Trondheim kommune - Innsigelse til detaljregulering av offentlig parkeringsanlegg under Olav Tryggvasons gate

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til Fylkesmannen i Sør-Trøndelag sitt brev av 4. november 2014, der Trondheim kommunes detaljregulering av offentlig parkeringsanlegg under Olav Tryggvasons gate oversendes for endelig avgjørelse etter plan- og bygningslovens § 12-13.

Det foreligger innsigelse fra Riksantikvaren ved brev av 2. mars 2012. Den begrunnes med at realisering av planen vil medføre et fullstendig brudd mellom middelalderbyens nordre og søndre del, ved at den horisontale sammenhengen i kulturlagene i hele middelalderbyens bredde blir fjernet. Større sammenhengende intakte kulturlag i «Middelalderbyen Trondheim» har svært høy verdi og er av nasjonal interesse. Riksantikvaren peker videre på at det ikke er tilstrekkelig redegjort for tiltakets innvirkning på grunnvannstanden og bevaringsforholdene for kulturlag og kulturhistoriske bygninger i plan- og influensområdet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner deler av detaljregulering, offentlig parkeringsanlegg under Olav Tryggvasons gate, som vedtatt av Bystyret i Trondheim den 27. september 2012. Den vestre delen av planforslaget som omfatter parkeringsanlegget mellom Prinsens gate (Frostakaia) fram til østre side av Nordre gate godkjennes, forutsatt at anlegget utformes slik at det i sin helhet ligger over grunnvanns­nivået og ikke endrer eller påvirker dette. Den østre delen av planen godkjennes ikke.

Det forutsettes at det gjøres undersøkelser av grunnvannstanden med innmåling av kotehøydene for grunnvannsnivået. Det skal også tas hensyn til hvor de viktigste urørte kulturlagene av stor nasjonal verdi er lokalisert. Departementet har ikke innvendinger til at avgrensningen mot øst justeres slik at anlegget avsluttes nærmere Søndre gate, dersom Trondheim kommune i dialog med Riksantikvaren kommer til at dette er forsvarlig basert på de gitte forutsetninger og utførte undersøkelser.
 

Bakgrunn for saken

Hele planområdet på 16,5 dekar ligger innenfor «Middelalderbyen Trondheim» som er automatisk fredet etter kulturminneloven § 4. Området har stor verdi av nasjonal interesse, og er vurdert å ha en unik og uerstattelig kildeverdi. Riksantikvaren frarådet tidlig i planprosessen videre utredning av et så omfattende parkeringsanlegg som i foreliggende plan. Parkeringsanlegg under gaten er i samsvar med gatebruksplanen for Midtbyen fra 2007 og Trondheims miljø- og transportpakke som ble vedtatt av bystyret i 2008.

Planforslaget omfatter et nytt offentlig parkeringsanlegg med ca. 450 parkeringsplasser under Olav Tryggvasons gate, fra Kjøpmannsgata (Bryggegata) i øst til Prinsens gate (Frostakaia) i vest. Inn- og utkjøringsramper foreslås etablert i Kjøpmannsgata (Bryggegata), Nordre gate og Frostakaia. Trappe- og heishus som knytter parkeringsanlegget til bakkeplan, samt nødvendige rømningsveger, foreslås etablert i Olav Tryggvasons gate, Munkegata og Nordre gate. Olav Tryggvasons gate skal uavhengig av etableringen av parkeringsanlegget opparbeides som miljøgate i henhold til tidligere vedtak i bystyret. Det er i planbestemmelsene forutsatt at det skal fjernes et likt antall parkeringsplasser på gateplan som det etableres i anlegget. Dette er i samsvar med forutsetninger i planprogrammet og kravet til "nullregnskap" for parkeringsplasser i miljø- og transportpakken.

Formålet med reguleringsplanen er å styrke Trondheim bysentrum gjennom et bedre parkerings­tilbud og dermed økt tilgjengelighet og attraktivitet i den nordøstre delen av Midtbyen.

Bystyret i Trondheim vedtok i møte 27. september 2012 forslaget til detaljregulering av offentlig parkeringsanlegg under Olav Tryggvasons gate. Kommunen valgte dermed ikke å etterkomme Riksantikvarens innsigelse.

Ved ny vurdering av bygningsrådet i møte 11. juni 2014, ble det anbefalt at bystyrets vedtak skulle oversendes fylkesmannen for videre behandling. Videre ble rådmannen bedt om å komme tilbake med en egen sak som viser hvordan Olav Tryggvasons gate kan opparbeides som miljøgate. Det skulle også vises hvordan behovet for parkeringsplasser i Midtbyens nordøstre del kan løses dersom det ikke etableres parkeringshus under Olav Tryggvasons gate. Forslagsstiller Trondheim Parkering og kommunen ønsker å prioritere parkeringskjeller under Torvet og deretter Leüthenhaven foran parkeringsanlegget under Olav Tryggvasons gate.

En realisering av planen er vurdert først å kunne skje etter år 2025. Bygningsrådet kom til at oversendelse for et vedtak i departementet vil være mer avklarende enn å be bystyret oppheve sitt planvedtak fra 2012. Det er behov for en avklaring av parkeringsanlegget også i forhold til når og hvordan opparbeidelse av miljøgate i Olav Tryggvasons gate bør skje. Det er satt av midler til miljøgate i Miljøpakkens budsjett for 2016 og 2017. Kommunen mener at en avklaring av parkerings­anlegget vil være med på å understøtte Trondheim kommunes bidrag til utvikling av Midtbyen. Det er viktig å gi forutsigbarhet for næringslivet i området, ikke minst for de som er etablert eller vurderer etablering i Olav Tryggvasons gate.

Riksantikvaren har i brevet av 2. mars 2012 vist til tidligere innspill i saken datert 19. januar 2007, 22. august 2008, 9. juli 2010 og 16. januar 2012, og konkluderer med følgende grunnlag for at det reises innsigelse til planen:

«Middelalderbyen Trondheim» er et automatisk fredet kulturminne. Verdien av de intakte kulturlagene i reguleringsplanområdet er svært høy. Med dateringer tilbake til 800-tallet representerer de en 1200 år lang utviklingslinje. Olav Tryggvasons gates østre del er en videreføring av den middelalderske Nedre allmenning. Kulturlagene under gaten inneholder bl.a. dyrkingslag fra jernalderen inn i etterreformatorisk tid, gatebrolegging, bygningsrester og spor etter metallbearbeiding fra middelalder, samt kjellere, avfallsbinger, brannmasser og konstruksjonsrester fra etterreformatorisk tid.

Et nasjonalt mål for automatisk fredete kulturminner er at det årlige tapet ikke skal overstige    0,5 prosent innen 2020. Planforslaget innebærer total utsjakting av intakte kulturlag i et sammenhengende område på ca. 15 000 m². En utsjakting i denne størrelsesorden er i strid med nasjonale mål for kulturminneforvaltningen. Vår vurdering er at bevaring av kultur­minneverdiene er viktigere enn å etablere et parkeringsanlegg i denne delen av Trondheim sentrum. Realisering av planen vil medføre et fullstendig brudd mellom middelalderbyens nordre og søndre del, og den horisontale sammenhengen i kulturlagene i hele middelalder­byens bredde vil derved være fjernet for alltid. Denne sammenhengen er viktig å bevare for også i fremtiden kunne undersøke og tolke byens utvikling på basis av det kildematerialet som er bevart i grunnen.

Det er videre ikke tilstrekkelig redegjort for tiltakets innvirkning på grunnvannstanden og bevaringsforholdene for kulturlag og kulturhistoriske bygninger i plan- og influensområdet.

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag sendte saken første gang til behandling som innsigelsessak ved brev av 20. november 2012 til daværende Miljøverndepartementet. Etter befaring og møte om saken den 28. januar 2013 ønsket Trondheim kommune og Riksantikvaren å ha nærmere dialog om saken, gjennomføre tilleggsutredninger og få en kostnadsanalyse fra NIKU for utgraving av planområdet. Miljøverndepartementet fant derfor at saken ikke kunne anses som ferdig forberedt for sluttbehandling, og returnerte den til fylkesmannen for videre oppfølging ved brev av 12. mars 2013.

Fylkesmannen har mottatt beskjed fra Trondheim kommune i brev av 13. august 2014 og fra Riksantikvaren i brev av 19. september 2014, om at saken ikke er løst lokalt. Trondheim kommune ønsker å opprettholde sitt planvedtak og Riksantikvaren opprettholder sin innsigelse. Saken er derfor 4. november 2014 oversendt fra fylkesmannen for videre behandling i departementet.

Meklingsmøte har ikke vært avholdt. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag har ved begge oversendelsene vurdert situasjonen mellom partene som så fastlåst at det ikke ble funnet holdepunkter for at en mekling ville føre frem.

Befaring og møte i saken ble avholdt 28. januar 2013. Tilstede var representanter fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Sør-Trøndelag fylkeskommune, Riksantikvaren, Trondheim kommune, Kulturminneavdelingen i daværende Miljøverndepartementet, nå i Klima- og miljødepartementet og Planavdelingen i daværende Miljøverndepartementet, nå i Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Det ble ikke funnet nødvendig å gjennomføre nytt møte og befaring i forbindelse med gjenopptakelse av saken i departementet.
 

Mottatte anbefalinger

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag opprettholder i sin oversendelse tilrådningen som ble gjort i brevet av 20. november 2012. Fylkesmannen peker på at flere alternativer er vurdert, og konklusjonen er at parkering under Olav Tryggvasons gate vil være den løsningen som per i dag best styrker handelen i Midtbyen. Fylkesmannen mener anlegget vil være et godt virkemiddel for et bedre bymiljø. Miljøaspektet ligger blant annet i at de handlende som kommer med bil, skal oppleve at det er enkelt å komme seg inn til byen og finne egnet parkeringsplass, for deretter å ta seg til fots mellom gjøremålene. Fylkesmannen mener at økt attraktivitet av Midtbyen som handelssentrum er viktig for byen og regionen, og i forhold til konkurransen med kjøpesentrene utenfor bysentrum. Fylkesmannen vurderer derfor samfunnsnytten av parkeringsanlegget som sterkere enn hensynet til å bevare sammenhengen i kulturlagene for fremtiden, og tilrår at regulerings­planen stadfestes.

Klima- og miljødepartementet har i sitt brev av 12. januar 2015 vist til at bymiljø- og kulturminnehensyn står mot hverandre i denne saken. Departementet er enig i at sanering av gateparkering i bykjerner er god miljøpolitikk, og at løsningen kan være underjordisk parkering for å oppnå gode løsninger for sentrumshandelen.

I denne saken mener Klima- og miljødepartementet imidlertid at det er åpenbart at kultur­minne­interessene er så store at hensynet til bevaring av de automatisk fredete kulturminnene må veie tyngre enn de samfunnsmessige hensynene for å fremskaffe parkeringsplasser.

Det er videre vist til at utredningen av tiltakets konsekvenser for stabilitet i grunnvannstanden ikke er grundige nok. Departementet vektlegger at det foreligger alternative og nye løsninger gjennom det igangsatte planarbeidet for ”Nye Torvet P-hus”. Dette prosjektet kan gi minimum 500 parkeringsplasser ved å utnytte rommet under torget som skal oppgraderes, og der oppgraderingen uansett medfører en nærmest full arkeologisk utgraving.

Klima- og miljødepartementet peker på at det er viktig at Riksantikvaren i samarbeid med kommunen finner en god løsning for Torvet. Det vises til at tiltakshaver Trondheim Parkering av hensyn til nærings- og kulturliv ønsker å prioritere parkeringen under Torvet foran parkeringen under Olav Tryggvasons gate. Videre minnes det om at kommunens miljø- og transportpakke fra 2008 forutsetter et "nullregnskap" for parkeringsplasser i Trondheim sentrum. Det samfunns­messige behovet for parkeringsanlegget under Olav Tryggvasons gate er etter departementets syn langt lavere enn det som tidligere er lagt til grunn av blant annet fylkesmannen, i og med at parkeringsanlegget under Torvet kan erstatte dette.

Klima- og miljødepartementet anbefaler ut fra sin gjennomgang at Riksantikvarens innsigelse tas til følge.
 

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Kommunal- og moderniseringsdepartementet finner at det er gode argumenter både for og mot et parkeringsanlegg under Olav Tryggvasons gate. Det konstateres at Trondheim kommune ikke har funnet grunnlag for å gå i dialog om et redusert anlegg slik Riksantikvaren har foreslått, og at det ikke er foretatt mekling. Riksantikvaren har i et notat datert 4. mars 2015 redegjort nærmere for de kulturminnefaglige vurderingene som ligger bak deres standpunkt.

Kulturminnene i planområdet
Klima- og miljødepartementet viser i sin uttalelse til Riksantikvarens faglige uttalelser i saken. Riksantikvaren fremhever at kulturminnene i Olav Tryggvasons gate representerer et stort sammenhengende område med intakte kulturlag. Kildeverdien i store og sammen­hengende områder er større enn i fragmenterte områder, og gir mulighet til å studere arealbruk og sammenhenger i tid og rom.

Det er i Olav Tryggvasons gate det meste av de gjenværende kulturlagene fra middelalder i den nordre delen av Trondheim finnes. Dersom kulturlagene fjernes i tråd med planen, vil i følge Riksantikvaren 80 % av kulturlagene i nordre del av Midtbyen være fjernet.

Kulturminnene i den østre delen av Olav Tryggvasons gate, fra Nidelva (Bryggegata) frem til Nordre gate, er av enestående karakter og har stor nasjonal verdi. Den vestre delen, fra Nordre gate til Prinsensgate, består av kulturminner som finnes andre steder som f.eks. på Torvet og på Kalvskinnet. Olav Tryggvasons gates kulturlag er i stor grad bevart uten inngrep, noe som øker sjansen for fremtidig bevaring av disse. I øvrige deler av byen har inngrep, utgravinger, grøfting mv. perforert grunnen slik at grunnvannstanden er senket og oksygen kommer ned til det organiske materialet, med den konsekvens at kulturlagene brytes ned.

Mulighetene for et redusert parkeringsanlegg
Det har i planprosessen vært reist spørsmål om en mulig tredeling av planområdet for å redusere konse­kvensene av tiltaket for kulturminnene. Det innebærer en vekting av kulturminneverdiene innenfor planområdet, der den mest verdifulle delen i øst skulle tas ut av planen. For det resterende arealet foreslo Riksantikvaren en todeling, én del med full utgraving og én del med forenklet utgraving.

Forslaget er ikke videreført i den kommunale behandlingen, og det er ikke gjort detaljerte undersøkelser av grunnvannsnivået med boreprøver i forbindelse med planarbeidet for å kunne fastsette de nøyaktige høydene på grunnvannet. Det er dermed ikke detaljert redegjort for hvor mellom Nordre gate og Søndre gate et slikt redusert parkerings­anlegg naturlig bør avsluttes for å ivareta hensynet til de mest verdifulle kulturminnene og sikre at anlegget ikke påvirker grunnvannstanden.

Behovet for parkeringsanlegget
Gatebruksplanen fra 2007 omtaler at det var ca 3430 offentlig tilgjengelige parkerings­plasser i Midtbyen. Av disse var 1400 i gate eller på plasser og rundt 2000 i parkerings­kjeller/-hus. Trondheim kommune har vedtatt et «nullregnskap» for det samlede antall parkeringsplasser med utgangspunkt i parkeringstilbudet anno 2007, og har en målsetting om å erstatte mest mulig av parkeringsplassene på gateplan med parkeringskjellere/-hus.

Kommunens analyser viser at parkeringsdekningen er ujevnt fordelt i de ulike deler av Midtbyen. Dekningen med offentlige plasser er best sørvest for Torvet, mens det i nordøstre del av Midtbyen er dårligere. Etterspørselen er størst i den nordøstre delen av Midtbyen, med hovedtyngden av arbeidsplasser og publikumsattraktive virksomheter som bl.a. handel, hotell og restaurant­virksom­het. I sine analyser har kommunen tatt utgangspunkt i dekning innenfor 200 meters gangavstand. Det gir dårlig dekning for de nordøstre kvartalene som ligger 250-600 meter fra Torvet.

Trondheim kommune har konkludert med at lokaliseringen av parkeringskjelleren under Olav Tryggvasons gate er god i forhold til etterspørselen. Et lett tilgjengelig parkeringsanlegg under bakken med god kapasitet og orientering i forhold til innkjøringer til byen vurderes som en styrke for Midtbyen som regionens viktigste handels- og kultursentrum.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener at det byplanmessig kan være en god løsning å dekke parkeringsbehovet gjennom et parkeringsanlegg under Olav Tryggvasons gate. Samtidig synes det å være en viss usikkerhet knyttet til gjennomførbarheten for deler av anlegget og om det er behov for alle plassene dersom de andre parkeringsanlegg som er under planlegging gjennomføres (Torvet og Leüthenhaven). Departementet viser til at plan- og bygningsloven § 3-1 fastsetter at «Planleggingen skal bygge på økonomiske og andre ressursmessige forutsetninger for gjennom­føring og ikke være mer omfattende enn nødvendig», noe som medfører at det ikke bør reguleres for mer enn det reelle behovet og at en plan bør være gjennomførbar. Kommunen har fastslått at en realisering av planforslaget først kan skje etter år 2025, samt at plassene er svært kostbare og forutsetter ekstern finansiering.  

Departementet viser til at kommunen har bygd sine behovsberegninger på en gangavstand på 200 meter. Dersom en legger andre forutsetninger til grunn ville parkeringsdekningen for de nordøstre kvartalene av Midtbyen fremstått som langt bedre, med dekning fra eksisterende parkeringshus, et eventuelt redusert anlegg under vestre del av Olav Tryggvasons gate og de andre planlagte parkeringsanleggene under Torvet og ved Leüthenhaven.

TØI har gjort en undersøkelse av parkeringspolitikken i Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand. I rapporten fra mai 2013 fremkommer det at alle byene oppgir at det i dag er et overskudd på parkeringsplasser (korttids-/besøksparkering) i sentrale parkeringshus. I rapporten peker TØI på at; «I flere av byene har politikerne forutsatt at gateparkeringsplasser som fjernes skal erstattes av nye plasser i parkeringsanlegg. Når det også pekes på at det er ledig kapasitet i de eksisterende parkeringsanleggene er det ikke stort behov for ny utbygging i sentrale byområder.»

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging av 26. september 2014. De vektlegger målet om at veksten i persontransporten i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. Tilrettelegging for et svært attraktivt parkeringstilbud i sentrum må vurderes i forhold til dette langsiktige målet. Departementet har ikke grunnlag for å konkludere om det fremtidige parkeringsbehovet, men mener de fremlagte behovsanalysene bør tas opp til vurdering i forhold til målet om å dempe bilbruken i sentrumsområdene.

Risikoen for skade på omkringliggende kulturminner.
Riksantikvaren legger i sin innsigelse vekt på at de mener det ikke er tilstrekkelig redegjort for tiltakets innvirkning på grunnvannstanden. Endringer i grunnvannsnivået kan påvirke negativt bevaringsforholdene for kulturlag og kulturhistoriske bygninger i plan- og influensområdet.

Kommunen har i sin konsekvensutredning av grunnforholdene basert seg på kjent kunnskap, og har fått konsulenten til å estimere høyden på grunnvannet ut fra de målingene som tidligere er gjort i tilstøtende områder. Det er ikke gjort egne nye målinger i planområdet. Grunnvannsnivået innenfor planområdet varierer, men vil i hovedsak ligge under parkeringskjelleren. I østre del av Olav Tryggvasons gate fra Søndre gate til Kjøpmannsgata (Bryggegata), kan det derimot være at grunnvannsnivå kommer over bunn på foreslått parkeringsanlegg. Det er derfor i regulerings­bestemmelsene forutsatt at grunnvannsnivåene skal bestemmes som del av de geotekniske undersøkelsene. Videre er det forutsatt at tiltak etter planen skal utføres på en slik måte at de ikke medfører rystelser, setningsskader, endringer i grunnvannstanden eller direkte inngrep som kan skade kulturlag i tilstøtende områder.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil peke på at det fra andre store prosjekter i Oslo og Bergen er eksempler på at når en graver under grunnvannsnivået, selv med moderne teknologi og detaljert prosjektering, kan det være vanskelig å ha nødvendig kontroll med drenerings- og setningsproblematikken. Departementet legger ut fra et ”føre var” hensyn stor vekt på den risikoen inngrep i grunnvannsnivået vil utgjøre for de store kulturminneverdiene i «Middelalderbyen Trondheim» og de kulturhistoriske bygningene i denne delen av byen.

Konklusjon
Kommunal- og moderniseringsdepartementet har vurdert behovet for parkering i Midtbyen og muligheten for alternative løsninger i forhold til tapet av sammenhengen i kulturlagene og risikoen for skade på de nasjonalt svært viktige kulturlagene og de kulturhistoriske bygningene.

Ut fra en helhetlig vurdering finner departementet å kunne godkjenne de deler av planforslaget som omfatter parkeringsanleggets vestre del fra Prinsens gate (Frostakaia) fram til østre side av Nordre gate, forutsatt at anlegget utformes slik at det i sin helhet ligger over grunnvannsnivået og ikke endrer eller påvirker dette. Det forutsettes at det gjøres undersøkelser av grunnvannstanden med innmåling av kotehøydene for grunnvannsnivået. Det skal også tas hensyn til hvor de viktigste urørte kulturlagene av stor nasjonal verdi er lokalisert.

Departementet finner ikke ut fra foreliggende kunnskap å kunne godkjenne hele reguleringsplanen slik den er vedtatt av kommunen. Departementet legger særlig vekt hensynet til nasjonalt viktige kulturminner og kulturmiljø i østre del av planen.

Departementet har ikke innvendinger til at avgrensningen mot øst justeres slik at anlegget avsluttes nærmere Søndre gate, dersom Trondheim kommune i dialog med Riksantikvaren kommer til at dette er forsvarlig basert på innmålte kotehøyder for grunnvannsnivået og hvor de viktigste urørte kulturlagene av stor nasjonal verdi er lokalisert.

Departementet tilrår at kommunen i sin videre planlegging også vurderer de samlede parkeringsløsningene i Midtbyen, i en avveining av de ulike næringsmessige, bymessige og miljømessige forhold.
 

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 12-13 finner departementet å kunne godkjenne deler av detaljregulering av offentlig parkeringsanlegg under Olav Tryggvasons gate, vedtatt av Bystyret i Trondheim den 27. september 2012. Planområdet mellom Prinsens gate (Frostakaia) fram til østre side av Nordre gate, godkjennes forutsatt at anlegget utformes slik at det i sin helhet ligger over grunnvannsnivået og ikke endrer eller påvirker dette.

Det forutsettes at det gjøres undersøkelser av grunnvannstanden med innmåling av kotehøydene for grunnvannsnivået. Det skal også tas hensyn til hvor de viktigste urørte kulturlagene av stor nasjonal verdi er lokalisert.

Departementet har ikke innvendinger til at avgrensningen mot øst justeres slik at anlegget avsluttes nærmere Søndre gate, dersom Trondheim kommune i dialog med Riksantikvaren kommer til at dette er forsvarlig basert på de gitte forutsetninger og utførte undersøkelser.

Trondheim kommune bes utforme et endelig plankart med tilhørende bestemmelser i samarbeid med Riksantikvaren, basert på vedtaket her.

Kommunen og Riksantikvaren er orientert om departementets vedtak ved kopi av dette brevet.

 

Med hilsen

Jan Tore Sanner

 

Kopi:
Klima- og miljødepartementet
Riksantikvaren
Trondheim kommune
Sør-Trøndelag fylkeskommune