Tønsberg kommune - innsigelse til detaljregulering for Firingen

Bakgrunn

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til brev 24. oktober 2019 fra Fylkesmannen i Vestfold og Telemark. Detaljregulering for Firingen i Tønsberg kommune er sendt til departementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd. Riksantikvaren har fremmet innsigelse til planen, fordi den kommer i konflikt med automatisk fredete kulturminner og et kulturmiljø av nasjonal verdi.

I Regional plan for bærekraftig arealpolitikk (RPBA) fra 2013 lå det aktuelle området inne som avklaringsområde, det vil si at det på et overordnet nivå var avklart som utbyggings-område. I kommuneplan for 2014-2026 valgte Tønsberg kommune å avsette området til boligformål. Vestfold fylkeskommune reiste opprinnelig innsigelse til området ved behandling av kommuneplanen, med mulig konflikt med kulturminner som en av begrunnelsene. Innsigelsen fra fylkeskommunen ble senere trukket, blant annet fordi fylkeskommunen mente det var mulig å ta hensyn til kulturminneverdiene på detaljreguleringsnivå. Kommuneplanens arealdel ble vedtatt 3. februar 2016, og det er siden foretatt en begrenset revisjon. Det følger av bestemmelse i kommuneplanens arealdel at "hensyn til landskap, rekreasjon og kulturminner skal beskrives særskilt i reguleringsplan" for Firingen.

Reguleringsplanen for Firingen ble sendt på høring og lagt ut til offentlig ettersyn 14. september 2018. Planområdet ligger 6 km sørvest for Tønsberg sentrum, og legger til rette for utbygging av ca. 180 boliger. Planen omfatter også gang- og sykkelveg mot Vear skole. Planområdet utgjør totalt ca. 150 dekar, herav 18 dekar dyrka mark og 132 dekar skog. Planen er i samsvar med gjeldende arealdel i Tønsberg kommuneplan. 

Vestfold fylkeskommune som regional kulturminnemyndighet fremmet ikke innsigelse til planforslaget. Fylkeskommunen vektlegger i sin høringsuttalelse at boligområdet er i tråd med kommuneplanens arealdel for Tønsberg 2014-2016. Fylkeskommunen mener de viktigste kulturminneområdene i planen er sikret et godt og varig vern gjennom hensynssoner, og anbefalte Riksantikvaren å gi tillatelse til å fjerne en del mindre kulturminnelokaliteter i konflikt med planlagte vei- og boligformål.

Riksantikvaren fremmet i brev 28. november 2018 innsigelse til planforslaget på grunn av konflikt med automatisk fredete kulturminner som utgjør et kulturmiljø av nasjonal verdi. Den opprinnelige innsigelsen gjaldt flere delfelt, begrunnet i konflikt med automatisk fredete kulturminner, blant annet en bygdeborg som ligger sentralt i området, og flere kulturminner som ligger i områdets sørvestre hjørne (B10). I etterkant av innsigelsen var kommunen og Riksantikvaren i dialog, hvor Riksantikvaren fant å kunne akseptere skjemming av bygdeborgen ved ytterligere utbygging av felt B7, dersom deres foreslåtte endringer i feltene B2, B5 og B6 ble fulgt opp. Riksantikvaren påpekte samtidig at de ikke kunne akseptere område B10 med adkomstvei fra B7.

Tønsberg kommune v/ kommunestyret vedtok reguleringsplanen 19. juni 2019, med endringer for områdene B2, B5, B6 og B7 i tråd med Riksantikvarens merknader. Kommunen viser til at de innenfor område B10 i ny plan har redusert området fra 32 til 16 boliger, og at veitilførselen til området er endret. I det reviderte planforslaget er tre påviste kulturminner sør i planområdet regulert til LNF-område med hensynssone bevaring.

Riksantikvaren opprettholdt i brev 29. mai 2019 sin innsigelse til boligområde B10 og adkomstveg KV8 frem til området. Innsigelsen er begrunnet i utilbørlig skjemming av, og fare for skade på, kulturminnene i det sørvestre hjørnet av planområdet. Riksantikvaren presiserer at det var et premiss for kompromisset om utvidet utbygging av B7 at B10 ikke ble bygd ut.

Mekling i saken ble gjennomført 6. september 2019. Det ble ikke oppnådd enighet knyttet til innsigelsen til boligområde B10 og adkomstveg KV8.

Fylkesmannen i Vestfold og Telemark har i sin oversendelse av saken til departementet ikke kommet med noen anbefaling i saken, og begrunner dette med at fylkesmannen ikke har nødvendig kulturminnefaglig kompetanse. Fylkesmannen peker likevel på enkelte prinsipielle sider ved saken, særlig til at arealdisponeringen for området er avklart i regional plan og i kommuneplanens arealdel. Fylkesmannen viser også til at kommunen har hatt utstrakt samarbeid både med fylkeskommunen som regional kulturminnemyndighet og med Kulturhistorisk museum, om hvordan kulturminnene i området kan tas hensyn til under planleggingen.

Fylkesmannen viser videre til at kommunen, forslagsstiller og utbygger naturlig nok har vært av den formening at regional kulturminnemyndighet hadde myndighet og kompetanse til å ivareta kulturminneinteressene i området. Etter fylkesmannens mening er det uheldig at regional og statlig kulturminnemyndighet ikke har samordnet sine faglige uttalelser.  Fylkesmannen er enig med kommunen når det anføres at mangel på samordning mellom de ulike nivåene i kulturminneforvaltningen, vanskeliggjør forutsigbarhet i plansaker både for utbyggere og kommunen.

Møte og befaring ble gjennomført 11. desember 2019, med representanter fra Tønsberg kommune, Fylkesmannen i Vestfold, Klima- og miljødepartementet, Riksantikvaren og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Klima- og miljødepartementet støtter i sin uttalelse 28. februar 2020 Riksantikvarens faglige vurderinger, og tilrår at innsigelsen tas til følge. Departementet viser til at de påviste kulturminnene i planområdet Firingen danner samlet et større kulturmiljø med stor variasjon og tidsdybde, fra steinalder til jernalder. Kulturminnene ligger i et relativt urørt skogsområde med presumptivt gode bevaringsforhold og potensial for ytterligere funn.

Departementet viser til at utgangspunktet for vurderingen av om et kulturminne blir utilbørlig skjemmet, er det visuelle inntrykket på stedet. Sentrale vurderingsmomenter vil blant annet være kulturminnets kulturhistoriske verdi, tiltakets betydning for det omkringliggende landskapet, samt tiltakets karakter. Der sammenhengen mellom kulturminnene brytes, kan tiltaket som forårsaker dette innebære en utilbørlig skjemming, der de pedagogiske, vitenskapelige og miljømessige sammenhengene blir borte. Departementet vurderer at utbygging av planområdet B10 med adkomstveg KV8 fra boligområde B7 og inn til B10, vil innebære utilbørlig skjemming av de automatisk fredete kulturminnene som omkranser området. Dette fordi sammenhengen mellom de arkeologiske kulturminnene og de viktige kulturhistoriske sammenhenger de inngår i, brytes.

Etter Klima- og miljødepartementets vurdering oppveies ikke de negative konsekvensene for kulturminnene og det samlede kulturmiljøet av nasjonal verdi av nytten ved de 16 boenhetene det legges til rette for i B10 med tilhørende adkomstvei KV8.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Etter plan- og bygningsloven § 5-4 første ledd kan berørt statlig og regionalt organ fremme innsigelse i spørsmål som er av nasjonal og vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Etter § 12-13 andre ledd avgjør departementet om innsigelsen skal tas til følge. Departementet kan gjøre nødvendige endringer i planen. I denne saken er det konflikt mellom Tønsberg kommunes ønske om å tilrettelegge for boligbygging og tilhørende atkomstveg i Firingen, og hensynet til kulturminner av nasjonal og vesentlig regional verdi.

Tønsberg kommune har i saken anført at innsigelsen fra Riksantikvaren er for sent fremsatt, i og med at området er klarert som byggeområde i to overordnede planer, og at det har vært stort fokus på å ta hensyn til kulturminnene gjennom hele planprosessen. Klima- og miljødepartementet viser i den forbindelse til at Riksantikvaren først ble gjort kjent med detaljreguleringen i forbindelse med at fylkeskommunen oversendte saken til Riksantikvaren med søknad om dispensasjon for automatisk fredete kulturminner. Planen var på dette tidspunktet til offentlig ettersyn, og Riksantikvaren kom da med innsigelse til planen. Etter departementets vurdering har Riksantikvaren fremmet innsigelse så tidlig som mulig. Klima- og miljødepartementet kan heller ikke se at innsigelsesadgangen er avskåret, da de to forvaltningsnivåene i kulturminneforvaltningen, fylkeskommunen og Riksantikvaren, ikke nødvendigvis kan identifiseres med hverandre.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har forståelse for Tønsberg kommunes synspunkter når det gjelder forutsigbarhet i planleggingsprosessen. Det er i utgangspunktet negativt for forutsigbarhet i planprosessene når det oppstår konflikter i form av innsigelse så sent i prosessen som i denne saken. I dette tilfellet er det et ekstra moment at fylkeskommunen som regional kulturminnemyndighet ikke har hatt innsigelse til detaljreguleringen.

Riksantikvaren har likevel en særskilt rett etter kulturminneloven til å fremme innsigelse, selv om fylkeskommunen ikke har gjort det. Riksantikvarens innsigelse ble heller ikke fremmet for sent. Departementet har derfor behandlet innsigelsen på ordinær måte.

Vern av kulturminner er et viktig hensyn i planleggingen. Kulturminnene i området som innsigelsene knytter seg til, er automatisk fredet og vurdert å være av nasjonal og vesentlig regional verdi. Boligbygging i område B10 vil etter Riksantikvarens vurdering medføre utilbørlig skjemming av kulturminneverdiene. Spørsmålet departementet må vurdere, er om hensynet til kulturminnene må tillegges større vekt enn de negative virkningene som en begrenset utbygging vil medføre for kommunen og utbygger.

Tønsberg kommune har i den vedtatte planen forsøkt å ta hensyn til de påviste kulturminnene i området. Antall boliger i område B10 ble redusert fra 32 til 16 før kommunen vedtok planen, og adkomstvegen ble flyttet til den andre siden av det foreslåtte boligområdet. Dersom innsigelsen tas til følge, vil ytterligere 16 boliger innenfor område B10 ikke kunne realiseres. Utbyggingsmulighetene vil dermed bli redusert til om lag 170 boliger.

Departementet viser til at kommunen gjennom planprosessen har gjort betydelige tilpasninger av planen, og forsøkt å bevare helheten mellom kulturminnene, slik at nærheten mellom bygdeborgen og gravfeltet blir ivaretatt. Det er videre innarbeidet båndleggingssoner rundt kulturminnene i utbyggingsområdet. Det endelige planvedtaket innebærer at det ikke blir direkte inngrep i de automatisk fredete kulturminnene.

Departementet mener at det i denne saken må legges avgjørende vekt på at området er avklart for utbygging i overordnet plan, og på at fylkeskommunen som regional kulturminnemyndighet har akseptert planforslaget. Det er også lagt stor vekt på å finne tilpassede løsninger. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har kommet til at reguleringsplanen slik den er vedtatt av Tønsberg kommune, ikke påvirker kulturminner av nasjonal og vesentlig regional interesse i så stor grad at boligområde B10 og adkomstveg KV8 må tas ut av planen. Innsigelsen fra Riksantikvaren er dermed ikke tatt til følge.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet boligområde B10 og adkomstveg KV8 i detaljregulering for Firingen, vedtatt av Tønsberg kommunestyre 19. juni 2019.

For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 12-12 femte ledd.
 

Med hilsen

Nikolai Astrup

 

Kopi:
Klima- og miljødepartementet
Riksantikvaren – Direktoratet for kulturminneforvaltning
Vestfold og Telemark fylkeskommune
Tønsberg kommune