Avgjørelse i innsigelsessak, 26.06.2000

Trondheim – IKEA varehus

Trondheim kommune – Etablering av IKEA varehus Klage over samtykke til etablering og innsigelse til reguleringsplan

Det vises til oversendelser fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag av 12. juli 1999 og 20. september 1999 av henholdsvis klage over Fylkesmannen i Sør-Trøndelag sitt samtykke til etablering av IKEA og innsigelse til reguleringsplan for Tungaveien 24 og Amalien-lyst med tilstøtende områder (IKEA).

Saken gjelder etablering av IKEA-varehus på Leangen i Trondheim. Etablering av varehuset på Tunga omfattes av rikspolitisk bestemmelse om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder. Miljøverndepartementet har vurdert om det likevel skal gis samtykke til utbygging ved at reguleringsplanen for området stadfestes. Departementet har funnet å kunne stadfeste planen. Dette innebærer at det gis samtykke til utbygging jfr. §§ 17-1 annet ledd og 20-6 i plan- og bygningsloven.

Det vises i denne forbindelse til at IKEAs konsept og lokalisering, etter Miljøvern-departementets oppfatning, ikke representerer en bærekraftig utvikling i tråd med nasjonal arealpolitikk. IKEA i Trondheim har imidlertid vært planlagt og utredet over lang tid. Tomten ble ervervet av Staten v/Forsvarsdepartementet i 1995 og Landbruks-departementet gav den 29. juli 1998 konsesjon for erverv av eiendommen. Det er gjennomført en konsekvensutredning som den 14.september 1998 ble godkjent av Nærings- og handelsdepartementet. Videre har både Trondheim kommune og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag vært positive til etableringen av IKEA på Tunga. Miljøverndepartementet har etter dette ikke funnet å ville overprøve kommunens og fylkesmannens behandling av saken.

Sakens bakgrunn:

Miljøverndepartementet skal i denne sak behandle klage over Fylkesmannen i Sør-Trøndelag sitt samtykke etter rikspolitisk bestemmelse om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder av 1. juni 1999 og innsigelse til reguleringsplan for Tungaveien 24 og Amalienlyst med tilstøtende områder (IKEA), vedtatt 24. juni 1999.

1. Søknad om samtykke til etablering etter rikspolitisk bestemmelse om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder.

Den 18. februar 1999 søkte Selberg Arkitektkontor AS, på vegne av IKEA Handel og Eiendom AS, om samtykke til etablering av IKEA-varehus på Leangen i Trondheim.

Kommunen behandlet saken den 16. mars 1999 og vedtok å sende saken til Fylkesmannen i Sør-Trøndelag med anbefaling om at søknaden godkjennes og samtykke gis. Kommunen viste til at det ikke finnes andre aktuelle tomtealternativ i regionen som er bedre egnet for lokalisering av IKEA enn Tunga, dersom kollektiv-tilbudet dit forbedres. Trondheim kommune legger vekt på at det ikke er ønskelig å etablere et møbelvarehus som IKEA i sentrum, da sentrum bør forbeholdes arbeidsplass- og arealintensiv virksomhet som kontor, undervisning og service-virksomhet som kan bidra til å utvide trafikkgrunnlaget for kollektiv-transporten og kundegrunnlaget for handel i Midtbyen. Kommunen peker i denne sammenheng også på at rammene for vekst i Trondheim sentrum ble sprengt allerede i 60-årene. Kommunen valgte da å satse på utbygging av et avlastningssenter på Tillerbyen for å bevare det historiske bysenteret. Dette ble fulgt opp i Midtbyplanen som la sterke begrensninger på den videre vekst i bykjernen. En lokalisering på Tunga er derfor etter kommunens vurdering i samsvar med intensjonen om en samfunnsmessig ønsket arealpolitikk.

Sør-Trøndelag fylkeskommune behandlet saken den 11. mai 1999. Hovedutvalg for næring, samferdsel og kultur vedtok å ikke tilrå en lokalisering på Tunga av hensyn til usikkerheten omkring de negative konsekvensene for den fremtidige utviklingen av næringsmiddel-industrien og risiko for tap av arbeidsplasser.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag gav den 1. juni 1999 IKEA Handel og Eiendom AS samtykke til etablering av møbelvarehus på Leangen i Trondheim. Fylkesmannen har i sitt vedtak vist til at Trondheim kommune har vurdert alternative lokaliseringer i Trondheim og kommet til at Tunga er den beste lokalisering for IKEA. Det er vist til Trondheim kommunes interne utredning av 6 mars 1999 om lokalisering av IKEA. Kommunens utredning har den svakhet at den er begrenset til lokaliseringsalternativer innenfor Trondheim kommune. En bredt anlagt fylkesplanprosess ville, i følge fylkes-mannen, i større grad ivareta det regionale perspektivet.

Til Hovedutvalgets vedtak bemerker fylkesmannen at utvalget viser til en udoku-mentert risiko for tap av arbeidsplasser og at hovedutvalget i liten grad har tatt stilling til de vurderings-kriterier som skal tas i betraktning etter den rikspolitiske bestem-melsen om etableringsstopp for kjøpesentre.

Fylkesmannen har konkludert med at det ikke finnes andre aktuelle tomtealternativ i regionen som er bedre egnet for lokalisering av IKEA enn Tunga. Konklusjonen er begrunnet med at den omsøkte lokalisering finnes hensiktsmessig i et regionalt perspektiv. Lokalisering i umiddelbar nærhet til de største kundegruppene og de mest tettbebygde områdene er i tråd med hovedintensjonen bak etableringsstoppen om å motvirke unødig byspredning og hindre økt bilavhengighet. Når det gjelder lokaliseringsalternativer innenfor Trondheim finner fylkesmannen at det ikke er fremkommet opplysninger som underkjenner kommunens konklusjon om at Tungaområdet peker seg ut som det klart beste alternativet. Det forutsettes imidlertid at kollektivtilbudet blir prioritert og at næringsmiddelindustriens ekspansjonsbehov kan imøtekommes ved å ta i bruk områder regulert til næringsformål syd for Tunga. Etter dette finner fylkesmannen at den vesentligste innvendingen mot å gi samtykke til IKEA nå er at arbeidet med fylkesdelplan for trafikk og arealbruk ikke er fullført. Fylkesmannen viser til at ideelt sett bør etableringstiltak som det omsøkte skje i henhold til en grundig planprosess hvor ulike samfunnsmessige hensyn blir vurdert i en større sammenheng. Fylkesmannen har foretatt en vurdering av om en fylkesplan kunne tilføre saken momenter utover dem som allerede foreligger og kommet til at en fylkesplanprosess neppe vil tilføre saken nye momenter av vesentlig betydning for lokaliseringsspørsmålet.

Fylkesmannen har ikke funnet den omsøkte lokalisering uforenlig med nasjonale mål for lokalisering av denne typen næringsvirksomhet slik dette er nedfelt i rikspolitisk bestemmelse om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder. Med utbedret kollektivtilbud mener fylkesmannen lokaliseringen vil representere en tilnærmet optimal løsning for så vel privatbilkunder som kollektiv-reisende.

Fylkesmannens vedtak ble påklaget av Amalienlyst vei og veilag og av Naturvern-forbundet i Sør-Trøndelag ved brev av henholdsvis 18. juni 1999 og 21. juni 1999.

I klagen fra Amalienlyst vei- og veilag anføres at fylkesmannen ikke har vurdert søknaden i fellesskap med fylkeskommunen, og at dette kan ha ført til en feilbe-dømmelse av saken. Det er behov for en grundig vurdering og utredning før en tar standpunkt i saken og dette forutsettes å skje ved utarbeidelsen av fylkesplaner. Saken bør derfor stilles i bero i påvente av det pågående arbeid med fylkesplanen.

Naturvernforbundet i Sør-Trøndelag anfører bl.a. at utredningen av alternative lokaliseringer er katastrofalt dårlig. Videre vises til at Trondheim kommune i 1993 vedtok at angjeldende tomt ikke skal reguleres til varehus/kjøpesenter og at tomten derfor ikke ville blitt regulert til varehus dersom IKEA ikke hadde kjøpt den. Dette viser, i følge Naturvernforbundet, at press fra utbyggere påvirker, og i dette tilfellet ødelegger en overordnet arealplanlegging. Natur-vernforbundet uttrykker også bekymring for de ringvirkninger en etablering av IKEA på den aktuelle tomten vil gi. Dersom tomten reguleres til handelsvirksomhet vil det være nærmest umulig å forhindre en videre utbygging av handelsvirksomheten i dette området.

Naturvernforbundet mener at en betydelig andel av IKEAs kunder vil kunne velge kollektiv-transport dersom forholdene legges til rette for det. I denne forbindelse vises til at det faktisk finnes IKEA butikker i verden som driver et vanlig IKEA-konsept uten å ha en eneste disponibel parkeringsplass.

Avslutningsvis viser Naturvernforbundet til at i og med at det faktisk er innført en midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre, må det dokumenteres at det er av avgjørende betydning at det aktuelle varehuset etableres før en fylkesplan er utarbeidet.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag behandlet klagene den 12. juli 1999. Vedtak av 1. juni 1999 ble opprettholdt og saken ble sendt til Miljøverndepartementet for klage-behandling.

2. Innsigelse til reguleringsplan for Tungaveien 24 og Amalienlyst med tilstøtende områder (Ikea)

Trondheim kommune godkjente reguleringsplan for Tungaveien 24 og Amalienlyst med tilstøtende områder i møte 24. juni 1999.

I vedtak av 18. august 1999 reiste fylkeslandbruksstyret i Sør-Trøndelag innsigelse mot at IKEA etableres på Tunga. Innsigelsen er begrunnet med at en slik etablering vil medføre en sterk begrensning av utviklingsmulighetene for næringsmiddelindustrien på stedet, og for øvrig være til ulempe for denne.

Kommunen mener at etablering av IKEA på Tunga ikke vil medføre vesentlige ulemper for næringsmiddelindustrien eller begrensning av utviklingsmulighetene for denne. Det er, i følge kommunen, påvist utviklingsarealer og fortettingspotensiale i området. Næringsmiddel-industrien vil i liten grad bli tilført trafikkproblemer da det forutsettes etablert nytt kryss mellom Ladeforbindelsen og Landbruksvegen og ramper fra Ladeforbindelsen til E6. Kommunen mener dessuten at tilliggende landbruksarealer er sikret ved gjeldende kommune-plans arealdel og nasjonal registrerering av verneverdig kulturlandskap. Dersom disse arealer skulle bli utsatt for press i framtiden, vil fylkes-landbruksstyret kunne bruke sin innsigelses-myndighet, f.eks ved rullering av kommuneplanens arealdel. Kommunen reiser også spørsmål ved om fylkesland-bruksstyret har innsigelsesrett i forhold til næringsmiddelindustriens utviklings-muligheter og om dette ligger innenfor styrets saksområde.

Sør-Trøndelag fylkeskommune v/hovedutvalg for næring, samferdsel og kultur behandlet saken første gang den 25. august 1998. Det ble da blant annet krevd at tiltaket ikke måtte innebære ulemper for næringsmiddelindustrien i området. På bakgrunn av tilleggsutredninger og fylkesmannens behandling av samtykkesøknaden, valgte hovedutvalget å akseptere reguleringsplanen på visse vilkår da den ble fremmet på nytt i møte den 29. juni 1999.

Den 20. september 1999 oversendte Fylkesmannen i Sør-Trøndelag reguleringssaken til Miljøverndepartementet for avgjørelse. Fylkesmannen har i sitt oversendelsesbrev av 20. september 1999 anbefalt at innsigelsen ikke tas til følge.

Befaring ble foretatt den 25. oktober 1999. Representanter fra kommunens politiske ledelse og administrasjon, fylkeskommunen, fylkesmannen, IKEA, Amalienlyst vel- og veilag, Naturvernforbundet i Sør-Trøndelag og Landbruksdepartementet deltok på befaringen.

I forbindelse med den sentrale behandlingen har Landbruksdepartementet avgitt uttalelse i saken. I brev av 6. desember 1999 konkluderer Landbruksdepartementet med:

"Landbruksdepartementet vurderer det slik at hensynet til de etablerte nærings-middelbedriftene i området ikke bør veie så tungt at innsigelsen av den grunn tas til følge. Vi legger til grunn at bedriftene som tidligere protesterte mot tiltaket har akseptert den trafikkløsningen en har kommet fram til og at det er pekt på andre arealer som kan nyttes til mulige framtidige utvidelser av disse områdene.

Når fylkeslandbruksstyret legger avgjørende vekt på dette forholdet, er dette ikke i tråd med den typen regionale eller nasjonale interesser som berettiger bruk av innsigelses-instituttet. Det er imidlertid innenfor fylkeslandbruksstyret sitt ansvarsområde å stille krav om hvordan byggeområder utnyttes, for på den måten å bidra til en effektiv arealbruk som kan dempe presset mot landbruks-, natur- og friluftsområder. De direkte arealmessige virkningene av tiltaket er ikke av en slik art at vi på det grunnlag kan anbefale at innsigelsen tas til følge.

Landbruksdepartementet mener de indirekte konsekvensen av at IKEA etablerer seg på Tunga over tid vil være økt press på verdifulle landbruksarealer i nær-heten. Omfanget av slike indirekte konsekvenser vil bero på hvilke mål for senterstruktur Trondheim kommune og Sør-Trøndelag fylkeskommune har. All den tid planarbeid som tar sikte på å avklare slike forhold, ennå ikke er ferdig, finner vi det vanskelig å gi en endelig anbefaling i denne saken. Det ville vært ønskelig om etableringen av IKEA ble vurdert etter at ny kommuneplan for Trondheim foreligger og etter at fylkesdelplanen er ferdig.

Dersom den innsendte reguleringsplan ikke vedtas inntreffer imidlertid det forhold at IKEA må selge tomten, jmf. Konsesjonsvilkårene av 29.07.98. Som konsesjonssøker godtok IKEA slike vilkår, som for øvrig var i tråd med innstilling fra Trondheim kommune. Heller enn å foreta en endelig behandling av regule-ringsplanen, ville det bl.a. derfor være å foretrekke om en kunne avvente at fylkesdelplanen og kommuneplanen avklarte forholdet til framtidig senterstruktur og transportsystem, før en tok endelig stilling til reguleringsforslaget."

Miljøverndepartementets vurdering:

Konflikten gjelder etablering av IKEA-varehus på Leangen/Tunga i Trondheim.

Av § 6, 2 ledd i rikspolitisk bestemmelse om midlertidig etableringsstopp for kjøpe-sentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder følger at bestemmelsen skal legges til grunn for nye planer etter plan- og bygningsloven og at planer i strid med rikspolitisk bestemmelse gir grunnlag for innsigelse. Søknad om samtykke etter bestemmelsens § 2 og innsigelse til reguleringsplan for Tungaveien 24 og Amalienlyst med tilstøtende områder (IKEA) blir derfor vurdert under ett.

Angjeldende tiltak/reguleringsplan innebærer utbygging av et kjøpesenter på til sammen 18.000 m ² >bebygd areal, og rammes dermed av § 2 i rikspolitisk bestemmelse om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder, fastsatt ved kongelig resolusjon 8. januar 1999.

Det er ikke fremmet påstand om at tiltaket omfattes av unntakene i bestemmelsens § 4. Departementet har vurdert dette spørsmålet og kommet til at unntakene ikke kommer til anvendelse her.

Slik bestemmelsen er formulert kan det likevel gis samtykke til utbygging. Samtykke må vurderes opp mot formålet i bestemmelsens § 1. Det samme gjelder reguleringsplaner som er i strid med bestemmelsen.

Formålet i bestemmelsens § 1 lyder:

"Formålet med denne rikspolitiske bestemmelse er å legge til rette for en sterkere regional samordning av politikken for etablering og utvidelse av større kjøpe-sentre. Hensikten er å styrke eksisterende by- og tettstedssentre, unngå en utvikling som fører til unødvendig byspredning og hindre økt bilavhengighet og dårligere tilgjengelighet for dem som ikke disponerer bil. Det langsiktige målet er å oppnå en mer bærekraftig og robust by- og tettstedsutvikling."

Miljøverndepartementet vil understreke at etableringsstoppen er midlertidig og at den har som formål å sikre en samfunnsmessig ønsket lokaliseringspolitikk fram til det blir godkjent fylkesplaner eller fylkesdelplaner som ivaretar denne samordnings- og styringsfunksjonen på regionalt nivå. Inntil slike fylkes(del)planer foreligger, forut-settes det en streng praktisering av den rikspolitiske bestemmelsen. Det bør ikke tillates etableringer i avlastningssentre eller etableres nye avlastningssentre for sentrum i større byer dersom hensikten er å betjene et regionalt handelsomland, før dette er avklart i godkjent fylkes(del)plan, jf. kap. 4.2 i "Utfyllende kommentarer og veiledning til rikspolitisk bestemmelse om midlertidig etablerings stopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder" som ble oversendt alle landets kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn i februar 1999.

Sør-Trøndelag fylkeskommune arbeider med fylkesdelplan for arealbruk, transport og utbyggingsmønster for Trondheimsregionen, herunder retningslinjer for lokalisering av varehandel/kjøpesentre. Departementet har gitt økonomisk støtte til dette planarbeidet og har i tildelingsbrevet til fylkeskommunen, datert 29.06.99, forutsatt at fylkesdel-planen for Trondheimsregionen skal avklare de ulike sentrenes funksjon og rolle, herunder behovet for sentrumsutvidelser og nye sentrumsdannelser. Framtidig senterstruktur må ses i nær sammenheng med utbyggingsmønsteret for øvrig og utviklingen av transportsystemet.

Den regionale senterstrukturen må avklares i det pågående arbeid med fylkesdelplan for arealbruk, transport og utbyggingsmønster for Trondheimsregionen. Miljøvern-departementet mener at et godt kollektivtilbud må ses på som et vesentlig kriterium for lokalisering av detaljhandel. For å sikre effektiv arealutnyttelse, redusert bilbruk og redusert transportbehov, må det legges vekt på å utvikle kompakte sentre med god kollektivdekning, korte gangavstander mellom ulike gjøremål og begrenset parkering.

Trafikkanalysen som ble utarbeidet i forbindelse med konsekvensutredningen baserer seg på en bilandel på 95 % når det gjelder besøkende til IKEA, 98-100% når det gjelder besøkende til de øvrige virksomheter i planområdet. I følge Trondheim kommunes utredning "Lokalisering av IKEA i Trondheim", har Tungaområdet svært høy/høy tilgjengelighet med bil, og middels/lav tilgjengelighet med kollektive transportmidler.

IKEAs vareutvalg omfatter møbler, interiørvarer, boligtekstiler, glass, stentøy og kjøkkenutstyr, gaveartikler m.v. Møbelprodukter utgjør 40 % av omsetningen. I følge opplysninger fra notat om "Etableringsbetingelser for møbelhandel", HSH seksjon for møbler og interiør, mai 1999, er ca 60% av møbelproduktene bestillingsvare og ca 40% medbringes ved kjøpet. Møbelbransjen regner med i gjennomsnitt 3 butikkbesøk pr kunde før det tas beslutning om kjøp. Etter departementets mening betyr dette at en relativt stor andel av reisene knyttet til kjøp av møbler kan gjøres uten bruk av privatbil dersom forholdene legges til rette for bruk av kollektive transportmidler og gode ordninger for hjemtransport av større varegrupper. Dette gjelder også IKEA. I følge tall fra Trondheim kommunes utredning "Lokalisering av IKEA i Trondheim", frakter 60% av IKEAs kunder varene sine hjem med egen bil, 40% får varene brakt.

Etter Miljøverndepartementets vurdering betyr dette at en relativt stor andel av IKEAs kunder ikke nødvendigvis er avhengig av biltransport, men kan bruke kollektive transportmidler dersom forholdene blir tilrettelagt for det.

Miljøverndepartementet vil påpeke at IKEA legger opp til lav utnyttelse av arealene, høy parkeringsdekning og god biltilgjengelighet. Alternative forretningskonsept basert på høy tomteutnyttelse, høy kollektivdekning, redusert parkeringsdekning og redusert bilbruk burde vært vurdert. Slike utbyggingsløsninger ville vært lettere å tilpasse til eksisterende bebyggelse og senterstruktur enn det konseptet IKEA presenterer. Miljøverndepartementet mener at en annen utbyggingsløsning ville kunne gitt alternative, og mer bærekraftige, strategier for handelsetableringer.

Når en likevel har funnet å kunne stadfeste reguleringsplanen for Tungaveien 24 og Amalienlyst med tilstøtende områder (IKEA) er dette på bakgrunn av at IKEA i Trondheim har vært planlagt og utredet over lang tid. Tomten ble ervervet fra Staten v/Forsvarsdepartementet i 1995 og Landbruksdepartementet gav den 29. juli 1998 IKEA konsesjon for erverv av eiendommen. Det er gjennomført en konsekvens-utredning som den 14.september 1998 ble godkjent av Nærings- og handels-departementet. Videre har både Trondheim kommune og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag vært positive til etableringen av IKEA på Tunga. Miljøverndepartementet har etter dette ikke funnet å ville overprøve kommunens og fylkesmannens behandling av saken.

Miljøverndepartmentet har imidlertid ikke funnet at de særlige forhold som gjelder IKEA kan medføre at det også kan gis samtykke til etablering av Teppeland, Lefdal Elektromarked og Micro bildeler. På bakgrunn av dette omfatter samtykket kun IKEA.

Konklusjon

Etter en helhetsvurdering har Miljøverndepartementet funnet å kunne tillate etablering av IKEA varehus på Tunga. Departementet forutsetter at kommunen i sin byutviklings-strategi legger til rette for høyere arealutnyttelse i næringsområdene langs hovedvegen fra Tunga/Leangen inn mot Lade. Dette vil bidra til å begrense behovet for nye arealer til næringsformål og vil gi grunnlag for et bedre kollektivtilbud i området. Kollektivandelen til området bør økes betydelig i forhold til det som fremgår av konsekvensutredningen.

Samtidig bør det legges begrensninger på parkeringsdekningen i tråd med kommunens ABC-politikk, bl.a. for å frigjøre parkeringsarealer til andre formål og bygge opp under kollektivtransporten. Også IKEAs tomtearealer bør på sikt utnyttes bedre. Det bør dessuten vurderes å tilføre andre funksjoner til området, slik at det kan utvikles et lokalsenter som betjener det lokale næringslivet og omkringliggende boligbebyggelse. Gang- og sykkelvegnettet bør forbedres, og det er behov for en generell opprusting av området slik at det kan framstå som mer attraktivt enn det gjør i dag.

Miljøverndepartementet konkluderer derfor med at det gis samtykke til etablering av IKEA-varehus på Tunga. Reguleringsplanen for området stadfestes med noen mindre endringer/justeringer av reguleringsbestemmelsene.

Vedtak:

IKEA Handel og Eiendom sin søknad om samtykke etter § 2 i Rikspolitisk bestemmelse om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder innvilges. Samtykket gjelder IKEA Fastigheter AB.

I medhold av § 27-2 i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 finner departementet å kunne stadfeste Trondheim kommunes vedtak av 24. juni 1999 om reguleringsplan for Tungaveien 24, gnr. 16 bnr. 13 og Amalienlyst med tilstøtende områder (IKEA) med noen mindre endringer av reguleringsbestemmelsene.