Tolking av friskoleloven § 2–2

Vi viser til brev fra Utdanningsdirektoratet datert 19.04.05 hvor det bl.a. heter

I situasjoner hvor flere søkere oppfyller lovens krav til kvalitet, men hvor en godkjenning av alle vil medføre vesentlige negative konsekvenser for vertsfylket, har vi ikke funnet tilstrekkelig veiledning i lov eller forarbeider i forhold til hvilke kriterier som skal legges til grunn for den utvelgelsen som da eventuelt skal skje.

Vi ber departementet vurdere en avklaring av rettstilstanden.

Lovgrunnlag, forarbeider mv.
Friskoleloven § 2–2 første, andre og tredje ledd lyder som følger:

Frittståande vidaregåande skolar som oppfyller dei krava som følgjer av lova, har rett til godkjenning og offentlege tilskot.

Retten til godkjenning gjeld berre dersom etableringa av skolen ikkje vil medføre vesentlege negative konsekvensar for vertsfylket. Vertsfylket skal gi fråsegn før departementet gjer vedtak i saka.

Retten til godkjenning, jf. første og andre ledd, gjeld ikkje norske frittståande vidaregåande skolar i utlandet, internasjonale frittståande vidaregåande skolar i Noreg og frittståande vidaregåande skolar oppretta for funksjonshemma. Departementet kan likevel, etter ei samla vurdering, godkjenne slike skolar. Før ein internasjonal frittståande vidaregåande skole eller ein vidaregåande skole for funksjonshemma blir godkjend, skal vertsfylket gi fråsegn i saka.

Retten til godkjenning gjelder ikke dersom etableringen av en frittstående skole vil medføre vesentlige negative konsekvenser for vertsfylket eller for samfunnet totalt, jf. Ot.prp. nr. 64 (2003-2004) om endringer i friskoleloven. I nevnte odelstingsproposisjon heter det at

Departementet mener at fylkeskommunen fortsatt skal ha det overordnede ansvaret for videregående opplæring slik det er lovfestet i opplæringsloven § 13-3. Fylkeskommunen må kunne ha et bredt spekter av opplæringstilbud som ivaretar hensynet til blant annet samfunnets behov. […]

Etter departementets syn er det viktig å finne balansen mellom hensynet til fylkeskommunens mulighet til å ivareta oppgavene som følger av opplæringsloven § 13-3 og hensynet til muligheten for å etablere frittstående videregående skoler.

Departementet vil videre peke på at søkere med rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3–1 har rett til å komme inn på ett av tre prioriterte grunnkurs, og de har rett til et videregående kurs som bygger på grunnkurset. Departementet legger til grunn at elever skal kunne gå fra et privat til et offentlig tilbud, for eksempel slik at eleven fullfører et grunnkurs ved en frittstående skole og deretter søker fylkeskommunen om inntak til et videregående kurs som bygger på grunnkurset. Vi viser i den forbindelse til friskoleloven §§ 3–1 og 3–3 tredje ledd.

Om etableringen av en eller flere friskoler vil medføre vesentlige negative konsekvenser for den enkelte fylkeskommunen, må bero på en konkret vurdering der det ifølge nevnte odelstingsproposisjon er relevant å ta hensyn til følgende:

• Om etableringen(e) vil medføre en urimelig kostnadskrevende skolestruktur (selv etter at nødvendige tilpasninger er gjort fra fylkeskommunens side).
• Kostnadsforskjellen mellom ulike videregående opplæringstilbud.
• Om etableringen(e) vil føre til at enkelte opplæringstilbud ikke lenger kan tilbys i nødvendig utstrekning.
• Om det er mulig å skaffe det nødvendige antallet læreplasser.

Ot. prp. nr. 64 (2003-2004) bygger på vurderinger som allerede er foretatt i Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) om ny friskolelov, jf. at det er lagt til grunn at vurderingstemaet i hovedsak skal være likt når det gjelder frittstående grunnskoler og frittstående videregående skoler. I proposisjonen fremholdes det at kravet til vesentlige negative konsekvenser innebærer at det ikke er tilstrekkelig at vertsfylket viser til at det må gjøres endringer i det fylkeskommunale opplæringstilbudet. Slike endringer må gjøres kontinuerlig, bl.a. pga. endringer i størrelsen på ungdomskullene.

Negative konsekvenser som ikke er langvarige, vil normalt ikke regnes som vesentlige i lovens forstand, dvs. at lovens krav er at det må være omfattende og langvarige endringer i den offentlige skolestrukturen for at det skal regnes som vesentlige negative konsekvenser.

I Innst. O. nr. 1 (2004-2005) om endringer i friskoleloven heter det bl.a. følgende i punkt 2.5 med overskriften Retten til godkjenning:

Flertallet legger til grunn at offentlig godkjenningsmyndighet tydelig vektlegger behovet for balanse mellom videregående skoler drevet av det offentlige og frittstående videregående skoler ved behandling av søknader om oppretting av nye frittstående skoler.

Flertallet mener det er på denne måten foreldres grunnleggende rettigheter til valg når det gjelder barns utdanning, best kan sikres iht. folkerettslige forpliktelser. Flertallet understreker at fylkeskommunal uttalelse ikke innebærer en fylkeskommunal vetorett ved behandling av søknader om etablering av frittstående videregående skoler.

Fylkeskommunens plikt til selv å dokumentere eventuelle konsekvenser
I Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) er det lagt til grunn at

I behandlingen av søknader om opprettelse av frittstående skoler skal kommunene gis anledning til å uttale seg. Dersom departementet skal kunne bygge på uttalelser fra kommunen om de konsekvenser en godkjenning vil få, må kommunen dokumentere sine påstander. Departementet har etter forslaget ingen selvstendig plikt til å fremskaffe dokumentasjon om konsekvensene for kommunen. Kommunen kan dokumentere konsekvensene av godkjenning for eksempel ved bruk av befolkningsdata, statistikk, kostnadsberegninger, ulike kommunale planer og annen relevant informasjon. Det må også kunne påvises at de negative konsekvensene vil være langvarige og betydelige, jf. ovenfor om vesentlighet. Ideologiske eller rent politiske uttalelser fra kommunene vil ikke være tilstrekkelige for å kunne avslå søknad om godkjenning av en frittstående skole.

Etter departementets vurdering må dette også gjelde ved behandlingen av søknader om godkjenning av frittstående videregående skoler, jf. lovens ordlyd og forarbeider.

Vedtaksorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17. Det er presisert i friskoleloven § 2–2 andre ledd at Vertsfylket skal gi fråsegn før departementet gjer vedtak i saka, jf. også ovenfor. Departementet legger til grunn at fylkeskommunen skal oppfordres til å uttale seg før det treffes vedtak i disse sakene. Videre mener departementet at vedtaksorganet bør gjøre fylkeskommunene oppmerksom på hva slags dokumentasjon og vurderinger som er relevante for saken. Dersom det er grunn til å tro at fylkeskommunen likevel har misforstått hva det er relevant å legge vekt på i disse sakene, bør fylkeskommunen oppfordres til å supplere uttalelsen sin.

Justering av kommunerammen som følge av elever i frittstående skoler
Vi viser til orientering i brev til direktoratet av 22.04.2005 om justering av kommunerammen som følge av elever i frittstående skoler.

Elevtallsvekst i frittstående videregående skoler høsten 2005 påvirker fylkeskommunenes ramme først to år senere, i budsjettet for 2007. Både trekket i rammen for veksten i elevtallet i frittstående skoler og justeringen av rammen i korreksjonsordningen for elever i frittstående skoler er basert på elevtallet to år tidligere. Dette betyr at godkjenning av friskoler fra skoleåret 2005/2006 først får konsekvenser for fylkeskommunenes inntekter i 2007.

Regjeringen har også varslet i kommuneproposisjonen for 2006 at beløpet som trekkes fra den kommunale rammeoverføringen for hver elev som går fra offentlige til frittstående skoler, blir redusert fra 100 til 80 prosent av gjennomsnittskostnaden per elev. Fylkeskommunene får i tillegg en forbedring ved at trekksatsen ikke lenger skal ta utgangspunkt i gjennomsnittskostnaden per elev, men i stedet være differensiert i forhold til kostnadene på ulike studieretninger.

Vi viser også til at det i konsultasjonsmøtet mellom staten og KS 22. april 2005 ble bestemt at det skal settes ned en arbeidsgruppe som skal se på korrigeringer i inntektssystemet som følge av elever i friskoler. Arbeidsgruppen skal ha representanter fra Utdannings- og forskningsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og KS.

Nærmere om vesentlighetskravet
Friskoler som fyller lovbestemte vilkår har etter friskoleloven rett til godkjenning og tilskudd, med mindre etableringen vil medføre vesentlige negative konsekvenser for vertsfylket. I dette ligger at konsekvensene av innvilgelse av søknadene må medføre problemer for fylkeskommunen som vesentlig overstiger de utfordringer som fylkeskommunen vanligvis har i dimensjonering og finansiering av sine plikter etter opplæringsloven. Implisitt i vesentlighetsvurderingen ligger en antagelse om at godkjenning av skoler etter friskoleloven vil føre til et omtrent tilsvarende frafall i søkningen til opplæringstilbud som er fullfinansiert av det offentlige.

Departementet mener således at det i vurderingen av friskolesøknader bør tas hensyn til fylkeskommunenes evne til tilpasninger over tid til et endret elevtall i videregående opplæring – både i fylket som helhet og i det området som er friskolenes naturlige/sannsynlige inntaksområde. Som en del av vurderingen av hvor mange elevplasser i frittstående videregående skoler som samlet sett kan godkjennes i et fylke, mener departementet at endringer i elevtallet som følge av demografiske endringer, som fylkeskommuner har måttet tilpasse seg til de siste årene, kan være ett av flere momenter, jf. bl.a. kulepunktene på side 2.

Det samlede elevtallet i videregående opplæring har økt fra og med 2002 og frem til i dag. Elevtallsveksten vil fortsette frem til 2009, deretter vil elevtallet stabiliseres på et høyt nivå. Elevtallsveksten er imidlertid ulikt fordelt mellom fylkene. Tall fra SSBs statistikkbank viser f. eks . at Hordaland fylkeskommune i 2002 hadde om lag 1400 færre innbyggere i alderen 16-18 år enn i dag. I 2002 hadde Sør-Trøndelag om lag 900 færre innbyggere i denne aldersgruppen enn i dag. Aust-Agder hadde derimot 87 flere i 2002 enn de har i dag. Ser man på de største bykommunene har også disse hatt en vekst i antall innbyggere i aldersgruppen 16-18 år. Også her har veksten vært størst de siste årene.

Departementet mener at man i vurderingen av hva som er vesentlige negative konsekvenser for fylkeskommunene kan ta utgangspunkt i de naturlige demografiske endringene som fylkeskommunene over tid tilpasser seg. Det vil imidlertid ikke nødvendigvis være slik at en større andel elever i friskoler enn de naturlige elevtallsendringer vil innebære vesentlige negative konsekvenser for fylkeskommunene. Dette må bero på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle.

Videre må det tas hensyn til sammensetningen av tilbudet – både når det gjelder dimensjoneringen av studieretningene og forholdet mellom frittstående og offentlige tilbud. Det må også tas hensyn til allerede godkjente elevplasser i friskoler i det enkelte fylket.

Ett viktig moment i en vesentlighetsvurdering er om innvilgelsen av en søknad vil føre til at fylkeskommunen ikke lenger kan opprettholde et spesifikt opplæringstilbud i egen regi.

Videre vil det i vurderingen av vesentlighetskravet være naturlig å vurdere situasjonen innen en mer begrenset del av fylkeskommunen, f. eks. byene i forhold til de omliggende områder der elevene uten for store vansker kan dagpendle. En opphopning av friskoletilbud som skaper utilfredsstillende bredde og omfang av offentlig skoletilbud innen et naturlig geografisk inntaksområde, vil kunne anses som en vesentlig negativ konsekvens i lovens forstand. Dersom man foretar en slik avgrenset geografisk vurdering, må den begrenses til å gjelde søknader knyttet til det aktuelle geografiske området.

Vesentlige endringer i antall elever som ønsker et offentlig tilbud på grunn av nye friskoletilbud, kan medføre problemer, men kan også bety en avlastning for fylkeskommunene i de tilfeller der skolekapasiteten innen et geografisk område er knapp, jf. Ot.prp. nr. 64 (2003-2004) s. 37. Dette kan også være et moment i vesentlighetsvurderingen.

Departementet vil konkludere med at lovens vesentlighetsbegrep må innebære at fylkeskommunene må foreta tilpasninger i sitt tilbud av et vesentlig større omfang enn det fylkeskommunene ellers måtte ha gjort. Hva som i lovens forstand representerer en vesentlig negativ konsekvens for fylkeskommunen, vil likevel måtte bero på en helt konkret vurdering av konsekvensene for fylkeskommunen som helhet, konsekvenser for avgrensede geografiske deler av fylket og for ulike opplæringstilbud. Det bør også tas hensyn til hvor raskt endringene vil inntre.

Avveiing mellom godkjenningsretten og vurdering av konsekvensene for fylkeskommunene av etableringen
Søknadsbehandlingen må ta utgangspunkt i at søkere som oppfyller lovens vilkår, har krav på godkjenning, med mindre godkjenningen medfører vesentlige negative konsekvenser for vertsfylket. Fylkeskommunens vesentlighetsinnsigelse må avveies mot de hensyn som ligger bak godkjennings- og tilskuddsretten etter friskoleloven. Departementet viser her til formålet med loven som er å medverke til at det kan opprettast og drivast frittståande skolar, mellom anna skolar oppretta av religiøse og/eller etiske grunnar og skolar oppretta som eit fagleg-pedagogisk alternativ, slik at foreldre og elevar kan velje andre skolar enn dei offentlege, jf. lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett § 2 nr. 2.

Departementets anbefaling - utvelgelse av tilskuddsberettigede søkere
Etter at forvaltningsorganet har vurdert konsekvensene for fylkeskommunene opp mot søknadene om godkjenning etter friskoleloven i fylket, kan følgende situasjon oppstå: Flere søkere (skoler) oppfyller lovens krav til kvalitet, men en godkjenning av det samlede elevtallet det er søkt om, vil etter en konkret vurdering medføre vesentlige negative konsekvenser for vertsfylket. I en slik situasjon vil det kunne være aktuelt å godkjenne bare deler av søkermassen slik at etableringen av nye friskoletilbud ikke medfører de samme vesentlige negative konsekvensene for fylkeskommunen. Departementet vil understreke at utvelgelsen av de søknadene som i denne situasjonen skal godkjennes for tilskudd må være basert på grunnprinsippene for god forvaltning, dvs. det må tas utgangspunkt i det alminnelige likebehandlingsprinsippet, det må ikke tas utenforliggende hensyn og skjønnet må verken bygge på vilkårlighet, være urimelig eller føre til usaklig forskjellsbehandling. Det vises også til lovens formål som er gjengitt ovenfor.

Forutsetninger som må ligge til grunn for departementets anbefaling:

• Godkjenning av det elevtallet en av skolene søker om innebærer ikke vesentlige negative konsekvenser for vertsfylket, event. et naturlig geografisk inntaksområde, men en innvilgelse av alle søknadene om godkjenning i dette fylket, event. området, vil medføre slike konsekvenser.
• Alle aktuelle søkere har overholdt søknadsfristene per 15.06.04 eller 01.12.04, alle skolene vil tilby samme studieretning og alle oppfyller lovens krav til kvalitet (f.eks. læreplaner, reglementer, budsjett mv.).

I tillegg legger departementet til grunn at søknader om godkjenning av internasjonale skoler og skoler for funksjonshemmede, jf. friskoleloven § 2-2 tredje ledd, prioriteres etter dem som har rett til godkjenning.

På bakgrunn av ovennevnte vurderinger og forutsetninger anbefaler departementet at alle søkerne i slike tilfeller får innvilget samme elevtall uavhengig av hvilket elevtall den enkelte har søkt om. Dersom dette fører til at en søker (skole) vil få innvilget et høyere elevtall enn det den har søkt om innenfor søknadsfristen, fordeles overskytende elevtall likt mellom de andre søkerne (skolene). Dette innebærer at ingen søkere får innvilget høyere elevtall enn det er søkt om.

Vi anbefaler at disse kriteriene også legges til grunn ved behandling av søknader om økning av elevtall ved skoler som allerede er godkjent etter friskoleloven. Direktoratet må utforme vilkårene for tilskudd slik at det ikke skjer en overetablering innen opplæringstilbud eller geografiske områder på en måte som medfører vesentlige negative konsekvenser for fylkeskommunen.

Med hilsen

Jan Ellertsen (e.f.)

fung. ekspedisjonssjef

Hein Th. Ferre

avdelingsdirektør