Tromsø kommune - innsigelse til reguleringsplan for Breiviknes hyttefelt, Gnr.131 Bnr.3 og Gnr.131 Bnr.6

Miljøverndepartementet viser til Fylkesmannen i Troms sin oversendelse av innsigelsessaken den 28. juni 2011.

Saken er i samsvar med plan- og bygningsloven (1985) § 27-2 nr. 2 oversendt Miljøverndepartementet for avgjørelse. Områdestyret for Troms reinbeiteområde har fremmet innsigelse til planen med begrunnelse i økende arealpress på reinbeite­områdene generelt, behovet for å intensivere bruken av sommerbeite og at planen vil føre til stenging av en trekklei for rein. Saken behandles etter den tidligere loven fordi planen ble lagt ut til offentlig ettersyn før den nye plan- og bygningsloven trådte i kraft 1. juli 2009.

Miljøverndepartementet stadfester ikke reguleringsplan for Breiviknes hyttefelt i Tromsø kommune. I denne saken er hensynet til utbygging av hytter veid opp mot reindriftens behov for beitearealer og trekklei for rein. Bygging av 91 hytter i det planlagte området, vil etter departementets vurdering i for stor grad redusere og fragmentere reindriftsarealet. Samtidig er det et behov for å vurdere endring av beiteintensiteten i det aktuelle området. Reindriftens arealbehov bør vurderes i en overordnet plan på regionalt nivå. Innsigelsen fra Områdestyret for Troms reinbeiteområde tas dermed til følge.

Bakgrunn for saken

Tromsø kommunestyre vedtok reguleringsplanen for Breiviknes hyttefelt 23. februar 2011. Formålet med planforslaget er å legge til rette for bygging av 91 hytter på Breiviknes. Området berører reindriftsinteresser og landskap, og ligger nær Sandbukta naturreservat som er vernet etter naturmangfoldloven, jf. forskrift 4. juni 2004 nr. 857.

I kommuneplanens arealdel 2008-2018, vedtatt 11. juni 2008, er området satt av til ”Andre områder som er båndlagt eller som skal båndlegges for nærmere angitte formål i medhold av denne eller andre lover og områder for Forsvaret”, jf. plan- og bygningsloven av 1985 § 20-4, nr. 4. Området er båndlagt for regulering etter plan- og bygningsloven. Båndleggingen er videreført som hensynssone i utkast til kommuneplanens arealdel 2011-2022, med formål landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsområde. Planen er under behandling i kommunen.

Områdestyret for Troms reinbeiteområde fremmet innsigelse første gang til planen 30. desember 2008 og opprettholdt innsigelsen i brev av 15. oktober 2009 og 15. september 2010 ut fra hensynet til reindriften.

Det ble avholdt meklingsmøte mellom Tromsø kommune, Områdestyret for Troms reinbeiteområde, Reindriftsforvaltningen i Troms og Fylkesmannen i Troms, 14. juni 2010.

Fylkesmannen i Troms oversendte innsigelsessaken 28. juni 2011 til Miljøverndeparte­mentet. Befaring og møte i saken ble avholdt 28. oktober 2011. Tilstede var represen­tanter fra Tromsø kommune, Reindriftsforvaltningen i Troms, Fylkesmannen i Troms, Landbruks- og matdepartementet og Miljøvern­departementet. I tillegg deltok representanter fra reineierne i Mauken/Tromsdalen reinbeitedistrikt og grunneier/ forslagsstiller for utbygging av Breiviknes hyttefelt.

Miljøverndepartementet har etter befaringen mottatt uttalelse fra Landbruks- og matdepartementet (LMD) av 29. november 2011 samt tilleggsuttalelse pr. e-post knyttet til naturmangfoldloven fra Fylkesmannen i Troms av 12. april 2012.

Fylkesmannens vurdering

Miljøverndepartementet viser til brev fra Fylkesmannen i Troms av 28. juni 2011 samt tilleggsuttalelse om naturmangfoldloven av 12. april 2012.

Fylkesmannen viser til at planområdet i gjeldende kommuneplans arealdel er avsatt til ”Andre områder som er båndlagt eller som skal båndlegges for nærmere angitte formål i medhold av denne eller andre lover og områder for Forsvaret”, jf. plan- og bygningsloven av 1985 § 20-4, nr. 4. Fylkesmannen bemerker at kommunen i tekstdelen av kommune­planens arealdel har vært klar på at kommunen ønsker å legge til rette for regulering av et hyttefelt på Breiviknes Fort. Det kan etter fylkesmannens vurdering likevel ikke legges til grunn at arealet formelt sett er avsatt til framtidig hyttebebyggelse i areal­delen, slik kommunen har lagt til grunn. For at reguleringsplan­forslaget skulle ha vært i samsvar med arealbruken i kommuneplanens arealdel, måtte kommunen ha avsatt arealet til ”Fremtidig byggeområde for fritidsbebyggelse i kommune­planen” etter pbl. § 20-4 nr. 1, supplert med et krav om utarbeidelse reguleringsplan.

Videre legger fylkesmannen til grunn at det er et nasjonalt mål å sikre reindriftens arealgrunnlag og mulighetene for en bærekraftig reindrift. Oppstykking av beiteom­råder og trekkleier som medfører fragmentering av reindriftens områder er en trussel mot reindriftens arealgrunnlag.

Når det gjelder hyttebygging anfører fylkesmannen blant annet at kommunen har et uttalt mål i tekstdelen av kommuneplanen om å legge til rette for økt hyttebygging. For noen av kommunens innbyggere vil dette ha stor velferdsmessig betydning. Dessuten vil det kunne skape positive ringvirkninger for bygda Breivikeidet. Planlegging av nye hyttefelt vil dessuten dempe behovet for dispensasjoner i enkeltsaker, og som sådan fremme de generelle planleggingshensyn som blant annet kan utledes av plan- og bygningslovens formålsbestemmelse.

Fylkesmannen ser det som viktig å unngå at reindriftens områder blir nedbygd bit for bit. Det er nødvendig å få til en god planlegging for en bærekraftig utvikling, som kan styre utbyggingen til områder der dette er til minst mulig skade for naturen og bruksområdene for reindrift. Sett i denne sammenheng ville det vært en fordel om reindriftens behov hadde vært utredet gjennom en overordnet plan på fylkesnivå. Fylkesmannen er innforstått med at det kan ta tid.

Etter en avveining av de ulike interessene anbefaler Fylkesmannen at planforslaget ikke stadfestes, og at innsigelsen tas til følge.

Reindriftsforvaltningens innsigelse

Områdestyret for Troms reinbeiteområde viser til at hovedproblemet med planforslaget er selve lokaliseringen av hyttefeltet. Tiltaket vil i forhold til dagens bruk medføre at reinens naturlige tilgang til Nahkevarri-Lavangstinden blir avsperret. Det avbøtende tiltaket med en gjennomflyttingskorridor for rein gjennom planområdet anses som lite gjennomførbart. Utfarten fra hyttefeltet vil dessuten medføre forstyrrelser i det aktuelle fjellområdet, uavhengig av om det er 85 eller 150 hytter i feltet.

Områdestyret påpeker i tillegg at reindriftens flytt- og trekkleier har et særskilt vern etter reindriftslovens § 22. Som en tilpasning til alle inngrepene i Mauken/Tromsdalen reinbeitedistrikt vil distriktet i framtiden intensivere bruken av sommerbeitedistriktet. Sett i den sammenheng vil tiltaket (Breiviknes hyttefelt) ha store negative konsekvenser for berørte reindriftsnæringer.

Landbruks- og matdepartementets uttalelse

Landbruks- og matdepartementet anbefaler at innsigelsen fra Områdestyret for Troms reinbeiteområde tas til følge. Reindriften er en svært arealkrevende næring. Den aktuelle saken er lokalisert i Tromsø kommune, som opplever stort arealpress. I en slik situasjon synes det hensikts­messig å vurdere forholdet mellom reindriftens behov og ønsket om tilrettelegging for fritidsbebyggelse i en overordnet, regional plan. Det aktuelle hyttefeltet er stort, og passasjen for driving ned fra sommerbeite er smal på grunn av topografi. Landbruks- og matdepartementet har forståelse for argumenta­sjonen fra Områdestyret knyttet til fare for forstyrrelser av reinen. Samtidig er deler av hyttefeltet plassert i et område hvor det allerede er tekniske inngrep, noe som taler til planens fordel. Landbruks- og matdepartementet vil ikke utelukke at reinens interesser vil kunne ivaretas med et hyttefelt på Breivikneset dersom omfanget av planen reduseres ytterligere, for eksempel slik at den nederste veien utgjør feltets øvre avgrensning, eventuelt i kombinasjon med ferdselsrestriksjoner. Om et slikt redusert felt kan innplasseres på Breivikneset, er forhold som bør vurderes i en overordnet plan som foreslått.

Landbruks- og matdepartementet har som del av sin argumentasjon vist til dokumentet "Politisk plattform for flertallsregjeringen" som omtaler forholdet til reindriften blant annet på følgende måte: "Regjeringen vil sikre en livskraftig reindriftsnæring i balanse med beiteressursene, og som medvirker til å opprettholde samisk egenart." Det vises også til ulike stortingsdokumenter, bl.a. St meld nr. 28 (1991-1992) ”En bærekraftig reindrift”, i Prop. 128 S (2009-2010) ”Om reindriftsavtalen 2010/2011 m.m.” og St meld nr. 28 (2007-2008) ”Samepolitikken”. Det påpekes i disse stortingsdokumentene blant annet på at reindrift er en svært arealavhengig næring, både på grunn av marginale beiteom­råder og på grunn av reinens behov for ulike sesongbeiter og flytteveier mellom dem. Inngrep og forstyrrelser medfører ofte oppstykking av beiteområder eller trekkleier, og en slik fragmentering er trolig en av de største truslene mot reindriftens arealgrunnlag. Totaleffekten av mange små inngrep og forstyrrelser er derfor ofte større enn summen av de enkelte inngrep skulle tilsi. På bakgrunn av dette er det behov for oppmerksom­het omkring sikring av reindriftens arealer, særlig de arealer som er avgjørende for en bærekraftig reindrift.

Miljøverndepartementets vurdering

Denne saken behandles etter plan- og bygningsloven av 1985. Etter § 27-2 nr. 2 skal Miljøverndepartementet avgjøre om innsigelsen skal tas til følge, eller om regulerings­planen som legger til rette for bygging av 91 hyttetomter på Breiviknes skal stadfestes. Departementet kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

Saken skal i tillegg vurderes etter naturmangfoldloven. Etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i lovens §§ 8-12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet som berører naturmangfold, og vurderingen og vektleggingen skal framgå av vedtaket.

Regjeringen har i flere stortingsmeldinger og proposisjoner vektlagt at det må tas særlig hensyn til reindriftsnæringen. I denne saken er føringer nedfelt i St.meld. 28 (2007-2008) ”Samepolitikken”, reindriftsloven § 22 om at reinens flyttleier skal sikres og St.meld. nr. 26 (2006-2007) ”Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand” tillagt stor vekt. I St.meld. nr. 26 understrekes at reindriften er en svært arealkrevende næring, både på grunn av marginale beiteområder og reinens behov for ulike sesongbeiter og flyttleier mellom dem. Meldingen understreker at hensyn til viktige reindriftsområder skal ivaretas i kommunens planlegging, blant annet gjennom oppdaterte kommune­planer. Det vises også til at reindriftens arealbehov gjør at det er viktig å se store områder i sammenheng, ofte over kommunegrenser. Utbygging har bidratt til en fragmentering av reindriftens næringsgrunnlag, og konsekvensen av en enkelt utbygging kan være langt større enn det arealbeslaget isolert sett tilsier.

Når det gjelder hensynet til hyttetomter viser Miljøverndepartementet til fylkesmannen sitt oversendelsesbrev der det blant annet framgår at ”kommunen har et uttalt mål i tekstdelen av kommuneplanen om å legge til rette for økt hyttebygging. For noen av kommunens innbyggere vil dette ha stor velferdsmessig betydning. Dessuten vil det kunne skape positive ringvirkninger for bygda Breivikeidet”. Det vises også til at det i det aktuelle området allerede er tekniske inngrep knyttet til forsvarets tidligere virksomhet. Dette er forhold som taler for å tillate utbygging.

Reindriftsnæringens arealer er generelt utsatt for fragmentering og reduksjon, noe som også er tilfellet i Tromsø kommune. Det er derfor viktig å ha oppmerksomhet på reindriftens arealbehov, og unngå at enkeltområder bygges ned uten å se dette i en større arealmessig sammenheng. Planleggingen bør påse at utbyggingen primært skjer i områder det ikke virker forstyrrende på reindrift eller medfører at reindriftsarealer går tapt. I foreliggende sak vil en realisering av reguleringsplanen blant annet føre til stenging av en trekklei for rein. Videre vises det til at reindriftsnæringen har behov for å bruke reinbeiteområdene mer intensivt fordi distriktet allerede har avgitt andre områder nærmere Tromsø sentrum. Dette er hensyn som taler for å ta innsigelsen til følge.

Området er i kommuneplanens arealdel 2008-2018 for distriktet vist som båndlagt for regulering etter plan- og bygningsloven, jf. plan- og bygningsloven § 20-4 første ledd nr. 4. Det er ikke angitt noe formål for båndleggingen i kommuneplandokumentet. Departementet legger derfor til grunn at kommuneplanen ikke angir noe spesielt formål i området, men ønsker at en gjennom reguleringsplan avklarer arealbruken.

Båndleggingen varer i 4 år fra vedtaksdato av kommuneplanen, dvs. fram til 11. juni 2012. Dersom kommunen ønsker å forlenge båndleggingen, må søknad om dette sendes fylkesmannen før utløpet av båndleggingen. Søknaden skal behandles etter plan- og bygningsloven 2008 § 11-8 bokstav c, som åpner for å forlenge perioden med inntil 4 år. Båndleggingen er foreslått videreført som hensynssone i utkast til kommuneplanens arealdel 2011-2022. Som arealformål er angitt landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsområde.

Det skal vurderes om planen vil berøre naturmangfoldet, jf. naturmangfoldloven § 7. Kunnskap om naturmangfold er hentet fra Artsdatabankens Artskart og Direktoratet for naturforvaltnings Naturbase, konsekvensutredningen (GA vegetasjonsanalyse Rapport 7:2007) og Fylkesmannen i Troms.

I planområdet er det i følge konsekvensutredningen registrert naturtyper som havstrand, gråorskog, rikmyr og fattigmyrer. Dette er relativt vanlige naturtyper i Norge. Det er ikke registrert utvalgte naturtyper, truede eller nær truede naturtyper på Norsk rødliste for naturtyper 2011 eller verdifulle naturtyper i planområdet. Det er heller ikke registrert prioriterte arter, truede eller nær truede arter på Norsk rødliste for arter 2010 eller verdifulle arter i planområdet. Det er ikke framkommet andre opplysninger i saken som tyder på at det er slike arter eller naturtyper i planområdet. For de naturtypene som befinner seg i planområdet vil effekten være at den planlagte hyttebyggingen, helt eller delvis, vil forringe eller ødelegge disse. Ut over dette er det etter departementets vurdering ikke grunn til å tro at tiltaket direkte vil påvirke truet, nær truet eller verdifullt naturmangfold.

Inntil planområdet ligger Sandbukta naturreservat som har verdifulle geologiske forekomster som viser hvordan landskapet ble dannet for ca. 8000 år siden. I reservatet ligger også et av de største strandvollfelter i Troms fylke. Naturtypen strandeng, som ligger i reservatet, er i Norsk rødliste for naturtyper 2011 kategorisert som nær truet. I tillegg er bløtbunnsområde i strandsonen i reservatet en naturtype som i Naturbase er kategorisert som svært viktig, dvs. nasjonal verdi.

Effekten av hyttebygging er at det vil kunne oppstå slitasje på grunn av økt ferdsel og opphold i reservatet, jf. konsekvensutredningen og fylkesmannens vurdering. Økt slitasje kan også øke faren for erosjon og irreversible endringer i reservatet. En gjen­nomføring av planen vil derfor kunne ha negativ effekt på verneverdiene i reservatet.

Kravet i naturmangfoldloven § 8 om at saken i hovedsak skal baseres på eksisterende og tilgjengelig kunnskap anses oppfylt.

I selve planområdet er det ikke registrert truet, nær truet eller verdifull natur. Da det heller ikke kan påvises effekter på slik natur, legger departementet til grunn at det ikke er nødvendig å foreta nærmere vurderinger etter prinsippene i naturmangfoldloven §§ 9-12. Hensynet til naturmangfoldverdiene i planområdet er derfor tillagt liten vekt i saken.

Kunnskapen om hvordan økt ferdsel vil kunne påvirke strandvollene i Sandbukta naturreservatet, som ligger rett utenfor planområdet, er ikke tilstrekkelig klarlagt. Dermed kommer føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9 inn, jf. at kunnskapen om effekten av planen ikke er tilstrekkelig. I slike situasjoner skal det tas sikte på å unngå mulig vesentlig skade på naturmangfoldet. Konsekvensutredningen og den forvaltnings- og erfaringskunnskap som fylkesmannen besitter, viser at området er sårbart som følge av ferdsel og opphold. Dersom skade oppstår vil dette trolig anses som en vesentlig skade, jf. at dette er et reservat og viktige verneverdier berøres. Føre-var-prinsippet tillegges derfor i utgangpunktet stor vekt med hensyn til planens konsekvenser for reservatet.

Etter naturmangfoldloven § 10 skal planens samlede virkninger på naturmangfoldet vurderes ut fra den samlede belastningen disse er eller vil bli utsatt for. I dag er det et nedlagt kystfort innenfor planområdet bestående av noen eldre bygninger og militære innretninger inkludert større anlegg under bakken. Det er dessuten mye skog og litt myr i planområdet. Området er inngjerdet og det er etablert vei gjennom Sandbukta naturreservat til området. I tillegg har reindriften trekkerute gjennom området.

Det finnes en 18 hulls golfbane ca. 1,5 km fra planområdet (Tromsø golfbane). Golfbanen genererer mye aktivitet i sommerhalvåret. Ellers finnes det noen få hytter (ca. 5) langs vegen som går inn til planområdet.

Gjeldende kommuneplans arealdel for Tromsø kommune (2011-2022) viser at det vil skje noe bolig/hyttebygging i Breivikeidet og videre inn langs Ullsfjorden/Sørfjorden. Fylkesmannen forventer at det vil bli et økt utbyggingspress også i dette området, for bynære fritidsboliger i og omkring Tromsø by. Også golfbanen vil skape større press på utbygging av fritidsboliger.

Sandbukta naturreservat er i dag lite benyttet som friluftsområde. Den økte aktiviteten i nærliggende områder, den økende friluftslivsinteressen i kommunen og det foreslåtte planforslaget vil kunne medføre en økt samlet belastning på Sandbukta naturreservat gjennom ferdsel og opphold. Hensynet til samlet belastning tillegges derfor vekt i saken.

I følge planforslaget er det ikke grunnlag for å pålegge tiltakshaver å dekke kostnader for å avgrense skade på naturmangfoldet. Naturmangfoldloven § 11 vurderes derfor ikke nærmere.

Når det gjelder lokalisering etter naturmangfoldloven § 12 vises det til at det opprinne­lige planforslaget er redusert fra 150 til 91 hytter og hyttene lokaliseres slik at det innenfor planområdet er arealer som kan utvikles for friluftsformål. Denne delen av strandsonen er også mindre vindeksponert og dermed mer egnet for friluftsliv enn Sandbukta naturreservat.

Det følger av naturmangfoldloven § 49 at virkninger av et tiltak utenfor et verneområde skal tillegges vekt dersom det påvirker verneverdiene innenfor verneområdet. Dette er eksemplifisert ved forurensing, endring i vannstand, drenering eller ved retnings­endring av vassdrag. Selv om oppregningen ikke er uttømmende indikerer dette at bestemmelsen primært skal anvendes på tiltak utenfor som har mer direkte følger i selve verneområdet, og ikke mer indirekte følger slik som for eksempel ferdsel og opphold som følge av nye hytteområder. Slike mer indirekte følger bør primært ivaretas gjennom de bestemmelser som gjelder for reservatet, for eksempel gjennom forbud eller restriksjoner i ferdsel og/eller opphold.

Departementet legger til grunn at de mulige negative effekter på naturmangfoldet i reservatet som følge av planforslaget tillegges liten vekt i saken. Ferdsel og opphold er slike indirekte følger som primært skal eller kan ivaretas gjennom verneforskriften og eventuelt en forvaltningsplan for reservatet. 

Med bakgrunn i ovennevnte gjennomgang og vurderinger legger Miljøverndeparte­mentet til grunn at innsigelsen fra Områdestyret for Troms reinbeiteområde tas til følge. I denne saken er hensynet til utbygging av hytter særlig veid opp mot reindriftens behov for beitearealer og trekklei for rein. Bygging av 91 hytter i det planlagte området vil etter departementets vurdering i for stor grad redusere og fragmentere reindrifts­arealet. Samtidig er det et behov for å vurdere endring av beiteintensiteten i det aktuelle området. Reindriftens arealbehov bør derfor vurderes i en overordnet plan på regionalt nivå. Forholdet til de indirekte konsekvensene av tiltaket for det nærliggende naturreservatet er vurdert og tillagt liten vekt. Innsigelsen fra Områdestyret for Troms reinbeiteområde tas dermed til følge.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven (1985) § 27-2 annet ledd stadfester Miljøverndepartementet ikke Tromsø kommunestyres vedtak av 23. februar 2011 om reguleringsplan for Breiviknes hyttefelt i Tromsø kommune.

 

Med hilsen

 

Bård Vegar Solhjell

 

Kopi:

Tromsø kommune

Troms fylkeskommune

Landbruks- og matdepartementet

Reindriftsforvaltningen i Troms