Utdypende forklaring og veiledning til rikspolitiske retningslinjer for universell utforming

1. Nasjonale mål for universell utforming
Alle mennesker i hele landet skal ha like muligheter til å utvikle sine evner og leve gode og meningsfylte liv. Det vil bli lagt til rette for at personer med nedsatt funksjonsevne kan ivareta sine rettigheter og plikter som samfunnsborgere. Personer som lever med funksjonsnedsettelser skal sikres levekår og livskvalitet på linje med den øvrige befolkningen.

Universell utforming er en strategi for planlegging og utforming av produkter og omgivelser for å oppnå et inkluderende samfunn med full likestilling og deltakelse for alle.

Universell utforming defineres som:
Universell utforming er utforming av produkter og omgivelser på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker, i så stor utstrekning som mulig, uten behov for tilpasning og en spesiell utforming.

Universell utforming inneholder et sterkere likestillingskrav enn det som ligger i begrepet tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne. Med universell utforming menes en allmenngyldig utforming av hovedløsningen. I dette ligger at de samme løsningene skal kunne brukes av alle mennesker og være gode løsninger totalt sett. Tilgjengelighet for mennesker med nedsatt funksjonsevne skal derfor i størst mulig grad løses gjennom ordinære, generelle tiltak som en naturlig del av produktdesign, arkitektur, planlegging og service.

Universell utforming angir mål for kvalitet i produkter og omgivelser. Begrepet tar høyde for mangfoldet av mennesker som til enhver tid lever i et lokalsamfunn, og det innebærer en innovativ tilnærming til planlegging og utforming – en ambisjon om stadig å finne bedre og mer inkluderende løsninger.

Erfaringer viser at hensynet til mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke nødvendigvis er et fordyrende element dersom det er ivaretatt i en tidlig fase av planleggingen. Kostnadene blir vesentlig høyere dersom utilgjengelige bygninger eller utemiljø skal endres i ettertid. Universell utforming er således en kostnadseffektiv strategi som bør legges til grunn for planleggingen.

2. Virkeområde og formål
Retningslinjenes virkeområde er i samsvar med plan- og bygningsloven § 1.

Formålet med rikspolitiske retningslinjer for universell utforming er å klargjøre og sikre at hensynet til universell utforming blir ivaretatt i den kommunale og fylkeskommunale planleggingen etter plan- og bygningsloven.

Det nasjonale mål for universell utforming forutsetter målrettet arbeid innenfor flere samfunnssektorer, blant annet samferdsel, helse, arbeid, utdanning, IKT og kultur. Rikspolitiske retningslinjer for universell utforming bør derfor brukes i øvrig forvaltningsvirksomhet innenfor de rammene sektorlovene gir. 

Retningslinjene må suppleres med instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget, FOR 2000-02-18 nr. 108. Formålet med utredningsinstruksen er å sikre god forståelse av og styring med offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak. Veileder til utredningsinstruksen punkt 11.3.9 omhandler likestilling for personer med nedsatt funksjonsevne. Det fastslås her at dersom saken antas å ha vesentlige konsekvenser for mulighet til likebehandling av personer med nedsatt funksjonsevne, skal dette utredes.

Universell utforming i planleggingen er alene ikke tilstrekkelig for å nå målet om et universelt utformet samfunn. Planleggingen må følges opp med supplerende virkemidler. Som eksempel vises det til at sektormyndigheten bør følge opp planlegging av universelt utformede utearealer, gangveier og atkomst til bygninger med krav til tekniske løsninger inne i et bygg. På samme måte betinger god planlegging av transportinfrastruktur at transportmidlene også er universelt utformet. Det bør også legges vekt på hensynet til universell utforming ved offentlig innkjøp av varer og tjenester. Tilsvarende gjelder for offentlig forvaltning, drift og vedlikehold av bygninger, utearealer og gang- og sykkelveier. 

Sektormyndigheten bør også sørge for at hensynet til den enkeltes sikkerhet knyttet til bruken av et bygg, transportmiddel eller område blir tilstrekkelig ivaretatt. Forhold som trygg evakuering ved brann og andre liknende hendelser for alle brukere, uavhengig av om de er funksjonsfriske eller har nedsatt bevegelses- eller orienteringsevne, må sikres, enten gjennom tekniske løsningsvalg eller ved at behovet for assistanse ved evakuering sikres på annen måte.

I Stortingsmelding nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer, fastslås at det er et nasjonalt mål at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal ha muligheter til personlig utvikling, deltakelse og livsutfoldelse på lik linje med andre samfunnsborgere. Sektoransvarsprinsippet innebærer at hver samfunnssektor har et selvstendig ansvar for å ivareta hensynet til tilgjengelighet og universell utforming innen sine områder.

a) Rikspolitiske retningslinjer for universell utforming fremhever viktigheten av god planlegging i arbeidet mot et stadig mer universelt utformet samfunn. Retningslinjene skal bidra til å skape sammenhengende tilgjengelighet i omgivelsene. Lokalisering av ulike tiltak og funksjoner i forhold til hverandre, og i forhold til ulike transportsystemer, påvirker den enkeltes mulighet til å delta i samfunnet. Tilfredsstillende tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne til alle deler av den daglige reisekjede, fra bolig til arbeidsplass, skole, privat og offentlig service osv. bør være et bærende prinsipp i planleggingen.

b) Det offentlige har ansvar for universell utforming i planleggingen av nye byggeområder, utearealer og transportinfrastruktur. Det offentlige har også ansvar for å vurdere utvikling og omforming av eksisterende områder/anlegg.

Med byggeområder menes områder for boliger med tilhørende anlegg, forretninger, kontorer, industri, fritidsbebyggelse, samt områder for offentlige bygninger med angitt formål, andre bygninger med særskilte angitte allmennyttige formål, herberger og bevertningssteder, garasjeanlegg og bensinstasjoner.

c) God planlegging skal også tilfredsstille andre samfunnsmessige mål. Utfordringen er å stimulere til planlegging av løsninger som er universelt utformet og som også ivaretar andre samfunnsmål.

Rikspolitiske retningslinjer for universell utforming skal bidra til at universell utforming får større tyngde i de avveininger som kontinuerlig foregår i planleggingen etter plan- og bygningsloven, og i forvaltningen etter øvrig sektorlovgivning. Dette kommer tydelig frem i punkt 6, ved at retningslinjene kan danne grunnlag for innsigelse og klage.

Eksempler på hensyn som kan komme i konflikt med universell utforming er forvaltning av kulturminner og kulturmiljøer, samt forvaltning av frilufts- og naturområder. Det kan også oppstå spørsmål om tilpasning mellom hensynet til for eksempel økonomi og god byggeskikk.

Statens bygningstekniske etat, Statsbygg, Husbanken, Riksantikvaren og Direktoratet for naturforvaltning har utarbeidet strategier, retningslinjer, eksempler og forvaltningspraksis som viser hvordan slike problemstillinger kan løses.

d) For å ivareta hensynet til personer med nedsatt funksjonsevne, må planmyndighetene tilegne seg nødvendig kunnskap. I denne forbindelse er det særlig viktig at kommunen sørger for brukermedvirkning etter punkt 4c. Det må rettes særlig fokus på de gruppene i samfunnet som i størst grad opplever samfunnsskapte barrierer. Dette gjelder bevegelseshemmede (eks: rullestolsbrukere, mennesker som trenger krykker, mennesker med revmatisme/hjerteproblemer/nedsatt kraft i armer og bein/redusert evne til å bevege seg raskt, mennesker som har lengre reaksjonstid eller redusert balanseevne), orienteringshemmede (eks: blinde, svaksynte, døve, hørselshemmede), mennesker med astma/allergi og forståelseshemmede (eks: mennesker med utviklingshemning). Styrket brukermedvirkning kan bidra til at tilbudene blir bedre tilpasset brukernes ønsker og behov.

f) Kommunen skal aktivt samarbeide med fylkesmannen og fylkeskommunen i arbeidet med universell utforming i planleggingen. Kommunen skal sørge for at fylkeskommunen og fylkesmannen deltar i en tidlig fase i planleggingen.

3. Ansvarsforhold
Det nærmere ansvaret for planlegging på ulike forvaltningsnivåer fremgår av saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven.

Rikspolitiske retningslinjer for universell utforming er ment å klargjøre ansvarsforholdet i arbeidet med universell utforming i planleggingen, slik at det kan stilles krav til organiseringen av arbeidet. Denne klargjøringen innebærer ikke at det må opprettes nye organer, men understreker behovet for samarbeid på tvers av sektorer og nivåer. Særlig viktig er det å få til et samarbeid mellom instanser med planfaglig kompetanse og instanser med kunnskap om universell utforming og funksjonshemmende barrierer.

a) Kommunen har, som lokal planmyndighet, det primære ansvaret for at disse rikspolitiske retningslinjene blir lagt til grunn i planleggingen. Dette gjelder uavhengig av hvem som har fremmet planforslaget.

Kommunestyret og den administrative leder har det overordnede ansvaret for planlegging på lokalt nivå, jf. plan- og bygningsloven §§ 9-1 og 9-2.

Det er en klar forutsetning at kommunens arbeid med universell utforming i planleggingen skal bygge på et tverrsektorielt samarbeid. Av hensyn til publikum bør ansvaret for universell utforming vurderes delegert administrativt til for eksempel planutvalget, teknisk utvalg eller lignende.

Kommunen har en viktig rolle med å gjøre private forslagsstillere kjent med prinsippene for universell utforming. Arkitekter og planleggeres kunnskap er ofte begrenset til tilgjengelighetskravene i teknisk forskrift. Oppstartkonferansen er en viktig arena for dette temaet. Kommunen bør også organisere kurs og lignende for planleggere og utbyggere.

b) Fylkesmannen og fylkeskommunen skal ivareta universell utforming i kommunens planlegging gjennom veiledning, uttalelser til kommunale planer og eventuell innsigelse.

Fylkesmannen har hovedansvaret for å bistå kommunen i arbeidet med universell utforming i planleggingen. Fylkesmannen har et selvstendig ansvar for å ivareta nasjonal politikk. Siden 2005 er det lagt inn føringer for fylkesmannens arbeid med universell utforming i tildelingsbrev og embedsoppdrag. Fylkesmannen skal sørge for et tverrfaglig samarbeid mellom egne underavdelinger for å bidra til et stadig mer universelt utformet samfunn.

Fylkeskommunen har godt innarbeidede rutiner for veiledning og medvirkning i planleggingen. Fylkeskommunen har selvstendig ansvar for universell utforming på sine saksområder, og har derfor gode forutsetninger for å bidra i den kommunale planprosessen. Flere fylkeskommuner har laget egne fylkesdelplaner for tilgjengelighet eller universell utforming.

Fylkeskommunen har i forbindelse med sin egen planlegging ansvaret for at Fylkets råd for funksjonshemmede involveres. Det er viktig at rådet får en god forankring i fylkeskommunen, og at samarbeidet med fylkeskommunens planmyndighet er organisert på en god måte.

c) Miljøverndepartementet skal samarbeide med andre departementer med ansvarsområder som berøres av den kommunale planleggingen.

I Regjeringens handlingsplan for økt tilgjengelighet for personer med nedsatt funksjonsevne er det flere tiltak som styrker kommunenes, fylkesmennenes og fylkeskommunens kunnskap om universell utforming generelt og hvordan hensynet kan ivaretas i planleggingen. Flere departementer er involvert, og tiltakene berører kommunale planstrategier, planlegging og utforming av arealer og utbygging, folkehelseaspektet i planleggingen, kulturminnevern og friluftsliv m.m.

d) Forslagsstiller har et selvstendig ansvar for nødvendig medvirkning fra organisasjoner, brukergrupper og enkeltpersoner. Ansvaret er tilsvarende kommunens ansvar etter punkt 4c. I tillegg skal forslagsstiller sørge for at planforslaget tilfredsstiller kravene til fysisk utforming i punkt 5. På denne måten blir viktige hensyn knyttet til universell utforming avklart så tidlig som mulig i planprosessen.

4. Krav til den kommunale planprosessen
Hovedformålet med kravene i punkt 4 er å bidra til at kommunene får økt bevissthet og kunnskap om universell utforming.

a) Kommunen skal foreta en konkret vurdering av tilgjengelighetstilstanden i planområdet og/eller kommunen. Dette innebærer at kommunen skal skaffe seg kunnskap om på hvilke områder det er behov for innsats i arbeidet mot et stadig mer universelt utformet samfunn. Kommunen avgjør på hvilken måte kartleggingen skal skje. En slik tilstandsvurdering/kartlegging bidrar til at plansaken blir bedre opplyst, jf. forvaltningsloven § 17.

Det er utarbeidet, og under utarbeiding, flere systemer for kartlegging av tilgjengelighet i bygninger og uteområder (SSB, Statsbygg, Statens kartverk, Vegdirektoratet, Direktoratet for naturforvaltning, Husbanken, Norges Handikappforbund o.a.). Kommunen kan, i tillegg til å foreta egne undersøkelser, hente opplysninger herfra. Lokalt har ofte brukerorganisasjonene på egen hånd samlet kunnskap om tilgjengelighetstilstanden. Brukerorganisasjoner og skoler kan også engasjeres til kartlegging, for eksempel gjennom å ta i bruk opplegget som er utarbeidet forskolene på www.miljolare.no. Dette kan også skje i kombinasjon med andre kjente metoder, for eksempel barnetråkkregistreringer. 

Ved innsendelse av et nytt planforslag for et allerede utbygget område, skal kommunen på bakgrunn av kartleggingen også vurdere forbedringer.

b) Kommunen skal vurdere behovet for å utarbeide egne retningslinjer eller bestemmelser om universell utforming til kommuneplan, kommunedelplan, reguleringsplan og/eller bebyggelsesplan. Ved vurderingen skal det legges vekt på kravene til fysisk utforming i punkt 5.

Bestemmelser må være rettslig forankret i plan- og bygningsloven. I henhold til plan- og bygningsloven § 20-4 andre ledd kan det gis utfyllende bestemmelser til kommuneplanens arealdel. Videre kan det i medhold av plan- og bygningsloven § 26 gis reguleringsbestemmelser for å binde opp forhold ved planen som ikke kommer klart nok frem av plankartet. Plan- og bygningsloven § 20-4 andre ledd og § 26 angir grensen for gyldigheten av planbestemmelser.

Retningslinjer og andre hjelpedokumenter til en plan kan ha som hensikt å vise hvordan en fremtidig utbygging vil kunne utformes innenfor rammen av planen. Slike opplysninger vil kunne ha stor betydning for vurderingen av planens innhold, men er ikke juridisk bindende.

I arbeidet med universell utforming i planleggingen skal kommunen også ta stilling til detaljeringsgraden i plankartet.

c) Kommunen skal være oppmerksom på at problemstillinger rundt universell utforming kan berøre noen interessegrupper sterkere enn andre, jf. punkt 2d. Kommunen skal sørge for at relevante organisasjoner, brukergrupper og enkeltpersoner gis anledning til å delta så tidlig som mulig i planprosessen, slik at synspunkter, kunnskap og erfaringer kommer frem. Bruk av IKT gir muligheter til å legge frem dokumenter i formater som er lesbare for alle.

I følge lov om kommunale råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne skal alle kommuner ha et slikt råd, enten som selvstendig organ, organisert på annen måte eller i samarbeid med andre kommuner. Det er viktig at rådene blir brukt, og at deres forankring i kommunen og samarbeid med planmyndighetene er organisert på en god måte. Aktiv samhandling med rådet erstatter ikke kommunens plikt til å informere og aktivt legge til rette for medvirkning etter plan- og bygningsloven.

d) Kommunen har ansvar for å dokumentere relevante vurderinger knyttet til kravene i punkt 4a-c.

For planer som omfattes av forskrift om konsekvensutredninger gjelder tilsvarende dokumentasjonskrav etter forskriftens § 8. Det fastslås her at det i saksfremlegget eller innstillingen til vedtak skal fremgå hvordan virkningene av planforslaget med konsekvensutredning og innkomne uttalelser er vurdert, og hvilken betydning disse er tillagt. Hvorvidt universell utforming er et obligatorisk utredningstema, beror på utarbeidelsen, høringen og behandlingen av det enkelte planprogram.

5. Krav til fysisk utforming
I punkt 5 er det angitt konkrete krav til fysisk utforming som kan medtas i en plan. I all planlegging skal disse kravene etterstrebes i størst mulig grad.

Kravene i punkt 5 kan danne grunnlag for utforming av bestemmelser og retningslinjer til en plan, jf. punkt 4b.

Universell utforming som strategi forutsetter at den enkelte samfunnssektor også stiller krav til fysisk utforming som ikke kan hjemles i en arealplan, for eksempel krav til fysisk utforming av bygninger, produkter og tjenester.

a) Avstand er en hindring for mange, og særlig for personer med nedsatt funksjonsevne. I byer og tettsteder planlegges ny utbygging lokalisert i tilknytning til eksisterende sentra og knutepunkter i kollektivsystemet. Dette vil bidra til at flere kan bruke tjenester, aktiviteter og sosialiseringstilbud, som ofte er konsentrert i slike områder. En slik lokalisering vil også bidra til sammenhengende tilgjengelighet i omgivelsene.

Rikspolitiske retningslinjer for universell utforming forsterker og understreker prinsippene i rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging, T-5/93, som også skal legges til grunn for planleggingen.

b) Byggeområder, herunder områder for boliger med tilhørende anlegg, forretninger, kontorer, industri, fritidsbebyggelse, samt områder for offentlige bygninger med angitt formål, andre bygninger med særskilte angitte allmennyttige formål, herberger og bevertningssteder, garasjeanlegg og bensinstasjoner planlegges utformet med tilfredsstillende atkomst til alle bygninger, og med veier og gangveier som gir god fremkommelighet for personer med nedsatt funksjonsevne.

Ved vurdering av behovet for ny utbygging, skal kommunen ta i betraktning utvikling og omforming av eksisterende byggeområder/anlegg, jf. punkt 2b.

c) Utforming av utearealer er av stor betydning for at alle skal kunne delta i samfunnslivet. Lekeplasser, skolegårder, barnehagers og boligers utearealer, fellesarealer, offentlige gater og plasser m.v. skal derfor planlegges utformet slik at de er attraktive, tilgjengelige og brukbare for alle, herunder personer med nedsatt funksjonsevne. Deler av områdene kan være mindre tilgjengelige/brukbare for noen deler av befolkningen, så lenge det er avsatt tilstrekkelige områder som er tilgjengelige/brukbare for alle.

Utearealene bør ha en utforming som gir mulighet for opphold og sosialt samkvem, rekreasjon, lek og spill. Arealene bør kunne brukes av ulike aldersgrupper og gi mulighet for samhandling mellom barn, unge, voksne og eldre, uavhengig av funksjonsevne.

Universell utforming er ett av flere kvalitetskrav til utearealene. Rikspolitiske retningslinjer for barn og unges rettigheter i planleggingen stiller ytterligere funksjonskrav til lekearealer og omfatter bl.a. solforhold, helning, støynivå og størrelse.

 d) Ved planlegging av arbeids-, omsorgs- og boligløsninger for personer med særlige behov skal det legges særskilt vekt på lokalisering som ikke er til hinder for samfunnsdeltakelse for disse personene. 

e) Planlegging av transportinfrastruktur omfatter hele reisekjeden, herunder tilførselsveier, holdeplasser, parkeringsplasser, gangarealer osv. Ved planlegging av nye områder og utvikling av eksisterende områder skal det legges særskilt vekt på tilgjengelighet til kollektive transportmidler.

Rikspolitiske retningslinjer for universell utforming understreker målsettingene i St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015, der ett av fem hovedmål er ”Eit transportsystem som er tilgjengeleg for alle og et transporttilbod som gjer det mogleg å leva eit aktivt liv.” For å nå dette målet forutsettes det at samferdselssektoren følger opp med krav om kollektive transportmidler som er utformet slik at de kan brukes av flest mulige. Sektoransvaret innebærer videre at det må stilles krav om drift og vedlikehold av gater og fortau som gir tilfredsstillende fremkommelige for alle hele året.

f) Nye og eksisterende friområder og friluftsområder planlegges utformet slik at de er tilgjengelige og brukbare for alle. Deler av slike områder kan være mindre tilgjengelige/brukbare for noen deler av befolkningen, så lenge det er avsatt tilstrekkelige områder som er tilgjengelige/brukbare for alle.

Det bør i kommuneplanen avsettes slike områder i alle deler av kommunen. Ved planlegging av nye utbyggingsområder, skal kommunen vurdere behovet for å avsette ytterligere områder til friområder/friluftsområder i tilknytning til utbyggingsområdet.

Friområder dekker avgrensede områder med spesiell tilrettelegging og eventuell opparbeiding for allmennhetens uhindrede rekreasjon og opphold.  Friområder kan være offentlig tilgjengelige parker, turveger, leirplasser, anlegg for lek, idrett og sport, samt områder i sjøen for slik virksomhet.

Friluftsområder dekker store sammenhengende områder utenfor tettsteder som er brukt eller skal brukes av allmennheten til friluftsliv, og hvor friluftsinteressene er tungtveiende. Atkomst, parkering og avklaring av hovedtraseer i forhold til områdets spesielle attraksjoner/bruksverdier er viktige spørsmål å vurdere i denne sammenhengen.

6. Innsigelse og klage
Med bakgrunn i disse retningslinjene kan det fremmes innsigelse til kommuneplanens arealdel, jf. plan- og bygningsloven § 20-5 femte ledd, reguleringsplan, jf. § 27-2 nr. 2 og bebyggelsesplan, jf. § 28-2 fjerde ledd. For nærmere retningslinjer for bruk av innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven vises det til Miljøverndepartementets rundskriv T-5/95.

Vedtak etter plan- og bygningsloven kan påklages til fylkesmannen, jf. plan- og bygningsloven § 15, jf. § 13 siste ledd. En klage basert på disse retningslinjene kan gjelde materielle forhold i en plan. Dersom klagen knytter seg til planprosessen, vil gyldigheten av planvedtaket bero på om vilkårene i forvaltningsloven § 41 er oppfylt.