Avgjørelse i innsigelsessak, 08.05.2001

Tromsø – Reguleringsplan, Melange hotell

Tromsø kommune – Innsigelse til reguleringsplan for Melange hotell

Vi viser til fylkesmannens ekspedisjon hit av 15.01.01.

Saken er i henhold til plan- og bygningslovens § 27-2, nr. 2 oversendt Miljøverndepartementet for avgjørelse fordi Troms fylkeskommune ved fylkeskulturutvalget har innsigelse mot reguleringsplan for Melange hotell for mangler ved planen og den negative virkningen utbyggingen vil få for det kulturhistoriske miljøet.

Departementet stadfester forslaget til reguleringsplan med tilhørende bestemmelser. Departementet legger likevel vekt på at nasjonale kulturminneinteresser blir berørt, men ikke i en slik grad at kommunens vedtak kan settes til side. Innsigelsen fra Troms fylkeskommune er etter dette ikke tatt til følge, men departementet har lagt vekt på fylkeskulturutvalgets vurderinger.

Departementet legger til grunn at konsekvenser i forhold til det kulturhistoriske miljøet blir vurdert i bebyggelsesplanen. Kommunen oppfordres til å fastsette rammer for den videre byformingen i overordnet plan.

Bakgrunn for saken

Reguleringsplanen omfatter utbygging av en del av et bebygd kvartal i Tromsø sentrum. Planen legger til rette for oppføring av kongresshotell med en maksimal byggehøyde på 12 etasjer. Kommunens vedtak gjelder et bearbeidet alternativ til et privat planforslag som ble lagt fram i to varianter.

Troms fylkeskommune, fylkeskulturutvalget har i møte den 22.02.00 reist innsigelse mot reguleringsplanen. Den begrunnes med " manglene ved planforslaget og den negative virkningen utbyggingen vil få for det kulturhistoriske miljøet i sentrum generelt og langs sundet i særdeleshet" . Fylkeskulturutvalget mener at det planlagte hotellet på grunn av sin dominerende størrelse vil medføre endringer av vesentlige karaktertrekk ved Tromsø sentrum; "……. nemlig den relativt lave og nøkterne bebyggelsen som lar lys og luft slippe inn i byrommet og som, med få unntak, gir en åpenhet og kontakt mot sjøen som er av vesentlig betydning for å forstå byens kulturhistoriske grunnlag. Dette er etter vårt syn kvaliteter både av regional og nasjonal interesse". Utvalget mener det ikke er gjort en tilstrekkelig analyse av utbyggingen med hensyn til formingselementer for arkitektonisk og estetisk utbygging i forhold til bevaringsverdig bebyggelse, annen omkringliggende bebyggelse og sentrum for øvrig. Det etterlyses en samlet vurdering av utbyggingsplanene i Prostneset-området før realitetsbehandling av de enkelte prosjekter. Manglene gjør at utvalget ønsker en ny gjennomgang av planen med medvirkning fra sektormyndighetene og at planen legges ut til nytt offentlig ettersyn.

Fylkeskommunen anbefaler i sin planfaglige uttalelse den 15.12.99 at planområdet ikke bør bygges høyere enn Nerstranda kjøpesenter av hensyn til de offentlige rom, siktlinjer og den omkringliggende bebyggelsen. Dette innebærer en utbygging i 7 etasjer.

Kommunen begrunner planforslaget med at det underbygger Tromsøs overordnede byvekststrategi. Hovedmålet her er en endring fra spredt til konsentrert byvekst innenfor allerede bebygde områder og en vesentlig utvikling av Tromsø sentrum. Det skal samtidig legges til rette for vern av historiske bygningsmiljøer i deler av sentrum og utvikling og vekst for å styrke Tromsø sentrums rolle som regionalt knutepunkt. Kommunen er også av den oppfatning at fylkeskulturutvalget praktiserer sin innsigelsesmyndighet utover den rollen fylkeskommunen er tildelt etter plan- og bygningsloven og i forhold til kommunen som planmyndighet.

Det er avholdt mekling i saken.

Fylkesmannen sier i sitt oversendelsebrev den 15.01.01 at det er noe vanskelig å se at det ved en økning av byggehøyden fra 7 til 12 etasjer vil forsvinne kvaliteter i Tromsø sentrum som både er av regional og nasjonal interesse. Fylkesmannen konkluderer med at " dersom hotellets størrelse, høyde og volum ikke kan begrunnes godt nok i andre vesentlige faglige forhold som faller innenfor kulturminnehensyn av nasjonal eller regional betydning, tilligger det kommunen å ta stilling til spørsmålet".

I forbindelse med Miljøverndepartementets behandling er det innhentet uttalelse fra Riksantikvaren. Brevet vedlegges.

Riksantikvaren finner i sin oversendelse den 02.04.01 at reguleringsplanen er i konflikt med nasjonale kulturminneinteresser. Riksantikvaren fremhever tilknytningen til det middelalderske kirkestedet med skansen fra ca 1250, den tette 1800-tallsbyen som den eneste gjenværende trebyen fra denne perioden i Nord-Norge og kirkestedets utvikling med domkirken fra 1861. Kulturminneinteressene knytter seg til sikring av de fysiske elementene, til strukturen og lesbarheten av denne. Leia og havna må i denne sammenheng forstås som en integrert del av byen og kirkestedet.

Riksantikvaren kommenterer arbeidet med Miljøbyprogrammet der integrerering av kulturminner i planleggingen av Tromsø sentrum var et sentralt tema. Riksantikvaren har vanskelig for å se at reguleringsplanen følger opp kommunens miljøbymål og anbefalingene i miljøbyarbeidet og St.meld 29 (1996-97) Regional planlegging, areal- og kartpolitikk.

Kommunens byformstrategi fremhever kontraster i de arkitektoniske elementer. Riksantikvaren er uenig i at dette er positivt og konstaterer at i Tromsø sentrum dreier det seg om gammel og ny bygningsmasse med svært lange tidsspenn og mener disse svært ulike formingsforutsetningene vil føre til estetisk kaos. Riksantikvaren mener reguleringsplanen vil danne presedens for byggehøydene langs Prostnesets kaifront og at realisering av planen vil klart bryte tålegrensene for byggehøyder. Primært vil Riksantikvaren anbefale en grense på 6 etasjer i dette området. Riksantikvaren anbefaler at planen ikke stadfestes.

Befaring ble avholdt 21.02.01 med representanter for kommunen, fylkeskommunen, utbygger, fylkesmannen og Miljøverndepartementet. Under befaringen ble departementet overrakt 8600 underskrifter fra "Aksjon mot høyhus".

Miljøverndepartementets har følgende merknader:

Konflikten gjelder de nasjonale kulturminneverdiene som består av det middelalderske kirkestedet, den tette 1800-tallsbyen og domkirken fra 1861. De nasjonale interessene knytter seg til sikring av de fysiske elementene, til deres posisjon i bystrukturen og bybildet og lesbarheten av dette. Det er også reist spørsmål om saken er nok belyst i forhold til prinsipper for stedsanalyse og medvirkning. Samtidig berører konflikten sektormyndighetenes ansvar i kommunale plansaker.

Reguleringsområdet er en liten del av det bebygde kvartalet. Maksimal tomteutnyttelse for hotelltomten er 500 % og det er tatt inn i bestemmelsene at kongressanlegget skal være for 800 deltakere. Dette gir en omfattende utbygging i forhold til omkringliggende bebyggelse. I planområdet og i kvartalet ellers er den moderne bebyggelsen i 4 til 6 etasjer, mens to bevaringsverdige bygninger inntil hotelltomten er i to til tre etasjer ("Skarven"). I de nærmest tilstøtende bykvartaler er det i hovedsak eldre bebyggelse i to etasjer som er vist som "historisk område" med forslag om regulering til bevaring etter plan- og bygningsloven i forslag til kommunedelplan for sentrum.

Kommuneplanens arealdel ble vedtatt i 2000. Den inneholder føringer for reguleringsarbeidet i sentrum som er en del av den overordnede byvekststrategien med en endring fra spredt til konsentrert byvekst, vern av historiske bygningsmiljøer og vekst for å styrke Tromsø sentrums rolle som regionalt knutepunkt. Dette er i samsvar med intensjonene i St. meld nr 29 (1996-97) Regional planlegging, areal- og kartpolitikk.

Arealdelen utelater imidlertid Tromsø sentrum i påvente av kommunedelplanen for sentrum, sentrumsplanen. I forslaget til sentrumsplan er Prostneset en del av flere omdanningsområder. Tilstøtende kvartaler inngår i området "Historisk sentrum". Planen er til sluttbehandling i kommunen uten å være vedtatt og gir derfor ikke noe svar på hvilke stedsformingsprinsipper som er lagt til grunn for fastsetting av omfang og høyde på utbyggingen av hotell Melange og i sentrum generelt.

I Byformanalysen (Tromsø kommune 18.10.2000) sies det "at det finnes ikke en entydig og omforent forståelse av byens form". I motsetning til dette har departementet i sitt arbeide gjennom utarbeiding av veileder og eksempler i stedsanalyser (T-986 m.fl.), lagt vekt på at formingsprinsipper skal avklares etter gjennomføring av slike analyser. Dette er også framhevet i Miljøbyprogrammet. Departementet har bidratt økonomisk i programmet for at Tromsø kunne gjennomføre analyser som ledd i en helhetlig byforming. Men departementet har vanskelig for å se hvilken virkning dette arbeidet har hatt for reguleringsplanen.

Gjeldende kommunedelplan for Tromsø sentrum ble vedtatt i 1990 som retningsgivende for behandling av plan- og byggesaker. Den har ikke fastsatt maksimal byggehøyde, men stiller krav om at bebyggelse over 4 etasjer skal ta spesielle hensyn til sikt og bebyggelsen bak. I reguleringssaken er det gjort fotomontasjer av forskjellige alternativer og sol-/skyggeanalyser. I Byformanalysen er dette videreført med flere varianter. Fotomontasjene er enkle og til dels svært abstrakte. Byformanalysen er foranlediget av fylkeskulturutvalgets innsigelse og laget ett år etter offentlig ettersyn. Departementet har i denne sammenheng merket seg at både fylkeskulturutvalget og den offentlige debatten har reist spørsmål om saken er godt nok belyst.

Fylkesplanen for Troms 2000 – 2003 (kgl. res 10.nov 2000) legger vekt på at videreutvikling av Tromsø er viktig i regional sammenheng. Det vises til at på noen områder, bl.a. senterfunksjoner, har næringsliv og offentlig virksomhet i høy grad internasjonal aktivitet. Det legges vekt på vern av kulturminner og aktiv bruk av dem i utviklingen av fylket. Tromsøs omdømme som "Nordens Paris" er nevnt i fylkesplanen. I kgl. res er det vist til St.meld. nr. 15 (1999-2000) om lønnsomme og konkurransedyktige reiselivsnæringer og uttrykt at det er "avgjørende å ha en markedstilpasset produkt- og reiselivsnæring".

Departementet konstaterer at det både i denne og andre sammenhenger legges betydelig vekt på Tromsøs nasjonale og internasjonale profil. Både kommunestyrets begrunnelse for konferansehotellet og dets størrelse er dermed sammenfallende med Riksantikvarens betoning av viktigheten av randområdet langs sjøen, kaifronten og forholdet til de bakenforliggende bylandskapselementer. Gjennom Miljøbyprogrammet har departementet vært opptatt av at fortetting må skje med kvalitet, både med hensyn til å sikre grønnstrukturen og ivareta hensyn til kulturminner, byens identitet og god byforming. Departementets legger vekt på at det må være de stedegne særtrekk som sammen med andre kriterier skal gi rammer for utbygging og byforming og fastsettes i en overordnet plan. Dette gir de regionale myndigheter bedre grunnlag for medvirkning og samarbeide.

Med henvisning til departementets rundskriv T-5/95 om innsigelser, kan det konstateres at fylkeskulturutvalget på vegne av fylkeskommunen har rett til å reise innsigelse overfor planer som vurderes å være i konflikt viktige regionale eller nasjonale interesser. De regionale myndigheter skal utøve innsigelseskompetansen etter beste skjønn og departementet kan ikke se at utvalget her har utøvet sitt skjønn på en urimelig måte.

Det opprinnelige private planforslaget er sterkt knyttet til ett prosjekt. Pellerin as, grunneier i området, er forslagstiller og sikter mot å bygge ut kongressenteret og hotellet på sin eiendom, delvis med adkomst via fellesareal. Det reguleringsforslaget som er vedtatt gir imidlertid muligheter for en helt avvikende utforming og en kompakt utbygging i 12 etasjer i hele byggeområdet. Etter departementets vurdering vil en eventuell utbygging i 12 etasjer helt ut mot grensen av byggeområdet og dermed mot Strandtorget og Kaigata, gi en mye mer dramatisk virkning enn det som er vist på noen av illustrasjonene. Full høyde helt ut mot gatene og fellesområdet i planen vil i volum og høyde dominere byrommet på en slik måte at hele skalaen i det nære byområdet blir endret. Kirken, kirkestedet og trehusbebyggelsen vil dermed få en posisjon i bybildet som sterkt truer deres verdi som nasjonale kulturminner. Det vil føre til en oppsplitting av den relativt sammenhengende trehusbebyggelsen mot Strandgata og sammenhengen med de eldre sjøhusene ("Skarven") som inngår i kulturmiljøet.

Konsekvensene vil bli mindre ved at høydene ut mot gateliv reduseres til 6-7 etasjer og enda lavere på partiene nærmest "Skarven" og mot Strandtorget og at større høyde bare tillates inne i kvartalet. En endring i denne retning vil være mer i samsvar med den private forslagsstillerens framlegg og tilfredstiller etter departementets oppfatning i større grad hensynet til kulturminneverdiene. Utbyggingen blir uansett svært massiv og får store konsekvenser for bybildet. Som en foreløpig vurdering finner vi at 10 etasjer harmonerer bedre med SAS-hotellet som det foreløpig eneste bygget i Tromsø sentrum med slike høyder, men legger vekt på at flere kriterier for utforming i "omdanningsområde 3" (Prostneset) må legges til grunn for fastsettelse av den største høyden i kvartalet.

Konklusjon

Departementet finner at nasjonale kulturminneinteresser blir berørt av utbyggingen i det omfang det vedtatte reguleringsforslaget gir anledning til.

Departementet anser det som viktig at kommunen gjennomfører analyser av konsekvensene for byformingen i sin strategi for de sentrale byområdene, spesielt for høy utbygging, og avklarer dette i kommunedelplanen for sentrum. Kommunen bør la analysene få virkninger for det maksimale etasjetallet og utbyggingen ellers i reguleringsområdet.

Det er satt krav til bebyggelsesplan i bestemmelsene til reguleringsplanen. Departementet finner at det vil være mulig å ivareta en vesentlig del av de momenter som er knyttet til konflikten i det videre arbeide med bebyggelsesplanen slik de nå er brakt fram. Departementet ber om at kommunen legger til rette for dette.

Departementet legger vekt på at det i fylkesplan og kommuneplan er lagt føringer for en vesentlig utvikling av Tromsø sentrum og at kommunen i dennes sammenheng legger til grunn nasjonale mål for fortetting.

Etter en samlet vurdering er det etter dette fattet følgende

vedtak

I medhold av § 27-2 §20-5, femte ledd i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 stadfester departementet Tromsø kommunestyres vedtak i møte den 01.11.00 om reguleringsplan for området som begrenses av Strandtorget, del av Strandgata, gårdsplassen mellom Strandgt. 41 og sjøen, plan L12-1418.

%Det stadfestede godkjente plankartet følger vedlagt med påtegning om stadfestingen.

Departementet ber om at bebyggelsesplanen blir lagt fram for fylkeskommunen til uttalelse.

Departementet finner etter det opplyste at planen er behandlet i samsvar med bestemmelsene i plan- og bygningsloven.

Om kunngjøring av stadfestet reguleringsplan viser vi til bestemmelsene i plan- og bygningslovens § 27-2 nr. 3.