig del av både kulturminnene og kulturlandskapet i Marka, og gir viktige opplevelsesverdier for befolkningen. Det er en forutsetning at landbruket også i Marka får utvikle seg og tilpasse seg nye driftsformer og krav fra samfunnet. Det er også viktig at bosettingen knyttet til eksisterende landbruksvirksomhet blir opprettholdt og videreutviklet.

Nærmere om lovens geografiske virkeområde – markagrensen
Det geografiske virkeområdet fremgår av Miljøverndepartementets digitale kart ”Markagrensen” datert 2. april 2009, jfr. markaloven § 2.

For å gjennomføre grensejusteringer eller legge nye områder til Marka, kreves forskrift, jfr. § 2 annet ledd. Innskrenkende grenseendringer utover de rene grensejusteringer vil dermed kreve formelt lovvedtak i Stortinget. Kommunale planvedtak vil ikke ha virkning for markagrensen.

Dersom forskriftshjemmelen benyttes til å endre markagrensen, vil Miljøverndepartementets digitale kart ”Markagrensen” datert 2. april 2009 bli revidert i henhold til forskriften. Departementet vil vurdere eventuelle forslag om grenseendringer og andre eventuelle grensespørsmål samlet, med sikte på en vurdering av behovet for endringsforskrift.

Nærmere om bygge- og anleggstiltak - saksbehandling
Søknader om bygge- og anleggstiltak i Marka behandles i første instans av den enkelte kommune. Innkomne søknader må først avgjøres etter markaloven før kommunene kan gjennomføre ordinær byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven.

Søker trenger bare å sende én søknad til kommunen selv om kommunen må vurdere saken både etter markaloven og andre lover som for eksempel plan- og bygningsloven. Det kan heller ikke kreves at søker oppgir hvilken hjemmel det søkes etter.

Kommunen kan i henhold til § 15 siste ledd ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer eller forbudet i § 5 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg mot at det blir gitt dispensasjon. Dette innebærer for eksempel at kommunen ikke kan gi dispensasjon fra byggeforbudet i § 5 dersom Fylkesmannen har uttalt seg mot at dispensasjon gis. Det er derfor en forutsetning at alle dispensasjonssøknader forelegges Fylkesmannen i Oslo og Akershus og de berørte fylkeskommuner.

Markaloven inneholder ingen overgangsbestemmelser for behandling av søknader. Alle søknader må derfor behandles etter gjeldende rett på vedtakstidspunktet. I behandlingen av klager skal saken i utgangspunktet avgjøres på bakgrunn av gjeldende rett på vedtakstidspunktet for det vedtaket som er påklaget. Dersom rammetillatelse er gitt før markaloven er trådt i kraft, vil også det aktuelle bygge- eller anleggstiltaket lovlig kunne settes i verk etter 1. september 2009 uten hinder av markaloven.

Nærmere om planarbeid i Marka
Markaloven innfører ingen nye typer planer. Alle planer som omtales i markaloven er planer etter plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd regulerer hvilke tiltak som krever reguleringsplan. Markaloven § 9 inneholder i tillegg en særregel med krav om reguleringsplan for ”større” løyper. Departementet antar at det vil kreves reguleringsplan etter § 9 også i enkelte saker hvor det ikke kreves plan etter plan- og bygningsloven. Ved tvil om tiltaket krever reguleringsplan etter § 9 kan spørsmålet avgjøres av Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Avgjørelsen kan ikke påklages.

Planarbeidet i Marka følger de ordinære planprosesser i plan- og bygningsloven med de tilpasninger som følger av markaloven. Gjennom §§ 6-8, jfr. § 1 innføres følgende endringer i planbehandlingen innenfor Marka i forhold til hva som gjelder utenfor Marka: Det kan bare planlegges for tiltak som er i samsvar med lovens formål, jfr. § 6, jfr. § 1 og tiltak som omfattes av unntakene i § 7 første ledd nr. 1-4. I Innst. O. nr. 58 (2008-2009) s. 11 uttales blant annet følgende: ”Flertallet vil bemerke følgende til § 4 i lovforslaget: Til forskjell fra LNF-områder utenfor Marka, kan det innenfor rammene av § 6 ikke vedtas planer for ny spredt bebyggelse eller vesentlig utvidelse av eksisterende bebyggelse i Marka etter plan- og bygningsloven § 20-4 annet ledd bokstav c. Dette vil ikke være i tråd med lovens formål. Flertallet legger imidlertid til grunn at det i samsvar med lovens formål kan gis bestemmelser i plan om spredt utbygging i tilknytning til eksisterende bebyggelse innenfor rammene av § 6. Slike bestemmelser kan også anvendes for å presisere hvilke bygningsmessige endringer og eventuelle utvidelser som kan aksepteres i et område.”

I tillegg må departementet godkjenne planoppstart og stadfeste alle kommunale planvedtak for at de skal få rettsvirkning etter plan- og bygningsloven. Prosedyrene for foreleggelse av saker til godkjenning eller stadfesting vil måtte følge de ordinære prosedyrene for innsigelsessaker i plan- og bygningsloven så langt de passer.

Kommunene bør derfor forelegge departementet en oversikt over det planarbeidet som ønskes gjennomført. Saksdokumentene bør sendes via Fylkesmannen i det fylket hvor den aktuelle kommunen ligger, etter mønster av prosedyrene for innsigelsessaker i plan- og bygningsloven. Dette bidrar til å opplyse saken, samtidig som Fylkesmannen gis mulighet til å avgi tilrådning i saken. Departementet kan endre kommunens planer for å bringe dem i samsvar med lovens formål.

Innen fire år etter at loven trer i kraft må kommunen etter § 8 bringe eksisterende planer i samsvar med markaloven. Ved planrevisjon etter § 8 følges de vanlige prosedyrene for planarbeid som fremgår av §§ 6 og 7 så langt de passer.

Nærmere om motorferdsel
Motorferdselbestemmelsene i markaloven § 10 samsvarer i hovedsak med reglene om motorferdsel i nåværende motorferdsellov. Forarbeider og rettspraksis mv. om tolkningen av motorferdsellovens bestemmelser vil derfor ha betydning også for tolkningen av markalovens bestemmelser om motorferdsel.

Motorferdsel i utmark og vassdrag er i utgangspunktet forbudt dersom det ikke omfattes av et av unntakene i § 10 første ledd punkt 1-13 eller det er tillatt i henhold til forskrift gitt i medhold av markaloven. All motorferdsel må foregå varsomt og på tidspunkter som i minst mulig grad medfører ulemper for friluftslivet, skader i terrenget eller forstyrrer dyrelivet. Kommunene og departementet kan gi dispensasjon fra bestemmelsene om motorferdsel.

Markarådet
Etter § 13 kan departementet oppnevne et råd for markasaker. Markarådet vil ikke få vedtaksmyndighet, men skal inneha en ombudsmannsfunksjon. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet om opprettelse av et markaråd.

3. Myndighetene etter loven – oppgaver

Kommunene – saksbehandling i første instans
Kommunene behandler søknader etter markaloven i første instans. Blant annet er det fortsatt kommunene som behandler alle søknader om bygge- og anleggstiltak i første instans. Departementet ber om at kopi av vedtak i alle saker som vedrører Marka sendes Fylkesmannen i Oslo og Akershus som overordnet klageorgan for alle kommunale vedtak etter markaloven. Kommunene bør også sende kopi av alle kommunale vedtak etter §§ 5, 7, 9 og 10, til alle organisasjoner som har friluftsliv, idrett, naturvern eller kulturvern i Marka til formål.

Kommunenes tilsyns- og kontrollmyndighet
Kommunene skal etter § 17 føre tilsyn med at bestemmelsene i markaloven og bestemmelser gitt i medhold av markaloven overholdes.  Ansvarsfordelingen mellom kommunen og Statens naturoppsyn (SNO) er slik at SNO fører kontroll og tilsyn i henhold til lov om statlig naturoppsyn, mens kommunen er ansvarlig først og fremst for å gjennomføre byggesakskontroll. Det vises for øvrig til kommunens hjemmel etter plan- og bygningsloven til å føre tilsyn i plan- og byggesaker.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus – overordnet klagemyndighet i Marka
Fylkesmannen i Oslo og Akershus blir fra 1. september 2009 overordnet klagemyndighet for alle kommunale vedtak etter markaloven uansett hvilken kommune vedtaket gjelder. Dette vil blant annet være med på å sikre en enhetlig forvaltning av Marka.

Det forutsettes i Innst. O. nr. 58 (2008-2009) at Fylkesmannen i Oslo og Akershus skal behandle alle klagesaker innenfor markalovens virkeområde. På s. 12 uttales blant annet: ”For å oppnå en helhetlig forvaltning av Marka er det etter flertallets mening, nødvendig at Fylkesmannen i Oslo og Akershus skal behandle alle klagesaker innenfor markalovens virkeområde. Det forutsettes derfor at Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet gjennom delegasjonsrundskriv delegerer klagemyndigheten etter plan- og bygningsloven § 1-9 siste ledd til Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Dermed samles klagebehandlingen i saker om landbrukstiltak etter plan- og bygningsloven for alle berørte fylker hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus, på samme måte som dette tidligere er forutsatt for skogbrukssaker og saker etter markaforskriften.
Flertallet forutsetter videre at Landbruks- og matdepartementet gjennomfører de nødvendige endringer i landbruksvegforskriften, slik at klagemyndigheten for saker etter landbruksvegforskriften også overføres til Fylkesmannen i Oslo og Akershus.”

Departementene har sendt ut slikt delegeringsskriv i eget brev T-4/09 av 31. august 2009.

Direktoratet for Naturforvaltning – klagemyndighet
Direktoratet for naturforvaltning (DN) er klageinstans for vedtak fattet av Fylkesmannen i Oslo og Akershus. 

Fylkesmannen i Oslo og Akershus – regionalt fagorgan
Fylkesmannen i Oslo og Akershus skal fungere som regionalt fagorgan for saker etter markaloven, også for alle kommuner og fylkesmannsembeter innenfor Marka. Dette vil bidra både til enhetlig forvaltning på tvers av kommune- og fylkesgrenser i Marka og styrke den faglige kvaliteten i behandlingen av markasaker.  Det vil for eksempel være viktig for å få en enhetlig vurdering i Marka av hva som skal til for at et område skal kunne vernes særskilt etter § 11.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus forbereder saker om særskilt vern
I henhold til Ot. prp. nr. 23 (2008-2009) om markaloven skal vernesaker forberedes av Fylkesmannen i Oslo og Akershus. For nærmere beskrivelse av vernekriterier vises til Ot. prp. nr. 23 (2008-2009) s. 43-45.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus - tilrettelegging for ferdsel, stier og løyper
Fylkesmannen i Oslo og Akershus kan gi offentlige myndigheter og organisasjoner
med allment friluftsliv som formål rett til å anlegge, rydde, merke og preparere stier og løyper i Marka i tilfeller hvor det ikke oppnås enighet med grunneier eller fester. Det vises for øvrig til Ot.prp. nr. 23 (2008-2009) s. 41-43. 

Fylkesmannen i Oslo og Akershus – andre oppgaver
I henhold til Ot. prp. nr. 23 (2008-2009) om markaloven vil Fylkesmannen i Oslo og Akershus blant annet få i oppgave å behandle nærmere spesifiserte saker om dispensasjon og tillatelse. Hvilke saksbehandlingsoppgaver i første instans som eventuelt skal delegeres til Fylkesmannen i Oslo og Akershus er fortsatt ikke avklart, men vil bli vurdert av departementet på bakgrunn av erfaringene med praktiseringen av loven.

Departementet – øverste forvaltningsmyndighet
Miljøverndepartementet er øverste forvaltningsmyndighet etter loven og skal blant annet påse at alt planarbeid i Marka er i henhold til markalovens bestemmelser og formål. Etter § 3 kan departementet også legge nærmere angitte oppgaver etter markaloven til den enkelte fylkesmann, fylkeskommune, kommune eller Direktoratet for naturforvaltning.

 

Med vennlig hilsen

Erik Solheim

 

Vedlegg: utskrift av markaloven