T-8/86 Overføring av myndighet

Departementets myndighet etter plan­ og bygningslovens § 15 tredje ledd og fjerde ledd første punktum til å avgjøre saker om klage over vedtak truffet av bygningsrådet og av kommunal myndighet i henhold til myndighet overført etter §§ 11‑1, overføres til fylkesmannen.

Sammen med klagemyndigheten etter første ledd overføres til fylkesmannen også den klagemyndighet som departementet har etter følgende bestemmelser i loven:

§ 27‑3 annet ledd første punktum til å avgjøre klagesak over kommunestyrets endelige vedtak om reguleringsplan. Avtrykk av planen sendes fylkesmannen istedenfor til departementet, jfr. § 27‑2 nr. 3 annet punktum.

§ 28‑2 sjette ledd til å avgjøre klagesak over bygningsrådets vedtak om bebyggelsesplan.

§ 35 nr. 7 til å avgjøre klagesak over kommunestyrets vedtak om ekspropriasjon etter § 35 nr. 1.

§ 89 a sjette ledd til å avgjøre klagesak over kommunestyrets vedtak om utbedringsprogram.

Departementets myndighet etter lovens § 33 femte ledd til å forlenge fristen for midlertidig forbud mot deling og byggearbeid overføres til fylkesmannen. Fylkesmannens forlengelsesadgang begrenses inntil 2 år, slik at søknader om forlengelse utover dette tidsrom, må forelegges departementet for avgjørelse.

Departementets myndighet etter lovens § 35 nr. 2, § 36 og § 37 til å samtykke til eiendomsinngrep, overføres til fylkesmannen.

Merknader

Om utøvelsen av fylkesmannens ovennevnte myndighet skal bemerkes:

Generelt om klagesaker (§ 15)

Omtalen nedenfor gjelder klagesaker som omfatter både kommunal­ og arbeidsdepartementets­ og Miljøverndepartementets saksområder etter loven, når ikke annet er bestestemt.

Om behandlingsmåten av klagesaker vises til § 15 i plan­ og bygningsloven.

Etter første ledd gjelder forvaltningsloven for behandling av saker etter loven når ikke annet er bestemt.

Det har på flere punkter vært uklart i hvilken utstrekning planer og vedtak etter bygningsloven går inn under begrepene "enkeltvedtak" eller "forskrifter" etter forvaltningsloven.

Det har vært forutsatt at reguleringsplaner og midlertidige bygge­ og deleforbud er "enkeltvedtak" etter forvaltningsloven, på samme måte som dispensasjonsavgjørelser og andre bindende vedtak i enkeltsaker. Reguleringsplaner blir bindende enkeltvedtak når de vedtas av kommunen med rettsvirkning. Det samme gjelder bebyggelsesplaner som vedtas av bygningsrådet med rettsvirkning.

Vedtekter etter loven anses forvaltningsrettslig som "forskrifter", på samme måte som andre generelt virkende og bindende vedtak.

Arealdelen av kommuneplanen får imidlertid direkte virkninger i forhold til grunneiere m.v., og må derfor regnes som enkeltvedtak. En slik egengodkjent plan kan likevel ikke påklages. Dette følger av forvaltningslovens § 28 annet ledd.

Annet­femte ledd har egne bestemmelser om klage og omgjøring av vedtak etter loven.

Bestemmelsene tilsvarer § 17 i tidligere bygningslov av 18. juni 1965.

Bestemmelsene omhandler klage på enkeltvedtak etter loven, bortsett fra vedtak av Kongen eller departementet og reguleringsvedtak som gjøres med rettsvirkning av kommunen i medhold av § 27‑2. Ellers gjelder bestemmelsene i forvaltningslovens kap. VI om klage så langt disse ikke strider mot bestemmelser i loven.

For øvrig er det foretatt visse endringer i klageadgangen for å bringe bestemmelsene mest mulig i samsvar med forvaltningsloven.

Annet ledd fastsetter en utvidet klagerett i forhold til forvaltningslovens § 28 første ledd. Etter forvaltningsloven kan et vedtak påklages av en part eller "annen med rettslig klageinteresse” i saken, dvs. enkeltpersoner, grupper, institusjoner og organisasjoner som har en særlig tilknytning til saken. Selv om begrepet "rettslig klageinteresse" ­ på grunnlag av bygningslovens forarbeider ­ er tolket svært vidt, er det på det rene at det ikke omfatter berørte kommunale, fylkeskommunale og statlige myndigheter som ellers kan ha myndighet eller rett til å uttale seg i plansaker. Slike organer er derfor her uttrykkelig gitt klagerett når vedtaket berører vedkommende myndighets saksområde. Dette gir for eksempel både formannskapet og fylkesutvalget klagerett når en dispensasjonsavgjørelse av bygningsrådet kan komme i vegen for kommuneplanleggingen eller fylkesplanleggingen. Også jordvernmyndigheter, vegmyndigheter, forurensningsmyndigheter, frilufts­ og naturvernmyndigheter og kulturvernmyndigheter m.fl. får en tilsvarende klageadgang når avgjørelsen berører deres saksområder.

Denne klageretten for offentlige organer kan bidra til å sikre at det ikke gis dispensasjon i strid med overordnede hensyn som ligger til grunn for en plan eller for arealdisponeringen i sin alminnelighet.

Miljøverndepartementet mener imidlertid at saksbehandlingen hos bygningsrådet bør være slik at denne type klagesaker helst ikke bør forekomme. Dette vil langt på vei kunne unngås ved at kommunestyret i medhold av plan­ og bygningslovens § 10‑1 annet ledd gir generelle retningslinjer for bygningsrådets virksomhet, jfr. også samme lovbestemmelse tredje ledd om bygningsrådets samarbeid med andre offentlige myndigheter. Dersom det blir konflikt mellom bygningsrådet og annen offentlig myndighet i en sak hvor bygningsrådet har avgjerdsmyndighet, kan det f.eks. gis retningslinjer om at formannskapets uttalelse bør innhentes i slike tilfelle.

Det er forutsetningen at fylkesmannen skal være klageinstans når annet offentlig organ påklager bygningsrådsvedtak, f.eks. vegsjefen, fylkeslandbruksstyret, fylkesfriluftsnemnda, formannskap og fylkesutvalg.

Bare i de tilfelle fylkesmannen må anses som inhabil etter forvaltningslovens regler må klager behandles og avgjøres av departementet. Fylkesmannen må således anses som inhabil, dersom han som fagmyndighet etter sektorlovgivningen (f.eks. på miljøvernavdelingens saksområder), påklager bygningsrådets vedtak. Fylkesmannens miljøvernavdeling har som avdeling ikke klagerett i slike saker; den ligger hos fylkesmannen.

For øvrig gjelder forvaltningslovens krav til "rettslig klageinteresse". En forutsetter imidlertid at den lempelige fortolkning man i praksis har lagt til grunn ved klager etter bygningslovens § 17, også blir lagt til grunn i saker etter plan­ og bygningsloven.

Det er en forutsetning at forvaltningslovens klageregler gjelder så langt det ikke er særskilte bestemmelser i plan- og bygningsloven. I tillegg til bestemmelser om rettslig klageinteresse, vil bl.a. bestemmelsene om klagefrist (3 uker fra underretningen om vedtaket er kommet frem til vedkommende part), klagebehandling og om saksomkostninger komme til anvendelse.

Blir en klage avslått, kan saken i prinsippet bringes inn for domstolene på grunnlag av rettslige feil eller saksbehandlingsfeil. I utgangspunktet kan dette bare gjøres når klagebehandlingen er avsluttet, forutsatt at søkeren har fått meddelelse om dette samtidig som han mottok meddelelse om den opprinnelige avgjørelsen. Har dette ikke skjedd eller går det mer enn 6 måneder fra klagebegjæringen uten at klagesaken er avsluttet og klageren selv ikke er skyld i forsinkelsen, kan han likevel gå til sak, jfr. tvistemålsloven av 13. august 1915 § 437.

Tredje og fjerde ledd fastsetter at vedtak av bygningsrådet og av administrativt organ kan påklages til departementet. Denne klagemyndighet er nå ved ovennevnte vedtak overført til fylkesmannen.

Etter femte ledd er departementet klageinstans for vedtak truffet av fylkesmannen. Vedtak fylkesmannen treffer i klagesaker kan ikke påklages videre. Departementet vil i disse tilfellene av eget tiltak ha adgang til å ta saken opp til overprøving og eventuell omgjøring, jfr. forvaltningslovens § 35

De vedtakene fylkesmannen og fylkesutvalget treffer i forbindelse med at det får seg forelagt utkast til planer på kommune­ eller riksnivå, er ikke å betrakte som enkeltvedtak som er gjenstand for klage.

Kommunestyrets vedtak om kommuneplan kan heller ikke påklages.

Klage over kommunestyrets vedtak om egengodkjenning av reguleringsplan (§ 27‑3).

Fylkesmannens klagebehandling av disse sakene skjer på samme måte som etter bygningsloven av 18. juni 1965. I og med at alle kommuner etter plan­ og bygningslovens § 27‑2 nå har egengodkjenningsfullmakt for reguleringsplan, vil fylkesmannen ikke lenger fungere som stadfestingsmyndighet for reguleringsplaner. Bare i en kortere overgangsperiode, jfr. departementenes iverksettingsrundskriv vedr. kommentarene til § 120, vil fylkesmannen ha adgang til å stadfeste visse reguleringsplaner.

Departementet minner om at fylkesmannens klagebehandling innebærer full prøving av alle sider ved reguleringsplanen. Men departementet vil understreke at de begrensninger plan- og bygningslovens § 27‑2 nr. 2 inneholder med hensyn til å gjøre endringer i reguleringsplanen under departementets stadfestingsbehandling også gjelder når fylkesmannen behandler klage over en kommunes egengodkjenningsvedtak. Dersom fylkesmannen i slike klagesaker ikke blir enig med kommunen om eventuell endring av reguleringsplanen eller om at den må undergis ny behandling, må fylkesmannen sende klagesaken med sin uttalelse til Miljøverndepartementet for avgjørelse.

Klage over bygningsrådets vedtak om bebyggelsesplan (§ 28‑2)

Fylkesmannens klagebehandling skjer på samme måte som for andre bygningsrådsvedtak.

Klage over kommunestyrets vedtak om ekspropriasjon etter § 35 nr. 1

Plan­ og bygningslovens § 35 nr. 1 er ved lov av 20. juni 1986 endret i forhold til tilsvarende bestemmelse i bygningsloven av 1965. Endringen medfører en utvidelse av kommunestyrets myndighet og innebærer at kommunestyret får direkte ekspropriasjonsrett (uten at det kreves samtykke av departementet/fylkesmannen) til gjennomføring av regulerings­ eller bebyggelsesplan for alle reguleringsformål bortsett fra landbruksformål, jfr. § 35 nr. 5. Det er videre særlig grunn til å merke seg at adgangen til å påklage ekspropriasjonsvedtak er utvidet. Ekspropriasjonsvedtak som treffes av kommunestyret med hjemmel i § 35 nr. 1 kan nå påklages til fylkesmannen.

Klage over kommunestyrets vedtak om utbedringsprogram

Ved overføring av reglene om utbedringsprogram fra byfornyelsesloven av 1967 til plan­ og bygningsloven, innføres adgang til å påklage kommunestyrets vedtak vedr. utbedringsprogram (jfr. plan­ og bygningslovens § 89 a femte ledd). Kommunestyrets vedtak kan påklages til fylkesmannen.

Forlengelse av delings­ og byggeforbud (§ 33)

Bestemmelsen i plan­ og bygningslovens § 33 om midlertidig forbud mot deling og byggearbeid svarer til § 33 i bygningsloven, men skiller seg noe fra denne.

Etter første ledd annet punktum rammes tiltak som ikke omfattes av § 81, 84, 86a, 86b og 93 dersom de vil kunne vanskeliggjøre planleggingen eller gjennomføringen av planen. Bygningslovens § 33 hadde krav om at slike tiltak bare rammes når de "i vesentlig grad" ville kunne vanskeliggjøre planleggingen eller gjennomføringen. Dette ga et vanskelig skjønnstema og det er nå tilstrekkelig at tiltaket vil kunne vanskeliggjøre planleggingen eller gjennomføringen. I områder som skal reguleres til friluftsområder eller naturvernområder vil også landbrukstiltak som nydyrking, skogreising, flatehugst m.v. kunne rammes.

Tredje ledd gir bygningsrådet hjemmel til å forby disposisjoner som kan vanskeliggjøre eller fordyre gjennomføringen av reguleringsplan til fornyelsesformål. Bestemmelsen er, sammen med § 31 nr. 4, en videreføring av byfornyelseslovens § 11 annet ledd, med den forskjell at rådighetsinnskrenkningene ikke inntrer automatisk før fornyelsesplanen er gjort kjent i samsvar med § 27‑2. Før dette tidspunkt vil kommunen selv kunne hindre uønskede disposisjoner ved midlertidig forbud. Forhåndsvarsling om slikt vedtak vil kunne unnlates ettersom dette kan medføre at vedtaket blir omgått ved at de uønskede disposisjoner blir foretatt før vedtaket er fattet. Vedtaket vil kunne påklages til fylkesmannen, uten at dette nødvendigvis vil ha noen betydning for dets effektivitet.

Forbudet kan gis generelt eller for enkelte eiendommer.

Femte ledd gir adgang til i særlige tilfeller å forlenge 2‑års fristen for nedlagte forbud.

I samsvar med gjeldende rett er det uttrykkelig slått fast at forbudet gjelder inntil spørsmålet om forlengelse er avgjort dersom det er søkt om forlengelse før fristens utløp. Søknad om forlengelse må være avgitt til post eller telegraf eller til offentlig tjenestemann som har fullmakt til å ta imot søknaden, jfr. § 30 i forvaltningsloven, før fristens utløp.

Sjette ledd gir departementet myndighet til i forbindelse med fristforlengelse å bestemme at berørte grunneiere straks, eller fra et bestemt tidspunkt, gis rett til å kreve innløsning som om eiendommen eller den del av eiendommen som berøres av byggeforbudet var blitt regulert til formål som nevnt i § 25 nr. 3, 4, 7 og 8 samt til statens, fylkets og kommunens bygninger og grav­ og urnelunder. Bestemmelsen tar sikte på å hindre misbruk av midlertidig byggeforbud. Den gir samtidig en smidigere løsning enn en ordning med en lengstefrist for midlertidig byggeforbud som ikke skal kunne overskrides. Når det kommer inn søknad om fristforlengelse, vil departementet kunne forlenge fristen, men samtidig åpne for krav om innløsning eller avslå forlengelse. Den begrensning som bygningsloven hadde ved at forbudet bare kan forlenges med l år om gangen er ikke tatt inn, men det er presisert at det skal fremgå av søknaden for hvor lang tid det søkes om forlengelse.

Som det går fram av ovennevnte delegasjonsvedtak pkt. II har departementet begrenset fylkesmannens forlengelsesadgang inntil 2 år. Det vil i praksis si at forbud som ønskes forlenget utover en forbudsperiode på tilsammen 4 år, må forelegges Miljøverndepartementet for avgjørelse. Det kan da bli aktuelt å stille som vilkår for forlengelse at berørte grunneiere fra et bestent tidspunkt gis rett til å kreve innløsning av eiendommen. Departementet mener at man på sentralt hold bør høste erfaring og legge opp til en ensartet praksis for denne type vilkår, og det er derfor den nevnte begrensning i fylkesmannens forlengelsesadgang er fastsatt.

Samtykke til eiendomsinngrep etter plan­ og bygningslovens § 35 nr. 2. § 36 og § 37 og etter oreigningsloven

Fylkesmannens vedtak kan påklages til departementet.

Samtykke til eiendomsinngrep etter plan­ og bygningslovens §§ 35 nr. 2, 36 og 37 kan ikke gis av fylkesmannen dersom saken gjelder grunn som i planen er satt av tll landbruksformål, jfr. § 35 nr. 5.

Gjeldende regler vedr. overføring av myndighet til fylkesmannen om samtykke til eiendomsinngrep etter oreigningsloven er uendret etter innføringen av plan­ og bygningsloven. Det samme gjelder fylkesmannens myndighet til å samtykke i at eiendomsinngrep blir satt i verk før det foreligger rettskraftig skjønn, jfr. oreigningslovens § 25. Se rundskriv H­36/77 av 4. juli 1977.

Jan Sandal (e.f. )
for Miljøverndepartementet

Jan Kristiansen (e.f.)
for Kommunaldepartementet

3 eksemplarer av dette rundskrivet er til orientering sendt samtlig kommuner og fylkeskommuner.