Rundskriv T-5/99 B

Du kan også laste ned rundskrivet i pdf

Forord

Til

Kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn

Rundskrivet er en oppfølging av St meld nr 29 (1996-97) Regional plan-legging og regionalpolitikk og St meld nr 8 (1998-99) Om handlingsplan for funksjonshemma 1998-2001.

Rundskrivet er utarbeidet i et samarbeid mellom: Miljøverndepartementet som ansvarlig for plandelen av plan- og bygnings­loven, Kommunal- og regionaldepartementet som ansvarlig for bygningsdelen av plan- og bygningsloven og Sosial- og helse­departe­mentet som ansvarlig for handlingsplanen for funksjonshemmede.

Rundskrivet består av to deler. Miljøverndepartementets del 1 er et politikkrundskriv der praksis vil bli videreutviklet og utdypet gjennom veiledning. Kommunal- og regionaldepartementets del 2 utdyper et fagtema. De to delene har ulik karakter, men presenteres sammen fordi det er et mål å synliggjøre sammenhengen mellom plan og prosjekt. Tilgjengeligheten er ivaretatt først når løsningene er gjennomført.

De forhold som tas opp i del 2 om plan- og bygningslovens §7 om dispensasjon gjelder byggesaker. Ved dispensasjon fra plan vil vurderingen gjelde de hensyn vedkommende plan skal ivareta.

Sentralt i begge deler av rundskrivet er prinsippet om «universell utforming». Målet er at alle skal kunne bruke de samme fysiske løsningene i så stor grad som mulig, enten det er bygninger, uteareal eller transportmidler.

Rundskrivet er rettet til kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn, samt til berørte departementer, organisasjoner, brukergrupper og planleggere av bygg og utemiljø.

Del 1 – Miljøverndepartementet: Tilgjengelighet og planlegging for alle
Del 1 av rundskrivet tar opp hvordan tilgjengelighet i de fysiske omgivelser og hensynet til funksjonshemmede kan sikres gjennom planleggingen etter plan- og bygningsloven. Rundskrivet klargjør nasjonale målsettinger på området. Fylkesmannen og fylkeskommunen har mulighet til å fremme innsigelse til planer etter plan- og bygningsloven som ikke ivaretar de overordnede målene i rundskrivet.

Del 2 – Kommunal- og regionaldepartementet: Krav om adkomst til bygninger. Særlig om dispensasjon.
Del 2 av rundskrivet tar opp plan- og bygningslovens krav til tilgjengelighet som fremkommer av lovens § 77 der det stilles krav til bygningers brukbarhet. De konkrete kravene om adkomst til bygninger er forankret i forskrift om Krav til byggverk og produkter (TEK) § 10 – 21.

Guro Fjellanger
Miljøvernminister

Roger Enoksen
Kommunal- og regionalminister

Magnhild Meltveit Kleppa
Sosialminister

Del 1 – Miljøverndepartementet: Tilgjengelighet og planlegging for alle

1 Innledning

Miljøverndepartementet vil i denne delen av rundskrivet utdype hvordan kommunene gjennom sin arealplanlegging kan ivareta den overordnede målsetning om bedret tilgjengelighet. En gjennomføring av målsetningen vil innebære fordeler for alle, men ha særlig verdi for funksjonshemmede. Rundskrivet er derfor utformet med særlig henblikk på denne brukergruppen.

Rundskrivet er retningsgivende for kommunenes planlegging, men er ikke rettslig bindende for grunneiere og rettighetshavere. Det innebærer i seg selv heller ikke at det innføres nye rettsregler eller aktører i planprosessen. Hensikten er å sikre kvaliteten i planene og rette oppmerksomhet mot konkrete problemstillinger og brukergrupper, slik at vedtatte planer oppfyller plan- og bygningslovens formål om å være «til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet».

1.1 Formålet med rundskrivet er å:

a. Synliggjøre og styrke funksjonshemmedes interesser i planleggingen etter plan- og bygningsloven.
b. Gi kommunene bedre grunnlag for å integrere og ivareta funksjons¬hemmedes interesser i sitt løpende arbeid med kommuneplaner, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner.
c. Gi grunnlag for å vurdere saker der funksjonshemmedes interesser kommer i konflikt med andre hensyn/interesser.
d. Gi fylkeskommunen og fylkesmannen mulighet for innspill og medvirk¬ning i kommuneplanleggingen der det er nødvendig for å ivareta for¬målet med rundskrivet, og gi grunnlag for innsigelse fra berørt statlig fagmyndighet.
Ved å ivareta funksjonshemmedes interesser i den kommunale planleggingen, sikres samtidig tilgjengelighet for alle.

2 Myndighetsfordeling

Satsingsområdet «Planlegging og brukermedvirkning» i regjeringens handlingsplan for funksjonshemmede 1998-2001, tar sikte på å føre hensynet til funksjonshemmede inn som en premiss i all kommunal og fylkeskommunal planlegging. Det er et mål at overordnede politiske og samfunnsmessige målsetninger om funksjonshemmede skal inkluderes i beslutningsgrunnlaget for all planlegging, og at målsetningene utvikles til konkrete handlinger på de ulike plannivåer innenfor de sektorene som er relevante.

Ansvaret for å ivareta intensjoner og hensyn i dette rundskrivet tilligger følgende instanser:
a. Miljøverndepartementet er fagdepartementet for planlegging og forvalter plandelen av plan- og bygningsloven. Miljøverndepartementet har overordnet ansvar for veiledning med hensyn til utforming av planer og er avgjørelsesmyndighet for innsigelser.
Sosial- og helsedepartementet har ansvar for sosial- og helsepolitikken for funksjonshemmede og eldre. Øvrige departementer har ansvaret for sine respektive fagområder. Sosial- og helsedepartementet har likevel et særskilt ansvar for å være pådriver og følge politikken for funksjonshemmede og eldre på tvers av sektor-grenser.
b. Fylkesmannen har gjennom sin sosialavdeling medvirkningsansvar i planleggingsprosessen etter plan- og bygningsloven, og dermed innsigelsesadgang når det gjelder å sikre at de overordnede mål fremmes.
Fylkeskommunen har ansvaret for å ta spørsmålet om tilgjengelighet opp i sin planlegging. Fylkesplanleggingen er retningsgivende for den kommunale planleggingen. Fylkeskommunen skal, i samråd med fylkesmannen, veilede og gi kommunene nødvendig støtte til å sikre funksjonshemmedes interesser i kommunenes planarbeid i henhold til pkt. 2.1 i dette rundskrivet. Eventuelt kan fylkeskommunen fremsette innsigelse til kommuneplanens arealdel og regulerings-/bebyggelses-plan.
c. Kommunenes myndighet og ansvar er presentert nærmere nedenfor, i pkt. 2.1.

2.1 Den kommunale planprosessen

Kommunene har som planmyndighet det primære ansvaret for å legge de nasjonale mål om tilgjengelighet for alle inn som en del av beslutningsgrunnlaget ved kommunal planlegging og enkeltsaksbehandling i forhold til plan.

Som et ledd i dette er det viktig at kommunene:
a. Foretar en samlet vurdering av funksjonshemmedes forutsetninger for full deltakelse i samfunnet og samordner mål og tiltak i kommuneplanarbeidet.
b. Organiserer planprosessen slik at synspunkter som gjelder funksjonshemmede som berørt part kommer fram, og at ulike organisasjoner og brukergrupper selv gis anledning til å delta. Det kommunale råd for funksjonshemmede og det lovpålagte eldreråd bør brukes aktivt i kommunenes planarbeid.
c. Utarbeider planer, bestemmelser og retningslinjer til planer for utbygging av områder og anlegg med tanke på også å sikre god tilgjengelighet for funksjonshemmede.
d. Sikrer at de vurderinger som er gjort i henhold til punktene a-c framgår som en av planpremissene i sakens underlagsdokumenter.

Som planmyndighet har kommunene det primære ansvar for at de forskjellige funksjonskrav løses i planene. De nasjonale mål vil innebære at kommunene i mange tilfeller må fokusere tydeligere på disse målene (kapittel 3) og sette høyere funksjonskrav til planene enn det som er dagens praksis.

For å oppnå dette, er det viktig at de hensyn som gjør seg gjeldende ivaretas i kommuneplanens langsiktige del, handlingsprogram med langtidsbudsjett og utviklingsmål, årsplaner og årsbudsjett. Dette er premisser for etterfølgende arbeid med arealdel til kommuneplaner og for regulerings- og bebyggelsesplaner.

Når det gjelder behandlingen av den enkelte byggesak og eventuelle dispensasjoner, vises til del 2 av rundskrivet vedrørende krav til adkomst til bygg og om dispensasjon fra disse kravene.

3 Nasjonale mål

De nasjonale mål som søkes ivaretatt med dette rundskrivet oppsummeres slik:
a. Å sikre at planleggingen virker inkluderende, slik at alle kan benytte bebyggelse og uterom på likestilt måte.
b. Å ivareta det offentlige ansvar for å sikre brukbar utforming av bebyggelse og uterom for alle.

Hensikten med all planlegging er å fremme samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, med miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljøer, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling. Det er en prioritert oppgave å påse at også hensyn til funksjonshemmede er med som tema i planprosessen. Det skal også understrekes at det normalt ikke vil være noe reellt motsetningsforhold mellom funksjonshemmede og andre. De fleste opplever å være funksjonshemmet i kortere eller lengre perioder i livet. Bedret tilgjengelighet vil svært ofte medføre fordeler for alle brukergrupper. I følge helseundersøkelsen i 1985 har 770.000 personer varige vansker i forhold til vesentlige livsområder. Det utgjør ca. 19% av befolkningen. Av disse er 39% over 67 år. I yrkesaktiv alder (16-67 år) er omkring 16% funksjonshemmet.

Det å gjennomføre regjeringens målsetning om tilgjengelighet for alle befolkningsgrupper, innebærer at omgivelsene, d.v.s. bygninger, uteområder og andre anlegg, utformes slik at de kan brukes på like vilkår av så stor del av befolkningen som mulig. Dette betyr å tilrettelegge for alle, inklusive bevegelseshemmede, orienteringshemmede (syns-/hørselshemmede og psykisk utviklingshemmede) og miljøhemmede (allergikere/astmatikere).

Tilgjengelighet for alle befolkningsgrupper beskrives ofte med begrepet «universell utforming» som kan forklares slik:

Utforming av bygninger, omgivelser og produkter på en slik måte at de i så stor utstrekning som mulig kan brukes av alle mennesker uten spesiell tilpasning.

Nasjonale mål er formulert i følgende dokumenter:

I St. meld. nr. 29 (1996-97) Om regional planlegging og arealpolitikk uttales: «Utformingen av omgivelsene er viktige for alle, både praktisk og estetisk. For funksjonshemmede er en god utforming av de lokale omgivelsene helt avgjørende for at regjeringens målsetning om full deltakelse og likestilling skal kunne oppnås, slik det er formulert i regjeringens handlingsprogram for funksjonshemmede. Regjeringen vil se spesielt på retningslinjene for planlegging og tilrettelegging av de fysiske omgivelsene slik at fysiske barrierer i omgivelsene i minst mulig grad blir et hinder for funksjonshemmedes integrasjon i samfunnet. En planprosess og løsninger som ivaretar funksjonshemmedes behov vil også imøtekomme behov som resten av befolkningen har, og ha stor forebyggende betydning.»

I St. meld. nr. 8 (1998-99) Om handlingsplan for funksjonshemma fremheves at det er mulig å øke tilgjengelighet for funksjonshemmede i vid forstand gjennom systematisk og samordnet planlegging. Kommunale og fylkeskommunale planprosesser kan benyttes for å sikre at de politiske mål blir omsatt i konkret handling. Plan- og bygningsloven legger opp til oversiktlige og effektive rutiner for behandling av arealdel til kommuneplaner og regulerings- og bebyggelsesplaner. Dette benyttes som grunnlag for de formelle, praktiske og forvaltningsmessige sidene ved planprosessen i fylkeskommuner og kommuner. Loven stiller klare krav til brukermedvirkning i hele planprosessen frem til politisk behandling. Det er viktig at funksjonshemmede og deres organisasjoner blir involvert langt sterkere på disse arenaene. Fysiske barrierer må ikke bli til hinder for funksjonshemmede. Tilgjengelighet for alle må sikres så langt det er mulig.

I rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging, Rundskriv T-5/93, sies det: «Ved utforming av boligområder og trafikksystem skal det tas hensyn til statlige normer og retningslinjer for miljøkvalitet. Ved planlegging av nye boligområder og veganlegg bør en søke lokalisering og utforming som ivaretar miljøkvalitet slik at behov for avbøtende tiltak i ettertid unngås», pkt. 3.4. «Hensynet til gående og bevegelseshemmede skal tillegges vekt i planleggingen», pkt. 3.5.

Rundskriv T-4/98 om «Barn og planlegging» er også av betydning. Det å skape et trygt oppvekst- og nærmiljø for barn og unge i omgivelser tilpasset deres egne behov er viktig, særlig for funksjonshemmede barn og unge.

Plan- og bygningsloven inneholder bestemmelser om samordning og vektlegging av ulike interesser, der også funksjonshemmedes behov omfattes. I tillegg finnes en rekke rundskriv fra departementene der de forskjellige hensyn presiseres nærmere, jfr. Vedlegg 1.

4 Kommuneplanlegging og medvirkning

Et mål med rundskrivet er å sikre at funksjonshemmedes interesser blir synliggjort også i de plan- og byggesaker som ikke tar utgangspunkt i funksjonshemmedes behov, d.v.s. hovedtyngden av kommunenes planlegging. Hensynet til tilgjengelighet for alle skal vurderes også i disse sakene, jfr. pkt. 2.1.a.

Statlige fagorganer, jfr. ovenfor pkt. 2, har plikt til å medvirke i kommunenes planlegging for å sikre et tilfredsstillende faglig grunnlag i planene. Samtidig er dette en forutsetning for den samordnende funksjon planleggingen har. Statlige fagorganer har også en rett til å delta på linje med berørte organisasjoner, enkeltpersoner og grupper, jfr. plan- og bygningslovens § 16 om planmyndighetenes plikt til aktivt opplysningsarbeid og om samarbeid.

Kommuneplanleggingen gjelder kommunen som organisasjon og samfunn. Kommunene skal foreta en samlet vurdering av funksjonshemmedes situasjon som et ledd i kommuneplanarbeidet. Formålet med dette er at funksjonshemmedes interesser skal integreres i all kommunal planlegging, jfr. pkt. 2.1.a. Det står kommunene fritt å velge hvordan de skal komme frem til en slik samlet vurdering. Poenget er at det utvikles en helhetlig politikk, nedfelt i kommuneplan, som gir grunnlag for avgjørelser i enkeltsaker. Funksjonshemmedes situasjon må settes på den politiske dagsorden når plansaker diskuteres dersom deres interesser skal kunne ivaretas.

Det oppfordres spesielt til å trekke funksjonshemmede og deres organisasjoner mer aktivt med i planleggingen. Dette er en ren presisering av plan- og bygningslovens generelle krav i § 16 om medvirkning. Det er viktig at kommunene gir de ulike organisasjoner, brukergrupper eller enkeltpersoner som kan representere funksjonshemmedes sak, anledning til å fremme synspunkter. Det bør opprettes en toveis dialog så tidlig som mulig i planprosessen. For å oppnå dette kan det være behov for å etablere formaliserte varslingsrutiner og egne møteplasser, som for eksempel kommunalt råd for funksjonshemmede.

For å realisere målet om tilgjengelighet for alle, er det ønskelig at kommunene utarbeider retningslinjer for planarbeidet. Det kan også vedtas eget handlingsprogram som del av kommuneplanen, hvor det fremgår at hensynet til tilgjengelighet skal ivaretas i all planlegging, jfr. plan- og bygningslovens § 20-1. Tilgjengelighet skal ivaretas i planer utarbeidet både av offentlig myndighet og av private.

Retningslinjer m.v. må utformes av den enkelte kommune, slik at de kan tilpasses lokale forhold. Ved å avklare de viktige problemstillinger på forhånd vil man oppnå en forenkling av den kommunale saksbehandling av enkeltsaker.

Det er viktig at de vurderinger og valg som er gjort i henhold til punktene 2.1.a-c foran beskrives i saksfremstillingen, jfr. pkt. 2.1.d. Hensikten med dette er å øke kommunenes bevissthet om de aktuelle problemstillinger. En slik beskrivelse vil også gjøre det enklere for berørte å sette seg inn i kommunens vurderinger. Ikke minst vil dette legge til rette for den samarbeids- og tilsynsfunksjon som er tillagt fylkeskommunen og fylkesmannen.

Hvis det i arealplanen legges opp til fysiske løsninger som ikke ivaretar hensynene til tilgjengelighet, vil det etter en helhetsvurdering kunne utløse innsigelse fra fylkesmann og/eller fylkeskommune.

Når det gjelder andre sektorers ansvar for å ivareta funksjonshemmedes interesser innenfor sitt felt, kan det være aktuelt at disse fremmer innsigelse mot planer som ikke følger de mål som er satt. Det kan gjelde vegmyndighet i forhold til veglovgivningen og rikspolitiske retningslinjer for samlet areal- og transportplanlegging, arbeidsmiljømyndighet i forhold til krav etter arbeidsmiljølovgivningen og miljøvernmyndighet i forhold til friluftsinteressene. Det kan i slike tilfelle også være et alternativ at vedkommende myndighet og fylkesmannens sosialavdeling blir enige om at innsigelsen fremmes derfra og i et større perspektiv.

5 Planlegging og fysisk utforming

Dette kapittelet utdyper hvilke føringer tilgjengelighet bør gi for utforming av kommuneplaner, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner. Kapittelet gir en kort innføring i hvordan planlegging etter plan- og bygningsloven kan benyttes for å fremme de nasjonale hensyn. Punktene 5.1 – 5.6 nedenfor beskriver prinsipper for planlegging av arealbruk og utforming av ulike områder. Punkt 5.7 og 5.8 beskriver hvordan plandokumenter kan utformes for å sikre god tilgjengelighet.

Universell utforming er et prinsipp som bør legges til grunn for planlegging i fylkeskommuner og kommuner. Prinsippet danner grunnlag for anbefalingene i dette kapitlet. Universell utforming kan benyttes for planutforming, både på overordnet og detaljert plannivå, og for utbygging. Prinsippet innebærer at de fysiske omgivelsene, dvs. bygninger, uteområder og andre anlegg, utformes slik at de kan brukes av alle mennesker på en likestilt måte. Dette inkluderer personer med nedsatt bevegelse, syn, hørsel, forståelse, samt nedsatt toleranse for forurensning og allergifremkallende stoffer.

I så stor utstrekning som mulig bør tilgjengelighet oppnås gjennom hovedløsningen, uten behov for tilpasning, særløsninger eller tilleggsløsninger.

Det er viktig å merke seg at universell utforming bør være en ambisjon for all planlegging og tilstrebes i så stor grad som mulig. En bør ta rimelige hensyn og velge løsninger som gir best mulig tilgjengelighet ut fra stedlige forutsetninger. God planlegging kan imidlertid ofte gi tilfredsstillende tilgjengelighet også der de fysiske omgivelsene i utgangspunktet er vanskelige.

Funksjonsevnen kan være redusert når det gjelder:

Bevegelsesevne (bevegelseshemmede)
Bevegelseshemmede omfatter blant annet rullestolbrukere, mennesker som trenger krykker, mennesker med revmatisme, med hjerteproblemer og med nedsatt kraft i armer og bein. Bevegelseshemmede kan også ha redusert evne til å bevege seg raskt, ha lengre reaksjonstid og redusert balanseevne.

Evne til å orientere seg (orienteringshemmet)
Blinde og svaksynte, døve og andre hørselshemmede, samt mennesker med forståelseshandikap er på ulike måter orienteringshemmede. Disse gruppene har ulike krav til omgivelsene for at de skal være tilgjengelige og brukbare.

Toleranse overfor stoffer i miljøet (miljøhemmet)
Mennesker med astma og allergi reagerer på stoffer i miljøet, det vil si materialer som berøres og forurensning og stoffer i luften, for eksempel pollen.

Ved å ta utgangspunkt i behovene til funksjonshemmede ved planlegging og utbygging, blir løsningene i de fleste situasjoner mer funksjonelle også for personer uten funksjonshemninger. For eksempel har syklister og folk med barnevogner nytte av at det legges til rette for rullestoler. Slik tilrettelegging hjelper også andre med gangvansker. Alle med redusert hørsel eller syn, eller de som bare har det travelt, har nytte av at informasjonen i omgivelsene er enkel å forstå. Ren luft har også alle glede av, selv om problemene med forurensing er størst for allergikere og astmatikere.

En rekke forskrifter stiller krav og gir anbefalinger til utforming for å ivareta behovene til funksjonshemmede, jfr. vedlegg.

5.1 Utbyggingsmønster

Ny utbygging bør i størst mulig grad legges til eksisterende grender, tettsteder og byområder av hensyn til den delen av befolkningen som har lavest mobilitet og som ikke disponerer bil. Tilgjengelighet bør være et kriterium for lokalisering av tettstedssentra og offentlig og privat service. Det henvises til Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging, som også ivaretar hensyn til funksjonshemmede i arealplanlegging.

5.2 Lokalisering og utforming av utbyggingsområder

Nye byggeområder bør lokaliseres og utformes slik at de i så stor grad som mulig kan brukes av alle. Dette forutsetter at utbyggingsområder lokaliseres, planlegges og utformes slik at veier og gangveier ikke er for bratte, ligger best mulig i terrenget og gir god adkomst til bygninger. Uteoppholdsarealer bør plasseres med god adkomst og ikke i for bratt terreng. Bygninger bør tilpasses terrenget og plasseres slik at trinnfri adkomst kan oppnås. Tilfredsstillende lokalklima, luftkvalitet og støyforhold bør også være premissgivende for lokalisering og utforming av nye byggeområder.

I tettbygde strøk bør det legges vekt på å lokalisere utbyggingsområder slik at befolkningen får korte avstander i forhold til daglige gjøremål. Tilsvarende bør sentrumsområder i byer og tettsteder utvikles konsentrert med korte avstander mellom ulike publikumsrettede bygninger og anlegg. Kommunen har et spesielt ansvar for å lokalisere egne kontorer og tjenester slik at alle kan bruke dem. Lokalisering av kommunens tilbud er også premissgivende for lokalisering av andre virksomheter. Dette påvirker tilgjengeligheten til en rekke tilbud, både offentlige og private.

Ved lokalisering av arbeids-, omsorgs- og boligløsninger for spesifiserte grupper av befolkningen, bør valg av utbyggingsområder bygge på en samlet vurdering av konsekvenser knyttet til brukbarhet, sosial integrasjon, utbyggingsmønster, transport, lokalklima m.m.

5.3 Lokalisering og utforming av rekreasjonsområder

En del av kommunens friområder og friluftsområder bør opparbeides med god tilgjengelighet, slik at hele befolkningen har mulighet til naturopplevelse. Disse områdene bør lokaliseres slik at de kan nås til fots eller med offentlige transportmidler fra bolig- og tettstedsområder i nærheten. Tilrettelegging av rekreasjonsområder bør tilpasses terreng og dyre- og fugleliv på en varsom måte, slik at naturopplevelsen ikke forringes. Selv mindre tiltak kan øke tilgjengeligheten i etablerte rekreasjonsområder, f.eks. oppsetting av rekkverk og hvilebenker, fjerning av ujevnheter i gangveier. Tilretteleggingen bør følges opp av god informasjon om grad av tilgjengelighet i ulike områder.

5.4 Transportsystem

Transportsystemet bør dekke hele befolkningens behov. Anlegg for gående og syklende bør gi sammenhengende forbindelser mellom ulike byggeområder og rekreasjonsområder, og være tilpasset funksjonshemmede.

Sentrumsområder i tettsteder og byer bør utvikles med utgangspunkt i å skape gode forhold for fotgjengere. I by- og tettstedssentra bør det opparbeides sammenhengende nett av tilgjengelige gangforbindelser med riktig detaljering, sammenhengende ledelinjer og forbindelse til kollektivtransport. Gangarealer bør skilles klart fra biltrafikk og utformes slik at skilt, salgsstativer, gatemøbler og andre innretninger ikke plasseres i ganglinjen. Der det er mulig, bør gående og syklende skilles. Interessepunkter som trafikklys, gangfelt, underganger, busstopp, osv. bør markeres slik at de er lette å se på noen meters avstand.

Parkeringsplasser for funksjonshemmede bør søkes innarbeidet også i eksisterende byggeområder etter de samme krav og anbefalinger som gjelder ved nybygging. Disse er gitt i Teknisk forskrift og Vegnormalen.

I regioner eller områder der befolkningstettheten kan gi grunnlag for kollektivbetjening, bør det ved utforming av utbyggingsmønster og nye utbyggingsområder tilrettelegges for et kollektivsystem som er tilgjengelig for alle. Det bør legges vekt på god tilgjengelighet på holdeplasser og terminaler, tilpasset materiellet i kollektivnettet. Dette omfatter også å ta hensyn til orienteringshemmede, som har behov for at holdeplasser og informasjonsmateriell er synlig, fattbart og gjenkjennelig.

5.5 Omgivelser der det er lett å finne fram

Det bør legges vekt på å skape omgivelser som gir alle mennesker gode muligheter til å orientere seg. Dette bør være et grunnleggende hensyn på linje med andre brukskrav. Det bør tas hensyn til at ikke alle har de samme forutsetningene til å lære seg å finne fram i komplekse omgivelser. Mange vil orientere seg etter hovedtrekkene i omgivelsene, mens andre er mer avhengige av gjenkjennelige detaljer.

Mulighetene til å orientere seg i omgivelsene påvirkes av ulike faktorer, avhengig av lokale forhold. Nye bygninger og anlegg bør utformes bevisst i forhold til de eksisterende omgivelsene. Prinsippene for hvordan eksisterende omgivelser og byggverk er ordnet og utformet bør respekteres. Dette forutsetter nødvendig kunnskap om hvilke typiske og spesielle trekk som finnes på det aktuelle stedet eller i kommunen, f.eks. innhentet gjennom en stedsanalyse. I mange sammenhenger er god orienterbarhet i omgivelsene sammenfallende med at estetiske hensyn er ivaretatt på en god måte. Det vises til estetikkbestemmelser i plan- og bygningsloven, jfr. § 74, nr. 2 og rundskriv H-7/97 Estetikk i plan- og byggesaker.

5.6 Sosiale møteplasser

Det bør legges vekt på å skape sosiale møteplasser i lokalmiljøet. Lokalsamfunnene trenger offentlige rom der folk kan møtes og der grunnlaget for tilhørighet kan bli skapt. Sosiale møteplasser er viktig for helse og livskvalitet og har stor betydning for blant annet mennesker med lav mobilitet. Utvikling av tettsteder og byer bør derfor ta utgangspunkt i å styrke by- og tettstedssentra som kulturelle og sosiale møteplasser. Eksisterende uterom som fungerer eller har potensiale til å fungere som sosiale møteplasser, bør opparbeides med en hensiktsmessig utforming og med god tilgjengelighetsstandard. Nye møtesteder kan med fordel plasseres i tilknytning til gangarealer som blir mye brukt.

5.7 Planutforming – kommuneplan

Kommuneplanen er et viktig redskap for å innarbeide økt tilgjengelighet på en helhetlig måte, fordi den skal samordne kommunens virksomhet og legge føringer for enkeltsaker. I den langsiktige delen kan tilgjengelighet innarbeides som mål for utviklingen i kommunen, i retningslinjene for sektorenes planlegging og i arealdelen. I den kortsiktige delen kan konkrete tiltak for bedre tilgjengelighet legges inn i handlingsprogrammet og status kan vurderes i årsmeldingen.

Bedre tilgjengelighet kan vises både på plankartet, i bestemmelser og i retningslinjer.

Gjennom bestemmelser til kommuneplanens arealdel kan den fastsatte arealbruken utfylles og utdypes. Etter plan- og bygningslovens § 20-4 andre ledd bokstav b, kan en fastsette bestemmelser som styrer bygningers og anleggs størrelse og form, samt kriterier for lokalisering av ulik utbygging og arealbruk innen byggeområdene. På denne måten kan det etableres rammer for utforming av omgivelsene som kommer i tillegg til gjeldende forskrifter. Det kan for eksempel være aktuelt å utforme bestemmelser for byggeområdene som ivaretar tilgjengelighet på følgende områder:

- Generell bestemmelse for å ivareta tilgjengelighet i byggeområder
- Rekkefølgebestemmelse
- Bestemmelse om utforming av bygg, anlegg og uteoppholdsarealer

Der loven ikke gir hjemmel til å utforme bestemmelser som ivaretar tilgjengelighet kan disse utformes som retningslinjer. Slike retningslinjer har ikke rettsvirkning, men kan nyttes som vurderingsgrunnlag ved behandling av enkeltsaker. For viktige ledd i kommunikasjonssystemet er det for eksempel ikke anledning til å stille bestemmelser. Det kan også utformes retningslinjer for saksbehandling av reguleringsplaner, bebyggelsesplaner og byggesaker/enkeltsaker.

5.8 Planutforming – reguleringsplan og bebyggelsesplan

I reguleringsplaner og bebyggelsesplaner bør utforming som gir god tilgjengelighet fastlegges på plankartet, i bestemmelser og i eventuelle retningslinjer. På denne måten sikrer man at for eksempel krav i Teknisk forskrift ivaretas eller at løsninger som ikke omfattes av forskriftene, innarbeides ved utforming. Samtidig sikres berørte grupper innsyn og uttalerett til valgte løsninger gjennom offentlig ettersyn.

Følgende punkter er ikke uttømmende og har varierende detaljeringsgrad, men gir noen innspill til hvordan tilgjengelighet kan sikres ved utforming av detaljer på plankartet og/eller som bestemmelser:
- Tilstrekkelig bredde på gangarealer.
- Gangarealer uten hindre og trinn. Markering av overganger (f.eks. med høydeforskjell på 20 mm) der det er behov for dette.
- Tilfredsstillende stigningsforhold.
- Jevnt og sklisikkert dekke.
- Rampe i stedet for trapp.
- Sammenhengende ledelinjer, enten naturlige eller kunstige, som gir synshemmede mulighet til å orientere seg.
- Visuell informasjon gitt på en klar og tydelig måte.
- 5-10 % parkeringsplasser anlegges, reserveres, merkes og skiltes for bevegelseshemmede.

For å ivareta hensyn til miljøhemmede, kan det utformes retningslinjer til reguleringsplan og bebyggelsesplan med sikte på å unngå allergifremkallende pollen ved nyplanting. Spesielt kan dette være viktig ved barnehager og skoler.

Miljøverndepartementet vil følge opp dette rundskrivet med mer utfyllende eksempel- og veiledningsmateriale.

VEDLEGG 1 – til del 1: Aktuelle lover, forskrifter og rundskriv

Lover, forskrifter og rundskriv der de forskjellige hensyn presiseres nærmere.

Miljøverndepartementet:

Rundskriv T-2/98 om «Nasjonale mål og interesser i fylkes- og kommuneplanleggingen.»

Rundskriv T-1/97 med sammenfatning av bestemmelser om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven der de tiltak som omfattes av bestemmelsene er nærmere beskrevet. Av rundskrivet går fram at bestemmelsene skal gi interesseorganisasjoner og offentligheten utvidete muligheter for medvirkning ved bred høring av meldingen og konsekvensutredningen, og ved deltakelse på offentlige møter om utredningen.

Det er utarbeidet en egen veileder for arbeidet med de enkelte tema som berøres av bestemmelsene (T-1177). Av tema som er behandlet og som kan berøre funksjonshemmede, kan nevnes kap. 13.2 Forurensning og 13.2.1 Utslipp til luft, samt kap. 15 Samfunn.

Rundskriv T-1057 om «Retningslinjer for planlegging av riks- og fylkesveier etter plan- og bygningsloven».

Rundskriv T-5/93 «Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging».

Rundskriv T-4/98 «Barn og planlegging».

Rundskriv T-5/95 «Retningslinjer for bruk av innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven».

«Lov om friluftslivet» av 28.06.57 nr. 16. (Rundskriv T-6/97).
I lovens formålsparagraf sies at loven skal «verne friluftslivets naturgrunnlag og sikre allmennhetens rett til ferdsel, opphold m.v. i naturen, slik at muligheten til å utøve friluftsliv som en helsefremmende, trivselskapende og miljøvennlig fritidsaktivitet bevares og fremmes».

Rundskriv om «Tilskots- og låneordninger». I rundskrivet, som spesielt omhandler bevilgninger til bl.a. friluftsformål, vektlegges betydningen av tiltak som kan lette nye gruppers bruk av friluftsområder, pkt. 1.9.2. Det sies videre at anlegg og innretninger som kan lette funksjonshemmedes bruk av områdene kan gis økonomisk tilskudd fra staten, pkt. 1.11.2. Rundskrivet revideres årlig.

Rundskriv H-7/97 om «Estetikkbestemmelser i plan- og bygningsloven» tar opp sammenhengen mellom estetikk og orienterbarhet. Dette kan påvirke tilgjengeligheten.

Flere departementer forvalter andre deler av lovverket og har utarbeidet forskrifter og rundskriv i henhold til dette som også har betydning for det nasjonale mål om tilgjengelighet for alle. Her skal nevnes:

Sosial- og helsedepartementet:

Lov om helsetjenesten i kommunene, lov av 19. november 1982 nr. 66.

I lovens formålsparagraf sies at «kommunen skal ved sin helsetjeneste fremme folkehelse og trivsel og gode sosiale og miljømessige forhold, og søke å forebygge og behandle sykdom, skade eller lyte».
Planlegging av helsetjenesten skal i følge § 1-4 skje etter planleggingsloven for helse- og sosialtjenestene. Det understrekes også i denne paragrafen at «helsetjenesten skal medvirke til at helsemessige hensyn blir ivaretatt av andre offentlige organer hvis virksomhet har betydning for helsetjenestens arbeid. Slik medvirkning skal skje bl.a. gjennom råd og uttalelser og ved deltakelse i plan- samarbeidsorganer som blir opprettet».

Lov om planlegging av helse- og sosialtjenesten i kommunene, lov av 19. november 1982 nr. 68.

I lovens formålsparagraf sies at «for å sikre en best mulig sosialtjeneste og helsetjeneste innefor rammene av foreliggende og påregnelige ressurser, skal det i enhver kommune utarbeides en plan for sosiale tjenester og helsetjenesten».

Om forholdet til kommunal planlegging etter plan- og bygningsloven sier § 6: «Kommunens plan for sosialtjenesten og helsetjenesten og kommuneplaner etter plan- og bygningsloven skal samordnes. Nødvendig samordning innen de enkelte kommuner av tiltak etter loven her og tiltak på andre områder som for eksempel skole- og arbeidsmarkedssektoren, skal i første rekke søkes løst gjennom oversiktsplanlegging etter plan- og bygningslovens bestemmelser». Det vises videre til plan- og bygningslovens § 20-1 andre ledd om sektorplaner som del av både langsiktig og kortsiktig del av kommuneplanen.

Lov om kommunale og fylkeskommunale eldreråd, lov av 8. november 1991 nr. 76.

Etter loven skal det i hver kommune og fylkeskommune være et eldreråd som velges av henholdsvis kommunestyret og fylkestinget, §§ 1 og 5. I §§ 3 og 7 er det slått fast at «Eldrerådet skal ha til handsaming alle saker som gjeld levekåra til eldre».

Lov om sosiale tjenester m.v., lov av 13. desember 1991 nr. 81.

Lovens formål er:
a. å fremme økonomisk og sosial trygghet, å bedre levevilkårene for vanskeligstilte, og å bidra til økt likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer, og
b. å bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre.

I sosialloven hjemles bl.a. rettigheter i forhold til sosialhjelp og boligtiltak for vanskeligstilte samt tjenester som hjemmehjelp, avlastning- og støttekontakttjenester.

Om samarbeid med andre deler av forvaltningen sies det i § 3-2 at «Sosialtjenesten skal medvirke til at sosiale hensyn blir ivaretatt av andre offentlige organer som har betydning for sosialtjenestens arbeid. Sosialtjenesten skal samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når det gjelder å bidra til å løse de oppgaver som er pålagt etter denne loven. Som ledd i disse oppgavene skal sosialtjenesten gi uttalelser og råd og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsvirksomhet og i de samarbeidsorganer som blir opprettet. Blir det påvist mangler ved de tjenester som andre deler av forvaltningen skal yte til personer med et særlig hjelpebehov, skal sosialtjenesten om nødvendig ta opp saken med rette vedkommende. Er det uklarhet eller uenighet om hvor ansvaret ligger, skal sosialtjenesten søke å klargjøre forholdet».

I forhold til medvirkning fra grupper sies i § 3-3 at «sosialtjenesten bør samarbeide med brukergruppenes organisasjoner og med frivillige organisasjoner som arbeider med de samme oppgavene som sosialtjenesten». I forhold til individuell medvirkning sies i § 8-4 at «tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med klienten. Det skal legges stor vekt på hva klienten mener».

Rundskriv I – 4/84 Lov om planlegging av og forsøksvirksomhet i sosialtjenesten og helsetjenesten i kommunene, 19.november 1981, nr. 68 (Plan- og forsøksloven) fra Sosialdepartementet. I følge rundskrivet har fylkesmannen hovedansvaret vedrørende sosialtjenesten og fylkeslegen hovedansvaret vedrørende helsetjenesten. Det er gitt retningslinjer for behandlingen av planutkast, bl.a. om medvirkning og bruk av innsigelse i forhold til kommunale planer.

Sosial- og helsedepartementet vedtok 03.09.99 nye veiledende retningslinjer for kommunale råd for funksjonshemmede. I punkt 2. Formål heter det:

«Kommunalt råd for funksjonshemmede er et rådgivende organ for kommune, statlige etater på kommunalt nivå og andre offentlige instanser og institusjoner.

Fylkeskommunalt råd for funksjonshemmede er et rådgivende organ for fylkeskommune, statlige etater på fylkesnivå, kommuner og andre offentlige instanser og organisasjoner.

Kommunale og fylkeskommunale råd arbeider etter den politiske målsettingen om full deltaking og likestilling for funksjonshemmede i samfunnet. FN`s standardregler for like muligheter for mennesker med funksjonshemming skal være et sentralt redskap i dette arbeidet.»

I punkt 5. Rådets oppgaver heter det:

Rådet drøfter saker som er av betydning for funksjonshemmede.

Rådet skal gi anledning til drøftinger mellom rådets medlemmer og representanter for offentlige instanser og institusjoner om spørsmål av betydning for funksjonshemmede.

Rådet skal holdes løpende orientert om aktuelle saker som er under arbeid i kommune respektivt fylkeskommune.

Etatene samarbeider med rådet om de sakene de skal ha/har til behandling. Rådet skal se til at brukernes erfaringskunnskap tas med saks- og planprosessen.

Sakene skal legges fram for rådet på et tidlig tidspunkt i saksgangen.

Rådene kan selv ta opp saker som de mener er viktige for funksjonshemmede. Referat fra rådsmøtet skal følge saksdokumentene til de kommunale- og fylkeskommunale organ som tar avgjørelse i saken.

Rådene kan drive informasjonsarbeid overfor kommune og fylkeskommune, statlige etater, organisasjoner, allmennheten, osv.

Rådet bør ta initiativ til bedre samarbeid og samordning mellom kommuner, fylkeskommuner og statlige etater i saker av interesse for funksjonshemmede.»

Samferdselsdepartementet:

Vegloven, lov av 21. juni 1963 nr. 23.

Loven har en generell formålsparagraf som sier at veier og gater skal være «slik at trafikken på dei kan gå på eit vis som trafikantane og samfunnet til ei kvar tid kan vere tente med. Det er ei overordna målsetting for vegstyresmaktene å skape størst mogleg trygg og god avvikling av trafikken og ta omsyn til grannane, eit godt miljø og andre samfunnsinteresser elles».

§ 12 i vegloven viser til at all veiplanlegging skal skje etter plan- og bygningslovens bestemmelser. I de rikspolitiske retningslinjene for samordnet areal- og transportplanlegging som er nevnt tidligere, sies bl.a. at hensynet til bevegelseshemmede skal tillegges vekt i planleggingen.

I § 13 sies at Samferdselsdepartementet «gir føresegner om anlegg av offentlig veg (vegnormalar)».

Forskrift av 24. mars 1987 for anlegg av vei presiserer i § 5 nr. 2 at «Ved planlegging og utbygging av vegnettet skal det fastlegges hvordan gang-/sykkeltrafikken skal avvikles».

Forskrift om veg- og gateutforming, (Vegnormalen), gitt av Vegdirektoratet.

Vegnormalen er utarbeidet med hjemmel i Samferdselsdepartementets forskrifter etter veglovens § 13. Forskriftene gir generelle rammer for utforming og standard, og gjelder alle offentlige veier. Innenfor rammen av forskriftene er Vegdirektoratet gitt ansvar for å fastsette utfyllende bestemmelser, dvs vegnormaler.

Vegnormalen inneholder anvisninger om dimensjoneringsgrunnlag, veisystemer, veistandard, utformingsdetaljer og andre spesielle emner. Normalen gir anvisninger for hvordan trafikkarealer bør tilrettelegges  for funksjonshemmede, og også for rasteplasser.

Handlingsplan for funksjonshemmede i samferdselssektoren 1997.

I planen sies at Samferdselsdepartementet vil utrede spørsmål om eventuell lovhjemmel eller regelverk som i større grad ivaretar tilgjengelighet til transportmidler for funksjonshemmede.

Det fylkeskommunale ansvaret for lokal kollektivtransport, inkludert spesialtransport, videreføres. For spesialtransport for funksjonshemmede har departementet utarbeidet veiledende retningslinjer.

Kommunal- regionaldepartementet:

Plan- og bygningsloven (bygningsdelen):

I formålsparagrafen sies at «gjennom planlegging og ved særskilte krav til det enkelte byggetiltak skal loven legge til rette for at arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet.»

De særskilte kravene nedfelt i Teknisk forskrift:

Teknisk forskrift stiller detaljerte krav til utforming av boliger og deres utearealer, til ulike publikumsbygg i offentlig og privat eie, inkludert skoler, barnehager og arbeidsplasser. Alle publikumsbygg skal ha full tilgjengelighet både for bevegelseshemmede og sansehemmede. For boliger er kravene mer begrenset. Når det gjelder planlegging av skoler og barnehager finnes det i tillegg egne forskrifter.

Husbanken, regler for lån og tilskudd

I forbindelse med låneordningen til boliger med livsløpsstandard, tilskottsordningene til boligkvalitet ved fornyelse og fortetting, til utomhuskvalitet og tilgjengelighet og til god byggeskikk, vektlegges tilgjengelighet for funksjonshemmede.

Kommuneloven, lov av 25. september 1992 nr. 107.

Det er en sentral sammenheng mellom plan- og bygningsloven og kommuneloven. Kommuneloven har bl.a. bestemmelser om årsbudsjett, regnskap og årsmelding. Dette er sentrale bestemmelser i forhold til langsiktig og kortsidig kommuneplanlegging etter plan- og bygningsloven, (kommunelovens kap. 8 om økonomiplan – årsbudsjett).

Kulturdepartementet:

Rundskriv V-0605 B om «Bestemmelser for å oppnå investeringstilskudd av stats- og tippemidler til idrettsanlegg og lokal/regionale kulturbygg, tilrettelegging for funksjonshemmede».

Det er fastsatt detaljerte krav til adkomst og innredning av denne type bygg og anlegg for å få investeringstilskudd. Disse kravene må ses i sammenheng med Teknisk forskrifts bestemmelser om publikumsbygg.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet:

Grunnskoleloven, lov av 13. januar 1969 nr. 24, og
Forskrift om skolerom og utstyr

I § 10 i loven sies at «kommunene skal syte for tenelege skolar». I forskriftenes § 1-7 sies at «ein må ta omsyn til dei særlege behova funksjonshemma har» og at «kvar elev skal ha ein tilpassa arbeidsplass». Ellers gjelder Teknisk forskrifts bestemmelser om publikumsbygg.

Barne- og familiedepartementet:

Barnehageloven, lov av 5. mai 1995 nr. 19.

Om barnehagenes utforming sies det i lovens § 3 at «barnehagen skal ha lokaler som er egnet til formålet ut fra hensynet til barnets alder og oppholdstid». I § 9 sies at barn med funksjonshemming skal prioriteres ved opptak. Det er Teknisk forskriftenes bestemmelser som gjelder generelt når det gjelder tilrettelegging for funksjonshemmede. I tillegg har departementet gitt veiledende forskrifter innearealer pr. barn.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet:

Arbeidsmiljøloven, lov av 4. februar 1977 nr. 4.

I arbeidsmiljølovens § 13 nr.1 sies at «adkomstveier, sanitæranlegg, tekniske innretninger og utstyr m.v. skal, så langt det er mulig og rimelig, være utformet og innrettet på en slik måte at yrkeshemmede kan arbeide i virksomheten». Disse bestemmelsene må ses i forhold til Teknisk forskrifts krav til arbeidsbygning.

Justisdepartementet:

Forvaltningsloven, lov av 10. februar 1967.

I lovens § 18 sies at «en part har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter» og i § 28 om klage og omgjøring heter det at «enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse».

Dette er generelle bestemmelser om behandlingsmåten for forvaltningssaker som bl.a. funksjonshemmedes organisasjoner som part, kan bruke for å få innsyn og eventuelt klage på plansaker der den fysiske tilgjengeligheten er dårlig. I tillegg kommer offentlighetsloven, (19. juni 1970 nr.69), som gir enhver rett til innsyn i forvaltningssaker som ikke særskilt er unntatt fra offentlighet.

VEDLEGG 2 – til del 1: Litteraturliste

Nasjonale/statlige forskrifter og veiledningsmateriale
- Forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk, forkortet «Teknisk forskrift», Kommunal- og arbeidsdepartementet 22.januar 1997, nr. 33.
- «Ren teknisk» veiledning til teknisk forskrift, Statens bygningstekniske etat, 1998.
- Veg- og gateutforming, håndbok 017, forkortet «Vegnormalen», Vegdirektoratet 1992.
- Forskrift om grenseverdier for lokal forurensning og støy,SFT-rapport 92:16
- Veileder «Kommuneplanens arealdel», Miljøverndepartementet 1998.
- Veileder «Reguleringsplan, bebyggelsesplan», Miljøverndepartementet 1998.
- «Estetikkbestemmelser i plan- og bygningsloven», rundskriv om estetikk H-7/97, Kommunal- og arbeidsdepartementet og Miljøverndepartementet 1997.
- Veileder «Estetikk i plan- og byggesaker», Kommunal- og arbeidsdepartementet og Miljøverndepartementet 1997.
- Veileder «Stedsanalyse – innhold og gjennomføring» T-986, Miljøverndepartementet 1993.
Annen bakgrunnslitteratur
- «Tilgjengelige uteområder», veileder, Norges Handikapforbund 1998
- Byggforskserien, Norges byggforskningsinstitutt.
- «Tilrettelegging for funksjonshemmede i friluftsområder, ideer og veiledning», Nordland fylkeskommune 1995.
- «Brukermedvirkning i planlegging, tilrettelegging av nærmiljø for funksjonshemmede», Rådet for funksjonshemmede 1995.
- «Universell utforming, planlegging og design for alle», Rådet for funksjonshemmede 1997.
- «The Image of the City», Kevin Lynch 1960.
- «Veiviser til universell utforming», Kommuneforlaget 1998.
- I-0975 B Idéhefte til råd for funksjonshemmde, Statens råd for funksjonshemmede 1999.

Titler i kursiv er ikke omtalt i rundskrivet, men er nyttig bakgrunnsmateriale. Se også litteraturlisten i «Tilgjengelige uteområder», som er nevnt ovenfor.

Del 2 – Kommunal- og regionaldepartementet: Krav om adkomst til bygninger. Særlig om dispensasjon.

1 Innledning

Stortingsmelding nr. 8 (1998-99) Om handlingsplan for funksjonshemma 1998-2001 legger særlig vekt på fire satsingsområder:
- et tilgjengelig samfunn
- planlegging og brukermedvirkning
- funksjonshemmede sine rettigheter
- yrkesaktivitet for funksjonshemmede

Rundskrivet og ovennevnte handlingsplan bygger på prinsippet om universell utforming. Hovedinnholdet i begrepet er at alle mennesker skal kunne bruke de samme fysiske løsningene i størst mulig grad, enten det dreier seg om utforming av uteareal, bygninger, produkter eller kommunikasjonsmidler. Prinsippet om universell utforming vil bedre situasjonen for mennesker som tidvis eller permanent har fysiske og psykiske begrensinger, men uten at dette vil medføre ulemper for personer uten funksjonshemminger. Begrepet funksjonshemmet refererer seg til bevegelseshemmede, orienteringshemmede og miljøhemmede. Den sistnevnte kategori er imidlertid ikke aktuell i forhold til atkomst til bygg. En nærmere presisering av begrepet funksjonshemmet finnes i del 1 av rundskrivet, kapittel 4.

Formålet med denne delen av rundskrivet er å tydeliggjøre og understreke viktigheten av at prinsippet om universell utforming får en framtredende plass ved bygningsmyndighetenes behandling av byggesøknader og godkjenning av det ferdige bygg. Riktig anvendelse av reglene vil gi et mer tilgjengelig samfunn og fremme formålet om tilrettelegging av yrkesaktivitet og sosial deltagelse for funksjonshemmede.

Tilgjengelighetskravet i plan- og bygningsloven fremkommer av lovens § 77, der det stilles krav til byggverkets brukbarhet. Formålsparagrafen til pbl. (§ 2) om at «arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet» tilsier også at tilgjengeligheten skal være tilfredsstillende.

De mer konkrete reglene om tilgjengelighet finnes i forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk (TEK) av 22. januar 1997 nr. 33. Målsettingen er at de krav som stilles, skal føye seg naturlig inn som en forutsetning for enhver som planlegger eller utfører et byggetiltak. Å oppfylle kravene om tilgjengelighet må være en forutsetning for tiltakshaveren, slik at man allerede ved utformingen av prosjektet – og f eks i forhåndskonferanse – tar dette i betraktning.

I forbindelse med stortingsmelding nr 8 (1998 – 99) Handlingsplan for funksjonshemma uttalte stortingets sosialkomite i S. nr 85 (1998 – 99) følgende om bruken av lovgivning for å følge opp handlingsplanen:

«Komiteen ser på lovgivningen som et godt virkemiddel for å oppnå målsettingen om fysisk tilgjengelighet og mener at adgangen til å gi dispensasjon fra slike bestemmelser bør begrenses.»

Som følge av dette vil hovedvekten i denne del av rundskrivet legges på dispensasjonsadgangen fra tilgjengelighetskravet i byggesaks¬behandlingen. Ettersom kravene nå er blitt ytterligere funksjonsrettet kommer spørsmålet om dispensasjon i en litt annen stilling, men diskusjonen er likevel sentral mht om funksjonskravene er oppfylt. Det skal vises varsomhet ved bruk av dispensasjon, både i antall og i forhold til å tillate dårligere enkeltløsninger enn det som følger av byggeforskriften.

Dette rundskrivet gjelder atkomst til bygninger og ikke tilgjengelighet inne i bygninger. Dette må imidlertid ikke tolkes dit hen at det skal være lettere å få dispensasjon fra tilgjengelighetskravet inne i bygninger.

2 Kravene i forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk (TEK)

TEK § 10 – 1 stiller generelle krav til brukbarhet og spesifiserer at byggets utforming skal gi gode bruksmuligheter for orienterings- og bevegelseshemmede.

TEK § 10 – 21 er mer spesifisert og har følgende innhold:

«Atkomst fra kjørbar vei til hovedinngang, inklusive inngangen, skal være lett å finne, lett å bruke, være uten hindre og tilrettelagt for orienterings- og bevegelseshemmede for:
– boligbygning med felles inngang til flere enn 4 boliger
– arbeidsbygning
– bygning der publikum har adgang

Har bygningen flere likeverdige innganger, er det tilstrekkelig at kravene oppfylles for atkomst til én av den. Atkomst som er brukbar for orienterings- og bevegelseshemmede skal i så fall være tydelig og spesielt merket.

Der det er nødvendig av hensyn til bygningsens forutsatte bruk skal kommunen kreve at atkomsten tilrettelegges for orienterings- og bevegelseshemmede.

For boligbygning der det ikke er krevet etter første eller tredje ledd at atkomsten skal være tilrettelagt for orienterings- og bevegelseshemmede, skal det likevel vises på plan hvordan slik tilrettelegging kan utføres etter at bygningen er tatt i bruk.»

Kravene til atkomst i TEK § 10–21 gjelder fire typer bygninger: boligbygning med felles inngang til flere enn fire boliger, arbeidsbygninger, bygninger der publikum har adgang og bygninger som ut fra sitt forutsatte formål må påregnes at funksjonshemmede bruker.

Kravene gjelder for atkomst og innganger som er felles for fem eller flere boenheter. For boligbygninger som faller utenfor regelen skal det påvises hvordan tilrettelegging av atkomsten kan gjøres senere. Dette gjelder alle typer boligbygg, uansett antall boenheter.

Bestemmelsen er en videreføring og skjerpelse av tidligere forskrift om stigningsforhold for atkomst til bygning.

Tilgjengelighetskravet gjelder for alle bygninger der det er arbeidsplasser. Kravet er stilt for å bedre arbeidsmulighetene for orienterings- og bevegelseshemmede. Et sentralt poeng er at det er den virksomheten bygningen som sådan er egnet til å huse som skal vurderes, og ikke den enkelte virksomheten som drives eller planlegges på søknadstidspunktet. Virksomheten kan endres over tid, og tilgjengelighet må vurderes f eks ved søknad om bruksendring.

Kravene gjelder både offentlige og private virksomheter som er rettet mot publikum. Bygning eller del av bygning som skal være tilgjengelig for publikum, er bygning med lokaler for f eks service (posthus, bank, bibliotek, etc), underholdning (kino, teater, museer, kulturbygg, etc), overnatting (hotell, pensjonat, etc), samfunnsbygg (forsamlingslokale, idrettsbygg, skole/undervisning, etc), institusjoner for syke og gamle, kontorer som er åpne for publikum, forretninger, restauranter, kiosker og offentlige toaletter.

For bygninger som ut fra sitt forutsatte formål ventes å ha beboere med bevegelses- og orienteringshemminger, f.eks eldreboliger, bør kommunen kreve at atkomsten tilrettelegges for orienterings- og bevegelseshemmede.

Kommunen skal kreve nødvendig dokumentasjon for at kravene er ivaretatt gjennom de generelle kravene i Forskrift om saksbehandling og kontroll §§ 14-15. Kommunen kan om nødvendig også forlange at kravet er synliggjort i kontrollplanen. Etter at tiltaket er gjennomført, vil en kunne sikre oppfyllelse av tilgjengelighetskravene gjennom bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 99 om sluttkontroll og ferdigattest.

Nærmere informasjon om utforming av hensiktsmessig atkomst og inngangsparti til bygning finnes blant annet i følgende veiledninger:

«Ren teknisk»- veiledning til teknisk forskrift til plan- og bygningsloven
Byggforskserien 220.353 Synshemmede og synshemninger,
Byggforskserien 320.211 Bygninger generelt. Tilpassing til funksjonshemmede,
Byggforskserien 323.101 Inngangsparti,
Byggforskserien 320.212 Dimensjonering for rullestol,
NS 3931 Elektriske installasjoner i boliger,
NS 3937 Funksjonsmål for bruk av rullestol
Veg- og gateutforming. Håndbok 017, Vegdirektoratet

Det gjøres oppmerksom på at Husbanken legger opp til en bedre standard vedrørende tilgjengelighet enn forskriftens minstekrav. Særlig aktuelt er dette der det er tale om ekstra tilskudd- og låneordninger.

3 Vurderingen av om kravene er oppfylt

I TEK stilles det funksjonskrav. Det innebærer at kravene i TEK § 10 – 21 ikke er absolutte, men overlater til utbygger å velge løsninger som kan dokumenteres å være tilfredsstillende i forhold til de krav som stilles i vedkommende bestemmelse. Ulike anbefalinger finnes i veiledningen til teknisk forskrift 1997, men det gjøres oppmerksom på at forskriften åpner for andre løsninger, forutsatt at utbygger kan dokumentere at disse er i samsvar med funksjonskravene i TEK. I den forbindelse vises det til innledningen i veilederen til TEK:

«Det må være helt klart at veiledningens preaksepterte løsninger ikke er forskrift, men beskrivelser av løsninger som tilfredsstiller forskriften. Med egnet kunnskap og verktøy går det an å dokumentere seg frem til gode løsninger med analyse og beregning. Intensjonen bak forskriften er jo nettopp at sikre, gode og bruksvennlige byggverk skal være lovlige selv om de avviker fra det tradisjonelle, dersom egenskapene kan dokumenteres.»

Selv om reglene også tidligere har vært funksjonsrettede, har de likevel inneholdt mer konkrete krav. Disse konkrete kravene er nå flyttet over til veiledningen, som altså anviser en måte å oppfylle funksjonskravene på. Veiledningen angir som regel ytelseskrav, og kan igjen være basert på andre kilder som angir mer konkrete løsninger. Dette kan være standarder, byggdetaljblader, preaksepterte løsninger osv.

Funksjonskravene kan altså oppfylles på andre måter enn ved å følge veiledningen. Det må i så fall dokumenteres at kravene er oppfylt, f eks ved tegninger, beregninger, andre løsningsmodeller osv. Disse kan igjen ha grunnlag i rapporter, analyser osv. Det må dokumenteres at disse løsningene har tilnærmet samme nivå som eksemplene i veiledningen til TEK.

Det er derfor viktig å være oppmerksom på at det som før var nærliggende å betrakte som avvik fra kravene (dispensasjon), nå vurderes enten som:
– alternativ oppfyllelse av forskriftskravet eller,
– dispensasjon fra forskriftskravet.

Dette betyr at en ikke står overfor en dispensasjonssak dersom avviket kompenseres med andre fordeler som til sammen oppfyller funksjons¬kravet. Det er derfor også mindre behov for bruk av dispensasjonsadgangen enn tidligere.

Tilgjengelighet i form av atkomst til byggverk er ikke en situasjon som typisk gir mulighet for alternative løsninger som tilfredsstiller funksjonskravet. Veiledningen gir anvisninger på bredde, stigningsforhold med mer, og vil sannsynligvis bli lagt til grunn i de fleste tilfelle. Eventuelle avvik fra kravsnivået i veiledningen vil det da ofte være naturlig å behandle som dispensasjon. Dersom det derimot legges til grunn en helhetsløsning som avviker fra veiledningen, men som totalt sett gir en like god løsning, er dette ikke et spørsmål om dispensasjon, men en vurdering av om forskriftskravet er oppfylt.

Den videre behandling i denne delen av rundskrivet tar utgangspunkt i at det søkes om dispensasjon, dvs der det ikke er prosjektert kompenserende tiltak som til sammen gir en helhetsløsning som oppfyller funksjonskravet.

4 Nærmere om dispensasjon fra kravene i TEK – plan- og bygningsloven § 7

4.1 Innledning

Etter plan- og bygningslovens § 7 er det anledning til å dispensere fra bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Bestemmelsens første og annet ledd lyder:

Ǥ 7 Dispensasjon

Når særlige grunner foreligger, kan kommunen, dersom ikke annet er fastsatt i vedkommende bestemmelse, etter søknad gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser i denne lov, vedtekt eller forskrift. Myndigheten til å gjøre vedtak om dispensasjon fra arealdel til kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan, er med mindre annet er bestemt i vedkommende plan, lagt til det faste utvalget for plansaker etter denne lovs § 9-1. Vilkårene for å dispensere fra planer eller planbestemmelser som nevnt i punktet foran, er de samme som etter første komma i første punktum. Det faste utvalg for plansaker er videre dispensasjonsmyndighet etter §§ 17-2, 23 og 33 i loven her. Det kan settes vilkår for dispensasjonen.

Midlertidig dispensasjon kan gis for en tidsbestemt eller for ubestemt tid og innebærer at eieren ved dispensasjonstidens utløp eller ved pålegg uten utgift for kommunen må fjerne eller endre det utførte eller opphøre med midlertidig tillatt bruk eller oppfylle det krav det er gitt utsettelse med, og hvis det kreves, gjenopprette den tidligere tilstand. Dispensasjon kan gjøres betinget av erklæring der også eier (fester) for sin del aksepterer disse forpliktelser. Erklæringen kan kreves tinglyst. Den er bindende for panthavere og andre rettighetshavere i eiendommen uten hensyn til når retten er stiftet og uten hensyn til om erklæringen er tinglyst.»

Det generelle utgangspunktet er at det ikke skal være en kurant sak å gi dispensasjon. Kravene i plan- og bygningsloven om bygninger og de bestemmelser som er vedtatt i medhold av den, bygger på en avveining av hvilke krav det er rimelig å stille til et tiltak i forhold til de interesser som skal ivaretas. Ved avveiningen vil plan- og bygningslovens formål være sentrale. Andre momenter kan være relevante, men vil ikke ha tilsvarende vekt. Dette innebærer at jo mer sentralt krav man fraviker, jo tyngre må behovet for dispensasjon være.

I § 7 stilles det krav om at det må foreligge «særlige grunner». Dette kravet anses som en ubetinget forutsetning for at det skal kunne gis dispensasjon. Med «særlig grunn» menes at det skal foreligge konkrete forhold som tilsier at regelens alminnelige løsning ikke passer.

Reglene i teknisk forskrift om atkomst for bevegelses- og orienteringshemmede er vedtatt med det mål for øye at flest mulig skal kunne benytte publikumsrettede institusjoner. Siden kravene i TEK nå er funksjonsbaserte, og i utgangspunktet således åpner for flere løsninger, skal det svært mye til for at «særlige grunner» foreligger. Dette henger sammen med at en fravikelse av forskriften som regel vil innebære at hensynet bak forskriften ikke ivaretas, samtidig som dette vil være unødvendig i og med at det i utgangspunktet foreligger alternativer til oppfyllelse av kravene.

I veiledningen til TEK er det på side 9 blant annet sagt følgende om dispensasjon: «Når det gjelder bestemmelsene om funksjonshemmedes tilgjengelighet til og i bygninger, er dette minimumskrav som det offentlige har sterk interesse av at blir fulgt. Det skal derfor kreves relativt mye av «de særlige grunner» som må foreligge før dispensasjon fra disse bestemmelsene kan gis.»

4.2 Typer tiltak

4.2.1 Oppføring av nybygg

Ved søknader om nybygg vil utgangspunktet være at det skal mye til for å få innvilget en dispensasjon fra tilgjengelighetskravene i teknisk forskrift. På dette stadiet er det gode muligheter for å tilpasse bygget til de krav som gjelder. Kravene til tilgjengelighet er en like sterk binding for søker som krav til utnyttelse, høyde etc. Den prosjekterende har derfor ansvar for å tilpasse tiltaket til disse reglene, og kan ikke forvente at kommunen vil tillate at disse fravikes.

4.2.2 Tiltak på bestående byggverk

For tilbygg, påbygging og underbygging kan situasjonen være annerledes. Dersom et slikt tiltak skal gjennomføres eller eventuelt en ombygging av et eksisterende tiltak skal finne sted, vil det lettere kunne oppstå situasjoner hvor gjennomføring av kravene til atkomst kan medføre hindringer som kan begrunne avvik fra kravene, se nærmere om «særlige grunner» nedenfor. Det er f eks vanskeligere å stille samme krav om tilgjengelighet ved bygging av loftsleilighet i en eksisterende bygård enn i ett nytt hus.

Ved et tilbygg, påbygg og underbygg vil man i utgangspunktet bare kunne stille krav til det nye tiltaket. Dersom det eksisterende tiltak ikke oppfyller kravene i teknisk forskrift, og dette har sitt utspring i lovlige forhold, vil man ikke kunne kreve tilpasning av hoveddelen.

For selve til- på- eller underbygget gjelder reglene i utgangspunktet uavkortet. En dispensasjon vil som utgangspunkt bare kunne begrunnes i at forholdet mellom utformingen av eksisterende tiltak og til- på- eller underbygget gjør det vanskelig eller uhensiktsmessig, som f eks ved bygging av loftsleilighet. Det bør heller ikke gis dispensasjon for mer enn det som er strengt nødvendig.

Ved bruksendring fra et formål til et annet, vil i utgangspunktet alle regler som gjelder for det omsøkte formålet komme til anvendelse, jfr. Pbl. § 93. I noen tilfelle vil bruksendringen innebære at bygningen går over fra en bruk, hvor kravene til tilgjengelighet ikke gjelder, til en annen bruk som omfattes av bestemmelsene.

Det foreligger for øvrig en mulighet for kommunen til å gi dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 88 for tiltak etter lovens § 87, som omhandler «Endring, reparasjon eller bruksendring m.v. av bestående byggverk». Denne bestemmelsen har imidlertid et annet vurderingsgrunnlag enn lovens § 7. Kravet om «særlige grunner» gjelder f eks ikke for § 88, men bestemmelsen kan bare anvendes når det finnes forsvarlig ut fra helsemessige, branntekniske og andre tekniske bestemmelser. Kravet innebærer at dispensasjonen er forsvarlig, og at tiltaket ikke kommer ytterligere i strid med loven.

Det må imidlertid påpekes at pbl. § 88 ikke utelukker at pbl. § 7 kan anvendes på tiltak etter pbl. § 87. For øvrig anmoder departementet også om en begrenset bruk av § 88.

Kommunens adgang til å benytte pbl. § 89, annet ledd, som innbefatter pålegg om utbedring av bestående byggverk, forutsetter at departementet har gitt nærmere forskrifter om dette. Departementet vil vurdere dette nærmere.

4.2.3 Offentlige bygg

For offentlige bygg påhviler det den offentlige tiltakshaver et særlig ansvar for å ivareta at kravene til tilgjengelighet blir oppfylt. De byggetiltak det offentlige igangsetter vil som regel huse en virksomhet som er publikumsrettet, eller kan egne seg som arbeidsplasser for funksjonshemmede. Der virksomheten er publikumsrettet vil det også være i strid med prinsippene om en åpen forvaltning dersom de tekniske løsninger i bygget ikke gir en tilfredsstillende atkomstløsning for alle brukere.

Det offentlige bør gjennom sin egen byggevirksomhet vise at kravene til tilgjengelighet framstår som en naturlig del av forutsetningene for prosjektering og gjennomføring av tiltak. Dispensasjoner fra kravene gir en dårlig signaleffekt og svekker bestemmelsene som et virkemiddel for å skape et mest mulig tilgjengelig samfunn for alle grupper.

4.3 Om «særlige grunner»

I forhold til krav om tilgjengelighet vil det kunne foreligge hensyn som tilsier at kravene kan fravikes. De grunnene som har vært mest påberopt har vært økonomi, estetiske hensyn og antikvariske hensyn. Vurderingen av om «særlige grunner» er oppfylt vil dessuten kunne avhenge av type bygg: nybygg, til- på- og underbygg, ombygging eller bruksendring.

Økning av byggekostnadene har i seg selv ikke større vekt her enn ved f eks krav om sikkerhet eller utnyttelse. For at et slikt argument skal kunne tillegges vekt må det ha bakgrunn i ekstraordinært store utgifter som følge av forhold tiltakshaver ikke råder over. Dette vil imidlertid ofte ikke være aktuelt før etter at søknaden er innvilget. At tiltaket allerede er ferdig prosjektert eller bygget, ovennevnte  uten at forholdene er ment tilrettelagt for funksjonshemmede i samsvar med kravene, er ikke tilstrekkelig som særlig grunn.

Dersom kravene ikke kan gjennomføres fullt ut uten vesentlige ombygningsarbeider, vil dette i noen tilfelle kunne gi grunnlag for dispensasjon, men for nybygg vil dette som utgangspunkt ikke være aktuelt. Ved denne vurderingen vil det være sentralt om bygningen kan brukes til annet regningssvarende formål.

En annen «særlig grunn» kan være at tilgjengelighetskravene bryter med den arkitektoniske ideen bak utformingen av bygget. For nybygg vil dette ikke være aktuelt å påberope. Atkomstløsningen må anses som en del av de forutsetninger enhver tiltakshaver må forholde seg til ved utformingen av et prosjekt. Det er derfor tiltakshavers/søkers ansvar å sørge for at kravene oppfylles innenfor en estetisk tilfredsstillende utforming av tiltaket. Det må påpekes at det ikke er et naturlig motsetningsforhold mellom estetikk og funksjonskravene i forhold til atkomst, særlig ikke ved nybygg.

Ved bruksendring og ombygging kan estetiske problemer komme noe sterkere inn ved at løsningen ofte er bundet av eksisterende rammer. Det må foretas en vurdering av hvor estetisk utilfredsstillende tiltaket blir, i forhold til seg selv og omgivelsene, avveiet mot den sterke offentlige interesse i å få til en atkomst som tilfredsstiller regelverket. Det må også tas i betraktning at tiltakshaver har ansvar for å finne estetiske løsninger for helheten i bygget, herunder at kravene til tilgjengelighet kan tilfredsstilles, og at det gjøres på en estetisk sett tilfredsstillende måte. Estetikk vil dermed vanskelig kunne begrunnes som «særlig grunn» for en manglende oppfyllelse av tilgjengelighetskravene.

For fredede og vernede bygninger kan det særlig by på problemer å oppfylle kravene til tilgjengelighet. I avveiningen må det tas hensyn til bygningens verneverdi målt opp mot i hvilken grad løsningen bryter med bygningens autentiske uttrykk. Imidlertid må hensynet til tilgjengelighet veie tungt når en vurderer dette opp mot bygningens autentiske uttrykk. Sammenhengen mellom endringen av tiltaket og bygningens historie og de faglige hensyn som ligger bak bevaringsvedtaket vil være relevant.

4.4 Kommunens saksbehandling

I pbl. § 7 er det sagt at kommunen kan dispensere. Selv om kravet til særlige grunner er oppfylt, vil det være opp til kommunens frie skjønn om den vil dispensere. At kommunen har et fritt skjønn, innebærer likevel ikke at den står helt fritt. Både avslag og innvilgelse av en dispensasjonssøknad skal begrunnes. At kommunen har inntatt et prinsipielt standpunkt i forhold til visse typer dispensasjoner fra byggesaksreglene, og at man ikke finner grunn til å fravike disse i dette bestemte tilfelle, vil normalt være en holdbar begrunnelse. Det må likevel komme frem at kommunen konkret har vurdert den enkelte dispensasjonssøknad, både søkerens og andre relevante argumenter.

Det vil også være visse skranker for skjønnsutøvelsen i forhold til «kan» – vurderingen. Hvert tilfelle skal vurderes konkret, men relevans og vektleggingen av momenter skal være konsekvente for alle dispensasjonssaker. Like tilfelle skal etter forvaltningsretten behandles likt, og kommunen må derfor påse at den ikke foretar ulovlig forskjells¬behandling. Kommunen kan likevel f eks stramme inn en liberal praksis uten at det anses som forskjellsbehandling, under forutsetning av at man følger den nye praksisen konsekvent.

Kommunen kan derimot ikke fritt vurdere om det foreligger særlige grunner. Dette er et såkalt «rettsanvendelsesskjønn», som betyr at kommunen må godta grunnene dersom de ligger innenfor det som normalt aksepteres som særlige grunner. Ved en eventuell klage er det fylkesmannen som vurderer om dette ligger innenfor en akseptert tolkning av begrepet «særlige grunner». Det vises for øvrig til rundskriv fra kommunal- og regionaldepartementet om Retningslinjer for statlig klagebehandling – fvl. § 34.

For å sikre at berørte parter får komme til ordet, og for at saken skal være så godt opplyst som mulig, bør kommunen vurdere å etablere en rutine som går ut på at søknaden om dispensasjon forelegges råd for funksjons¬hemmede e.l og eventuelt eldrerådet i kommunen, slik at disse kan uttale seg før kommunen tar sin beslutning om dispensasjon skal gis eller ikke. For den enkelte byggesak er likevel ikke medvirkning lovmessig forutsatt, men det oppfordres til at kommunen gjennomfører dette i byggesaks¬prosesser dersom dispensasjon fra tilgjengelighetskravene er aktuelt.