Tilpasning av Forsvaret til deltakelse i internasjonale operasjoner: Versjon til utskrift

[ linkdoc010011-120003#docVanlig versjon][ linkdoc010005-990061#docRen tekstversjon]

	Tilpasning av Forsvaret til deltakelse i internasjonale operasjoner
	En kortversjon av St meld nr 38 (1998-99) Innledning Bakgrunnen for og formålet med meldingen Forsvarets innsatsstyrke for internasjonale operasjoner Internasjonale militære operasjoner Forsvarsgrenenes bidrag og samordnede felleselementer Nytt konsept for rekruttering og styrkeoppbygging Godtgjørelser Økonomiske konsekvenser og finansiering Oversikt over norsk innsats i internasjonale fredsoperasjoner

Utgitt av Forsvarsdepartementet juni 1999

Innledning

Norge har i en årrekke deltatt med militære styrker for aktivt å bidra til å forhindre eller løse internasjonale kriser og konflikter. Samtidig har vi lagt stor vekt på å sikre fortsatt stabilitet i våre egne nærområder, ved å opprettholde et troverdig nasjonalt forsvar innenfor NATO. Å forfølge begge disse målsettinger ved hjelp av ulike sett av styrker og organisatoriske rammer er svært ressurskrevende. Dagens sikkerhetspolitiske situasjon gjør det mulig å kombinere målsettingene, ved å etablere ett sett av styrker til bruk i utlandet, som også inngår som et sentralt element i det nasjonale forsvar. På denne måten forsterkes begge hovedpilarer i Forsvarets virksomhet, og også det bidrag våre NATO-allierte forventer av oss.

I Stortingsmelding nr 38 (1998-99) foreslår regjeringen på denne bakgrunn opprettelsen av "Forsvarets innsatsstyrke for internasjonale operasjoner". Denne skal inngå som en integrert del av det nasjonalt balanserte forsvar basert blant annet på allmen verneplikt og mobilisering, og samtidig gjøre Forsvaret i stand til å reagere raskere, mer fleksibelt og med økt utholdenhet når internasjonale kriser oppstår.

Bakgrunnen for og formålet med meldingen

Det er regjeringens syn at deltagelse i internasjonale militære operasjoner styrker Norges egen sikkerhetspolitiske stilling. Begrunnelsen er mangfoldig. Vi bidrar til internasjonal fred og stabilitet, økt respekt for menneskerettighetene og håndhevelse av formålet med og prinsippene i FN-pakten. I tillegg bidrar vi i fellesinnsats og til fordeling av byrdene i NATO-sammenheng, hvor krisehåndtering også utenfor de alliertes kjerneområder i dag er definert som en hovedoppgave. På denne måten styrker vi muligheten vesentlig for selv å få alliert støtte dersom det skulle bli nødvendig. Endelig virker norsk deltagelse i internasjonale operasjoner til bedret samvirke i NATO og til å styrke vårt eget nasjonale forsvar. Deltagelse i slike operasjoner er således et nødvendig og effektivt utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitisk virkemiddel. Internasjonal innsats representerer en svært effektiv kombinasjon av egeninteresse og hjelp til andre.

Målsettingen med Stortingsmeldingen om "Tilpasning av Forsvaret til deltagelse i internasjonale operasjoner" er i korthet å foreslå tiltak for bedre å løse våre oppgaver internasjonalt. Dette gjelder både for fredsoperasjoner i FN- og NATO-regi, og operasjoner til forsvar for NATOs kjerneområde i henhold til Washington-traktaten, såkalte artikkel 5-operasjoner. For å få til dette er det viktig å utvikle evne til å reagere raskere og mer fleksibelt enn i dag i ulike typer operasjoner kombinert med evnen til å opprettholde et kvantitativt og kvalitativt betydelig uteengasjement over tid. I meldingen søkes dette oppnådd innenfor rammen av vår nåværende forsvarsstruktur og uten å legge avgjørende føringer på Forsvarets framtidige organisatoriske utvikling.

Forsvarets innsatsstyrke for internasjonale operasjoner

På bakgrunn av det ovenstående anbefaler regjeringen at det etableres en bredt sammensatt "Forsvarets innsatsstyrke for internasjonale operasjoner". Styrken skal kunne utføre alle typer oppgaver internasjonalt og således gi økte valgmuligheter når en krisesituasjon oppstår. En slik styrke vil skape større forutsigbarhet i planleggingen av våre utenlandsengasjementer. Styrken skal kunne dekke all norsk deltagelse i internasjonale militære operasjoner, uavhengig av deltagelsens art og operasjonenes organisatoriske ramme. Den anbefalte innsatsstyrken skal i sin helhet inngå i den ordinære forsvarsstrukturen, og dermed utgjøre et sentralt bidrag også til det nasjonale forsvar. Innsatsstyrken skal kunne meldes inn i alle relevante internasjonale styrkeregistre, blant annet som del av NATOs reaksjons- styrker og i FNs beredskaps- styrkeregister. Vårt framtidige styrkebidrag til internasjonale operasjoner foreslås å bestå av den nye innsatsstyrken, og - i mindre grad - oppfølgingsstyrker i løpende operasjoner.

Innsatsstyrker

Innsatsstyrker er styrker som er forhåndsoppsatt med materiell og personell, uten at avdelingen behøver å være stående til enhver tid. De er øvet til et tilstrekkelig operativt nivå, slik at de kan reagere raskt i en krisesituasjon. Innsatsstyrker er sammensatt av reaksjonsstyrker og forsterkningsstyrker.

Reaksjonsstyrker er avdelinger av høy kvalitet som kan settes inn i et konfliktområde for hurtig å etablere internasjonal tilstedeværelse. Reaksjonsstyrkene skal være klare i løpet av maksimalt 30 dager, og være satt sammen av stående og/eller samtrente avdelinger.

Forsterkningsstyrker skal kunne utvide et etablert engasjement i omfang eller kvalitet. Forsterkningsstyrkene vil disponere meget robuste avdelinger som er nødvendige for å løse de mest krevende oppdrag. Styrkene vil ha en reaksjonstid på maksimalt 90 dager.

Oppfølgingsstyrker

Oppfølgingsstyrker er ment å skulle erstatte et allerede etablert engasjement. Oppfølgingsstyrkene har i utgangspunktet en reaksjonstid på seks måneder eller mer, hvilket betyr at de kan settes opp ad hoc etter behov, forutsatt at det er mulig å skaffe nødvendig personell og materiell. Som hovedregel skal imidlertid oppfølgingsstyrkene gjenspeile innsatsstyrkene, med andre ord bestå av samme typer enheter.

Internasjonale militære operasjoner

For Norges del kan internasjonale militære operasjoner deles i to hovedgrupper, artikkel 5- operasjoner og internasjonale fredsoperasjoner.

Artikkel 5-operasjoner er operasjoner foretatt i selvforsvar i henhold til artikkel 5 i Atlanterhavspakten, som igjen viser til artikkel 51 i FN-pakten om retten til individuelt og kollektivt selvforsvar. Angrep på ett NATO-land anses som angrep på alle, og alle NATO-land er forpliktet til å bidra til forsvar av land innenfor alliansen.

Internasjonale fredsoperasjoner er i hovedsak operasjoner som ikke dreier seg om selvforsvar av eget eller andre NATO-lands område. I NATO-sammenheng benyttes gjerne "internasjonale fredsoperasjoner" synonymt med "ikke-artikkel 5-operasjoner". Internasjonale fredsoperasjoner kan deles i ulike hovedtyper:

KONFLIKTFOREBYGGENDE OPERASJONER (jfr UNPREDEP i Makedonia), dvs utplassering av styrker for å forhindre spredning eller oppblussing av konflikter.

MILITÆRE OBSERVATØRMISJONER (jfr United Nations Military Observers in Prevlaka) opprettes ofte i etterkant av en fredsavtale eller våpenhvile for å overvåke overholdelsen av disse.

FREDSBEVARENDE OPERASJONER (jfr United Nations Interim Force in Lebanon) er innsats for å begrense, moderere og/eller avslutte fiendtlige handlinger mellom stater eller innenfor stater gjennom utplassering av en upartisk militær styrke. Styrkene har adgang til å bruke militær makt og sivile ressurser i den hensikt å gi rom for og forsterke den politiske konfliktløsningsprosess, slik at fred kan gjenopprettes og trygges. En fredsbevarende operasjon forutsetter partenes samtykke.

FREDSOPPRETTENDE OPERASJONER (jfr "Operation Desert Storm" i Kuwait, 1991) bruker militære maktmidler for å gjenopprette fred i et konfliktområde, for eksempel ved å påtvinge en aggressor det internasjonale samfunnets vilje.

HUMANITÆRE OPERASJONER (jfr "Operation Restore Hope" i Somalia). Disse operasjonene gjennomføres for å stanse menneskers lidelser, spesielt i situasjoner hvor de lokale myndigheter selv ikke er stand til, eller er uvillige til å yte befolkningen den nødvendige støtte. (I visse situasjoner krever dette en parallell militær fredsopprettende operasjon, for å beskytte innsettingsområdet, lokalbefolkningen og forsyningslinjene, slik at hjelpen når frem til de som trenger den.)

Fredsoperasjoner kan også inkludere sivilt politi (jfr "International Police Task Force" i Øst-Slavonia) eller være oppbygd av sivilister (jfr "Kosovo Verification Mission"). Militære fredsoperasjoner vil dessuten vanligvis gå hånd i hånd med diverse sivile tiltak, slik tilfelle er for eksempel i Bosnia-Hercegovina. Forutsetningene for varig fred etableres i første rekke gjennom politiske og økonomiske virkemidler. Hensikten med de militære tiltak vil vanligvis være å muliggjøre en slik fredsprosess.

Forsvarsgrenenes bidrag og samordnede felleselementer

De ulike grenbidragene til innsatsstyrken skal kunne operere enkeltvis, men må i større grad enn tidligere også kunne operere sammen, i felles operasjoner. Den samlede "Forsvarets innsatsstyrke for internasjonale operasjoner" vil være på over 3500 personell og innbefatte bidrag fra alle forsvarsgrenene samt felleselementer.

Hærens bidrag (omkring 2100 personell)

Sjøforsvarets bidrag (omkring 440 personell)

Luftforsvarets bidrag (opp til 1000 personell)

Felleselementer

Antallet personell i felleselementene er foreløpig ikke klarlagt, men det er her snakk om relativt små avdelinger av meget høy kvalitet.

Nytt konsept for rekruttering og styrkeoppbygging

Tilstrekkelig tilgang på kvalifisert personell har de siste årene vært et økende problem, spesielt for Hæren. Det anbefales derfor at kvalifisert personell som er inne til førstegangstjeneste, tilbys å bruke de tre siste månedene av tjenesten til avdelingsvis samtrening for deltagelse i en gitt del av Hærens innsatsstyrke, som del av en kontraktsperiode på til sammen 27 måneder. I de resterende 24 måneder vil personellet kunne sendes ut på oppdrag, alternativt stå på beredskapskontrakt hjemme. Nøkkelpersonell følger sine soldater gjennom hele perioden, men tjenestegjør ved sine ordinære hjemmeavdelinger i de perioder styrken ikke er samlet. Det anbefalte systemet vil gjøre det mulig å rekruttere personell fra hele Hæren helt opp til niende måned av førstegangstjenesten. Systemet vil også styrke mulighetene for å rekruttere kvalifisert personell fra det sivile liv.

For at denne ordningen skal kunne fungere må kontraktsgrunnlaget åpne for begrenset forlengelse av "normal" uteperiode. Dette er viktig for å kunne justere vårt løpende engasjement ved en eventuell innsetting av innsatsstyrken på kort varsel. Ordningen vil derfor gjøre det nødvendig med en oppmykning av fredstjenesteloven, både når det gjelder adgang til beordring for lengre uteperioder og med hensyn til kontraktstidens lengde. Det vil også være nødvendig å foreta en mindre justering av arbeidsmiljølovens adgang til permisjon. Regjeringen går inn for at disse oppmykningene blir gjennomført.

For at systemet skal innebære en rimelig grad av forutsigbarhet for personellet så vel som for Forsvaret, må det legges inn begrensninger på total "utetid" og antall "uteperioder". Personell kan ikke sendes ut i en operasjon mer enn to ganger i løpet av kontraktsperioden. Personellet kan heller ikke beordres til lengre uteopphold enn ni måneder per kontingent, totalt 18 måneder for kontraktsperioden.

Når ordningen er fullt operativ, vil den etter regjeringens syn ha flere fordeler:

• "flerbruk" av personell sikres ved at personell både vil tjenestegjøre ute og stå en periode på beredskapskontrakt
• samtreningsgraden økes for de aktuelle styrker
• vi vil både kunne opprettholde et substansielt bidrag ute og sikre evne til å reagere raskt og fleksibelt i en krisesituasjon
• rekrutteringen sikres i mye større grad enn i dag, både med hensyn til kvantitet, kvalitet og forutsigbarhet.

Tilpasninger og justeringer vil antagelig bli påkrevet etter hvert som man høster erfaringer.

Godtgjørelser

For å rekruttere tilstrekkelig personell til den anbefalte innsatsstyrken, er det en forutsetning at den totale økonomiske godtgjørelsen er konkurransedyktig i forhold til samfunnets tilbud for øvrig. Andre faktorer er også viktige: Tjenesten må være lagt opp slik at forsikringsordninger og økonomiske betingelser står i forhold til arbeidsbelastning og risiko, og slik at deltagelse i internasjonale fredsoperasjoner gir karrieremessig verdi - både i og utenfor Forsvaret. Potensielle søkere må bli godt informert om de muligheter deltagelse i internasjonale fredsoperasjoner innebærer. Rutinene for utvelgelse, utdanning og oppfølging av tjenestegjørende i innsatsstyrken må være tilfredsstillende.

I tråd med dette anbefaler regjeringen en rekke tiltak av både økonomisk og ikke-økonomisk art. Som nevnt ovenfor skal godtgjøringsnivået i "Særavtale for tjenestegjøring i internasjonale operasjoner" til enhver tid være konkurransedyktig. I tillegg går regjeringen inn for at skattefrihet for det aktuelle personellets utenlandstillegg skal bli en fast ordning. Det vil dessuten arbeides med sikte på at det skal bli mulig for berørt personell å akkumulere "utetid" i skatte-, avgifts- og tolløyemed. Det siste innebærer at dagens fordeler forbundet med utenlandsopphold i sammenhengende ett år, skal gjøres gjeldende også for militært personell som må tjenestegjøre i operasjoner i adskilte perioder av kortere varighet - men i sum minst ett år. Dette, sammen med en bonus som utbetales ved kontraktsutløpet, vil fungere som en stimulans for personell til å fullføre hele kontraktsperioden.

Tiltakene vil tilsammen innebære en betydelig økning i det økonomiske godtgjøringsnivået. Regjeringen anbefaler samtidig flere tiltak av ikke-økonomisk art. Disse tiltakene tar sikte på både å øke den karrieremessige verdien knyttet til internasjonal tjeneste og å gjøre slik tjeneste mer hensiktsmessig for personellet.

Økonomiske konsekvenser og finansiering

Totale utgifter til vårt internasjonale militære engasjement er vanskelige å isolere og spesifisere. Dette skyldes at hjemmeaktiviteten knyttet til uteoperasjonene er tett integrert i Forsvarets helhetlige virksomhet og struktur, mens uteaktiviteten av natur er uregelmessig og uforutsigbar. Uteaktiviteten har også en "inntektsside" i form av økt sikkerhet og større trenings- og øvingsutbytte i samvirke med allierte og andre partnere. Den anbefalte innsatsstyrke vil inngå i den nasjonale forsvarsstrukturen og nasjonale krigsoppsettingsplaner, med den vesentlige synergieffekt dette innebærer.

Investeringsbehov

Primært knyttet til Hærens bidrag, for reaksjonsstyrken omkring 115 millioner kroner, for forsterkningsstyrken omkring 270 millioner kroner.
Klimaanlegg til minesveipere, omkring 15 millioner kroner.
Utrustning for Marinejegerkommandoen (MJK), omkring 10 millioner kroner.
Utgifter forbundet med Luftforsvarets luftvernavdeling, omkring 110 millioner kroner.
I tillegg kommer eventuelle materiellutgifter som vil kunne påløpe i sammenheng med forsterkninger av Luftforsvarets avdelinger, men som det i dag knytter seg betydelig usikkerhet til.

Drift av uteoperasjoner

Disse kostnadene er avhengig av omfanget på de til enhver tid løpende engasjementer og er derfor umulige å forutsi. Utgiftene for vår SFOR-kontingent i 1998 (omkring 800 personell) var på i underkant av 800 millioner kroner. Til sammenlikning var utgiftene for vårt UNIFIL-bidrag samme år (omkring 650 personell) på i overkant av 400 millioner kroner.

Opprettholdelsen av innsatsstyrkene

De totale årlige kostnader for å sikre det nødvendige kontraktsgrunnlag vil ut fra gjeldende satser være: Hæren 100 millioner kroner, Luftforsvaret 28 millioner kroner, Sjøforsvaret 18 millioner kroner, samlet 146 millioner kroner.

Det ovenstående er grove overslag, og eksempelvis ville hyppigere rotasjoner enn i dag innebære høyere tall. De skisserte utgifter vil innebære en økning på i overkant av 100 millioner kroner per år i forhold til de faktiske utgifter på 1998-budsjettet.

Regjeringen legger opp til at utgiftene forbundet med å etablere Forsvarets nye beredskapsstruktur for internasjonale militære operasjoner dekkes innenfor forsvarsrammen. Utenfor rammen kommer utgiftene forbundet med igangsettelse, opprettholdelse og avslutning av konkrete operasjoner, som vil bli basert på tilleggsfinansiering.

Iverksettelsen av de tiltak som foreslås, bør etter regjeringens syn innledes før behandlingen av neste langtidsmelding. I hvilken grad det er mulig faktisk å gjennomføre de anbefalte tiltak, vil være avhengig av den til enhver tid samlede politiske vilje til å bruke ressurser på å etablere og opprettholde de foreslåtte strukturene.

Oversikt over norsk innsats i internasjonale fredsoperasjoner

[ linkdoc010011-120003#docForside][ linkdoc010005-990054#docside 2][ linkdoc010005-990055#docside 3][ linkdoc010005-990056#docside 4][ linkdoc010005-990057#docside 5][ linkdoc010005-990058#docside 6][ linkdoc010005-990059#docside 7][ linkdoc010005-990060#docside 8]