Utkast til Ot.prp. Om lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone. Høringsbrev

Høringsutkast

Utenriksdepartementet

Om lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone

1. Bakgrunn

Spørsmålet om å utvide sjøterritoriet fra 4 til 12 nautiske mil er aktualisert av behovet for mer effektivt å beskytte Norges kyst og det marine miljø, ved å forebygge skipsulykker samt å redusere forurensningsskader som følge av skipsulykker og ulovlige utslipp fra skip langs kysten og i de nære havområder. Regjeringen har senest gjennom Stortingsmelding nr. 12 (2001-2002) om et rent og rikt hav gitt uttrykk for at utvidelse av sjøterritoriet vurderes som et tiltak for å bidra til å styrke beskyttelse av miljøet langs kysten. En utvidelse av sjøterritoriet vil også kunne bidra til å styrke sikkerheten til sjøs.

Det er sikker folkerettslig adgang til å la sjøterritoriet strekke seg inntil 12 nautiske mil (22 224 meter) ut fra kysten, og langt de fleste kyststater har etterhvert fastsatt en slik grense.

Ved en utvidelse av sjøterritoriet, anses det formålstjenlig også å etablere en tilstøtende sone utenfor sjøterritoriet ut til 24 nautiske mil fra grunnlinjene.

2. Utgangspunkt

2.1 Folkerettslige rammer

Folkeretten gir gjennom FNs havrettskonvensjon av 10. desember 1982 (heretter Havrettskonvensjonen), som ble ratifisert av Norge 24. juni 1996, se St.prp. nr. 37 (1995-1996) og Innst.S. nr. 227 (1995-96), sikre rammer for kyststatenes adgang til å fastsette sitt territorialfarvann og tilstøtende soner. Kyststatene kan i henhold til Havrettskonvensjonens artikkel 3 opprette et sjøterritorium som strekker seg inntil 12 nautiske mil ut fra grunnlinjene.

Denne regelen er også uttrykk for international sedvanerett. Den betraktes derfor som gjeldende folkerett uavhengig av Havrettskonvensjonen. Langt de fleste kyststater har etterhvert etablert et sjøterritorium på 12 nautiske mil. Pr. 28. februar 2002 gjelder dette i alt 130 stater. I Europa er det foruten Norge kun Hellas (4 nautiske mil) og Tyrkia (3 nautiske mil i Egeerhavet) som ikke har 12 nautiske mils sjøterritorium. Av våre naboland utvidet Russland (Sovjetunionen) sitt sjøterritorium til 12 nautiske mil i 1909, Sverige og Island i 1979, Finland i 1995 og Danmark i 1999.

Videre gir Havrettskonvensjonens artikkel 33 adgang for kyststaten til å opprette en tilstøtende sone utenfor sjøterritoriet for nærmere angitte kontrollformål. Den tilstøtende sone kan strekke seg inntil 24 nautiske mil ut fra grunnlinjene. Pr. 28. februar 2002 har 73 stater etablert en slik sone. Norge har hittil kun hatt en tollkontrollsone på 10 nautiske mil fra grunnlinjene.

Norges sjøterritorium grenser opp mot henholdsvis Russland og Sverige, som begge har sjøterritorier på 12 nautiske mil.

Sjøgrensen mot Russland er regulert gjennom overenskomst av 15. februar 1957 mellom Norge og Sovjetunionen. Overenskomsten tar høyde for muligheten for fremtidig utvidelse av sjøterritoriet, ved å sette geografiske rammer for slike tiltak.

Sjøgrensen mot Sverige ble først fastlagt gjennom en internasjonal voldgiftsdom ("Grisbå"-dommen) av 23. oktober 1909, da både Norge og Sverige hadde territorialfarvann på 4 nautiske mil. Grensen er lagt til grunn i overenskomst av 5. april 1967 om avgrensningen av Norges og Sveriges fiskeriområder i det nordlige Skagerrak. I en erklæring av samme dato om Norges og Sveriges sjøterritorier i det nordlige Skagerrak forpliktet de to statene seg til ikke å utvide sine respektive sjøterritorier utover nærmere angitte linjer.

En utvidelse av norsk sjøterritorium er blitt vurdert opp mot de rammer som følger av avtalene som regulerer sjøgrensene mot Russland og Sverige. En utvidelse av norsk sjøterritorium til 12 nautiske mil vil ligge innenfor disse rammene.

2.2 Sjøterritoriet

Ved kongelig resolusjon av 22. februar 1812, gjengitt i Cancelli-Promemoria av 25. februar 1812, ble det besluttet at Norges sjøterritorium skal være på én geografisk mil, som tilsvarer 7420 meter eller ca. 4 nautiske mil (4 nautiske mil er 7408 meter). Grunnlinjene danner utgangspunktet for beregningen av territorialgrensen. For Fastlands-Norge (fastlandet samt øyene langs kysten) er de fastsatt ved kongelig resolusjon av 14. juni 2002. Ved kongelig resolusjon av 1. juni 2001 ble grunnlinjene fastsatt for hele Svalbard, og ved kongelig resolusjon av 30. august 2002 for Jan Mayen. Den nylig gjennomførte tekniske revisjonen av grunnlinjene, som ledd i forberedelsene til en utvidelse av sjøterritoriet, omtales nærmere nedenfor.

Grensen for sjøterritoriet angir yttergrensen for Norges territorium, og betegnes derfor også som territorialgrensen. Innenfor denne grensen har Norge suverenitet. Utgangspunktet er at kyststaten har samme myndighet i sjøterritoriet som på sitt landterritorium. Nasjonal lovgivning kan dermed gis anvendelse og det kan utøves tvangsmakt. Det viktigste unntak for sjøterritoriets vedkommende, er fremmede fartøyers rett til uskyldig gjennomfart, som følger av folkeretten.

Norsk lovgivning, både offentligrettslig, herunder straffelovgivningen, og privatrettslig, vil komme til anvendelse i et større geografisk område som følge av en utvidelse av sjøterritoriet. Statens kartverk har beregnet at en utvidelse til 12 nautiske mil rundt Fastlands-Norge vil omfatte et område på til sammen ca. 40.000 kvadratkilometer. For Jan Mayen vil en utvidelse omfatte et område på ca. 3.000 kvadratkilometer, og for Svalbard ca. 25.000 kvadratkilometer.

2.3 Fiskerigrensen

Norge opprettet en særskilt fiskerigrense på 12 nautiske mil i 1961. En ny og mer detaljert fiskerigrenselov ble vedtatt i 1966, ved lov av 17. juni 1966 nr. 19. Denne fastsetter en fiskerigrense på 12 nautiske mil rundt Fastlands-Norge. Innenfor fiskerigrensen er det forbudt for den som ikke er norsk statsborger eller likestilt med norsk statsborger å drive fiske eller fangst. Et viktig unntak er Skagerrakområdet, jf. artikkel 2 i overenskomst av 19. desember 1966 mellom Norge, Sverige og Danmark om gjensidig adgang til å fiske i Skagerrak og Kattegat inntil 4 nautiske mil fra kysten. En utvidelse av sjøterritoriet til 12 nautiske mil vil ikke ha noen innvirkning på denne retten, som vil bli opprettholdt uendret i kraft av overenskomsten.

Da Norge opprettet 12 mils fiskerigrense i 1961 var det for området rundt Jan Mayen ved kronprinsregentens resolusjon av 30. juni 1955 bestemt at yttergrensen for fiskeriområdet skulle trekkes 4 nautiske mil fra grunnlinjene. Det tas sikte på å oppheve denne forskriften i forbindelse med ikrafttredelse av lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone. I fiskerisonen på 200 mil rundt Jan Mayen er en rekke andre stater tildelt fiskerettigheter gjennom kvoteavtaler. En utvidelse av sjøterritoriet til 12 nautiske mil (og dermed området for fiskeforbud for utlendinger) vil innebære en viss geografisk begrensning av disse parters muligheter til å utnytte de tildelte fiskerettigheter. Dette vil imidlertid være fullt ut i samsvar med folkeretten. Det kan heller ikke ses å få praktisk betydning, da satellittsporingsdata viser at utenlandsk fiskeriaktivitet har foregått utenfor 12 nautiske mil.

Ved en utvidelse av sjøterritoriet til 12 nautiske mil, vil behovet for en egen fiskerigrense på 12 nautiske mil bortfalle ved at dette geografiske området vil bli absorbert av sjøterritoriet. Det foreslås å endre fiskerigrenseloven av 1966 til å gjelde for territorialfarvannet med opprettholdelse av de materielle bestemmelser.

Enkelte lover og forskrifter viser i dag til 4 nautiske mil som grense for reglenes anvendelsesområde. Slike regler berøres ikke av en utvidelse av sjøterritoriet.

2.4 Tollgrensen

Ved kongelig resolusjon av 28. oktober 1932 ble det etablert en særskilt tollkontrollgrense på 10 nautiske mil regnet fra grunnlinjene, med hjemmel i daværende lov om tollvesenet av 22. juni 1928 § 3. Den særskilte tollkontrollgrensen er nå hjemlet i tolloven § 2 nr. 1, jf. § 84. Av tolloven § 84 fremgår at forskrifter og bestemmelser gitt i medhold av den gamle lov om tollvesenet av 1928 fortsetter å gjelde inntil de oppheves. Tollovens bestemmelser om tollvesenets kontroll med fartøyer samt om lossing og lasting av varer fra eller til utlandet og innenriks sending av varer, kommer derfor til anvendelse i området innenfor tollkontrollgrensen.

Tollkontrollgrensen er knyttet opp mot det som defineres som "tollområdet" i tolloven § 1 nr. 1. Tollområdet angis her som "det norske fastland og alt område innenfor territorialgrensen".

En utvidelse av sjøterritoriet til 12 nautiske mil, vil innebære at behovet for en egen tollkontrollgrense på 10 nautiske mil bortfaller, og forskriften av 28. oktober 1932 kan oppheves. Samtidig anses det hensiktsmessig å utnytte mulighetene som den nyere havrett gir til etablering av en tilstøtende sone på 24 nautiske mil blant annet i tollkontrolløyemed. Ved opprettelse av en tilstøtende sone utenfor sjøterritoriet, kan tollovgivningen således for enkelte formål gis anvendelse ut til 24 nautiske mil fra grunnlinjene, se nærmere om dette nedenfor. Hjemmelen i tollovens § 2 nr. 1 om at Kongen kan fastsette en særskilt tollgrense utenfor territorialgrensen mot havet foreslås derfor opprettholdt. Det må vurderes eventuell fastsetting i forskrift av at denne særskilte tollgrensen sammenfaller med den tilstøtende sones utstrekning.

2.5 Den økonomiske sone, fiskevernsonen ved Svalbard og fiskerisonen ved Jan Mayen

Yttergrensen for Norges økonomiske sone, fiskerisonen ved Jan Mayen og fiskevernsonen ved Svalbard vil ikke berøres av en utvidelse av sjøterritoriet. En utvidelse av sjøterritoriet til 12 nautiske mil vil imidlertid innebære at bredden på de nevnte soner vil bli redusert fra 196 til 188 nautiske mil.

3 Nærmere om grunnlinjene

Grunnlinjene danner utgangspunktet for måling av sjøterritoriets bredde og også av andre maritime jurisdiksjonsområder, herunder tilstøtende soner, kontinentalsokkelen og økonomiske soner. Den normale grunnlinje skal i henhold til Havrettskonvensjonens artikkel 5 være lavvannslinjen langs kysten. Også andre metoder kan etter omstendighetene brukes til å definere grunnlinjen. I Havrettskonvensjonens artikkel 7 angis vilkårene for å kunne trekke rette grunnlinjer.

Bestemmelsene om grunnlinjer, herunder de rette grunnlinjer, gjenspeiler internasjonal sedvanerett på området. For de rette grunnlinjenes vedkommende, bygger den på Den internasjonale domstols dom i den såkalte fiskerijurisdiksjonssaken av 1951 mellom Norge og Storbritannia. Den aktuelle kyststrekningen må, for å kunne danne grunnlag for rette grunnlinjer, ha dype innbuktninger og innskjæringer eller det må finnes en rad av øyer langs kysten i dens umiddelbare nærhet. Havområder innenfor grunnlinjene er såkalte indre farvann.

I Stortingsproposisjon nr. 37 (1995-96) om ratifikasjon av FNs havrettskonvensjon, ble vist til at "[n]yere geodetiske målinger har påvist visse unøyaktigheter ved angivelsen av grunnlinjepunktene, og spørsmålet om justering av disse er derfor til vurdering" (s. 16). I tilknytning til en utvidelse av sjøterritoriet, vil det dessuten være nødvendig med behørig kunngjøring av den nye grenselinjen. Det er behov for å legge til grunn nøyaktige og oppdaterte grunnlinjer ved en slik kunngjøring. Disse forhold har aktualisert en nærmere gjennomgang av alle grunnlinjer.

Grunnlinjene rundt Svalbard, som opprinnelig ble fastsatt i 1970, ble gjenstand for en gjennomgripende revisjon i 2001, jf. forskrift av 1. juni 2001 nr. 556 om grensen for det norske sjøterritorium ved Svalbard. Grunnlinjene for Fastlands-Norge ble revidert i 2002, jf. forskrift av 14. juni 2002. Forskriften innebærer en oppdatering, teknisk justering og en viss forenkling av de tidligere grunnlinjepunktene. Den trådte i kraft 1. juli 2002 og erstattet de tidligere forskriftene av 12. juli 1935 om fiskerigrensen nord for Træna og av 18. juli 1952 om fiskerigrensen sør for Træna. Videre ble grunnlinjene ved Jan Mayen revidert gjennom forskrift av 30. august 2002. Forskriften trådte i kraft 1. oktober 2002, og erstattet forskriften fastsatt ved Kronprinsregentens resolusjon av 30. juni 1955.

Revisjonen av grunnlinjene medførte ikke nevneverdige endringer for henholdsvis den økonomiske sone (jf. lov av 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone og forskrift av 17. desember 1976 nr. 15 om iverksettelse av Norges økonomiske sone), fiskerisonen for Jan Mayen (jf. nevnte lov av 17. desember 1976 nr. 91 og forskrift av 23. mai 1980 nr. 4 om opprettelse av fiskerisone ved Jan Mayen) eller fiskevernsonen ved Svalbard (jf. nevnte lov av 17. desember 1976 nr. 91 og forskrift av 3. juni 1977 om fiskevernsone ved Svalbard). Grunnlinjerevisjonen medførte heller ikke nevneverdige endringer for kontinentalsokkelen (jf. lov av 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster og lov av 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet).

De reviderte grunnlinjene utgjør et sikkert og nøyaktig grunnlag for beregningen av sjøterritoriet og andre maritime jurisdiksjonsområder.

4 Konsekvenser av et utvidet sjøterritorium

Som følge av statens suverenitet på sjøterritoriet vil et utvidet sjøterritorium gi et større geografisk virkeområde for norsk offentlig rett, herunder strafferetten, og privatretten. Særlig betydning antas en utvidelse å kunne få for hensynet til miljøvern og sikkerheten til sjøs.

De miljøverntiltak man kan iverksette i territorialfarvannet, vil ved en utvidelse av sjøterritoriet kunne bli gitt anvendelse i et større område, lenger ute fra kysten. En utvidelse vil også gi bedre mulighet for kontroll av utenlandske skip, og for å anvende relevant norsk lovgivning i bestrebelsene på å bevare det marine miljø og å hindre forurensning.

Åpning for norsk suverenitetshevdelse i et geografisk større område, gir også mulighet til i enkelte tilfeller å gripe inn noe tidligere med håndhevelse av norsk lovgivning som blant annet skal ivareta miljø- og sikkerhetshensyn.

En vesentlig begrensning i kyststatenes suverenitet er imidlertid fremmede skips rett til såkalt uskyldig gjennomfart gjennom sjøterritoriet. Gjennomfarten er å betrakte som uskyldig så lenge den blant annet ikke er til skade for kyststatens fred, orden og sikkerhet, og så lenge vedkommende seilas har det formål å krysse sjøterritoriet. Ved slik gjennomfart er kyststatens kompetanse til både å gi nasjonalt regelverk anvendelse på fremmede skip, og særlig til å håndheve dette, meget begrenset. Regelen avspeiler en nøye avveining mellom den internasjonale skipsfarts interesse i opprettholdelse av mest mulig fri navigasjon basert på hevdvunne prinsipper og kyststatens adgang til å hevde suverenitet over sitt territorium og treffe tiltak for å beskytte viktige interesser knyttet til sistnevnte.

Retten til uskyldig gjennomfart er ikke til hinder for at det etableres påbudte skipsleder og trafikkseparasjonssystemer i sjøterritoriet. Trafikkseparasjonssystemer defineres gjerne som rutetiltak med sikte på å utskille motgående trafikkstrømmer ved etablering av trafikkleder og egnede midler. I henhold til Havrettskonvensjonens artikkel 22 kan kyststaten således av hensyn til navigasjonssikkerheten forlange at fremmede skip i uskyldig gjennomfart benytter særlige skipsleder og trafikkseparasjonssystemer. Blant annet kan det pålegges at enkelte kategorier fartøyer med stort skadepotensiale begrenser sin gjennomfart til slike leder. Dette kan gjelde for tankskip, atomdrevne skip, fartøyer lastet med materialer eller stoffer som i seg selv er farlige eller skadelige, f.eks. kjemikaliefartøyer, eller skip med særlig høy tonnasje. Derved kan risikoen for skipssammenstøt og eventuelle miljøkonsekvenser av slike sammenstøt reduseres. En annen anvendelse vil kunne være å regulere visse typer skipstrafikk i særlig risikoutsatte farvann. Dette kan f.eks. være aktuelt i forhold til store skip langs norskekysten. Det forutsettes at etablering av skipsleder og trafikkseparasjonssystemer notifiseres Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen (IMO), og at man bygger på aksepterte IMO-standarder på dette feltet.

Et utvidet sjøterritorium og etablering av en tilstøtende sone vil også gi mulighet til å håndheve lovgivning for å bekjempe internasjonal narkotika- og menneskesmugling sjøveien i et større geografisk område enn i dag med muligheter for bedret reaksjonstid. Håndhevelse av Schengen-regelverk vil også kunne styrkes som følge av et utvidet sjøterritorium og muligheter for kontroll i den økonomiske sone. Også som ledd i bekjempelsen av internasjonal terrorisme anses det formålstjenlig å kunne utnytte de utvidede håndhevelsesmuligheter som havretten åpner for.

I et lengre tidsperspektiv kan også andre sikkerhetspolitiske og forsvarsmessige hensyn anføres til støtte for en utvidelse av sjøterritoriet. En utvidelse vil innebære en viss geografisk innskrenkning for fremmede militære sjø- og luftfartøyers aktiviteter i og over kystnære områder, og vil gi Forsvaret anledning til å iverksette nødvendige tiltak i et større område i eventuelle krisesituasjoner.

Fremmede undervannsfartøyer er pålagt å seile i overflatestilling og vise flagg i uskyldig gjennomfart gjennom sjøterritoriet, se også Havrettskonvensjonens artikkel 20. Dette er nødvendig for å gi kyststaten mulighet til å kontrollere at slike fartøyer overholder de skranker som gjelder for uskyldig gjennomfart.

5 Tilstøtende sone

Den moderne havrett åpner for etablering av en tilstøtende sone utenfor sjøterritoriet. I den tilstøtende sone kan kyststaten utøve den kontroll som er nødvendig for å hindre eller forfølge overtredelser på dens territorium eller sjøterritorium, av dens lover og forskrifter om toll, skatt, innvandring eller helse (jf. Havrettskonvensjonens artikkel 33). Det er således ikke tale om suverenitetsutøvelse eller alminnelig jurisdiksjon i den tilstøtende sone. Derimot er det kun adgang til å iverksette nødvendige tiltak i et utvidet kontrollområde for å hindre eller straffe lovovertredelser på de nevnte rettslige felter innenfor territorialfarvannsgrensen. Kyststaten kan videre anse fjerning av gjenstander av arkeologisk og historisk art fra den tilstøtende sonen som overtredelse av lovgivning innenfor territorialgrensen, jf. Havrettskonvensjonens artikkel 303. Den tilstøtende sone kan strekkes inntil 24 nautiske mil ut fra grunnlinjene. Med et sjøterritorium på 12 nautiske mil vil den tilstøtende sone således kunne strekkes 12 nautiske mil utenfor territorialgrensen.

Enkelte argumenter nevnt ovenfor i forbindelse med spørsmålet om utvidelse av sjøterritoriet, får tilsvarende anvendelse for spørsmålet om en etablering av en tilstøtende sone. En tilstøtende sone åpner for en utvidet adgang til å håndheve relevante deler av Schengen-regelverket og utlendingslovgivningen for øvrig. Etablering av en slik sone innenfor de rammer som er gitt av folkeretten må ses som et naturlig tiltak i forlengelsen av utvidelse av sjøterritoriet. Dette anses formålstjenlig også som ledd i bekjempelsen av internasjonal terrorisme. Tilsvarende vil tollmyndighetene kunne utføre kontroll i et område ut til 24 nautiske mil fra grunnlinjene, istedenfor kun 10 nautiske mil som i dag, eller 12 nautiske mil ved utvidelse av sjøterritoriet alene.

Havrettskonvensjonen inneholder ingen særlige regler om avgrensningen av den tilstøtende sone mot andre staters maritime soner. Det bør legges til grunn at prinsippene i Havrettskonvensjonen for avgrensning av sjøterritoriet (artikkel 15) etter omstendighetene legges til grunn også for den tilstøtende sone. Disse bygger på anvendelse av midtlinjeprinsippet i mangel av særlig avtale med fremmed stat.

Det følger ingen særlige bebyrdende konsekvenser for kyststaten ved etablering av en tilstøtende sone. I lys av ovenstående anses det derfor hensiktsmessig å etablere en slik sone for de angitte formål, og gi Kongen fullmakt til å fastsette nærmere regler for kontrollvirksomhet i den tilstøtende sone. Om det geografiske anvendelsesområdet for en tilstøtende sone, se nedenfor under pkt. 6.

6 Særlig om Svalbard, Jan Mayen og bilandene

Sjøterritoriet er i dag på ca. 4 nautiske mil ved alle norske landområder, dvs. Kongeriket med Fastlands-Norge, Jan Mayen og Svalbard, samt bilandene Bouvetøya, Peter Is øy og Dronning Maud land. Dette anses å følge av ordlyden i Cancelli-Promemoria av 1812.

Svalbardtraktaten av 9. februar 1920 gir særlige rettigheter for andre traktatparters borgere til viktige former for næringsvirksomhet på Svalbards land- og sjøterritorium. Disse rettighetene gjelder på øyene "og deres territoriale farvann". Størrelsen på sjøterritoriet er ikke bestemt i traktaten, men avgjøres av Norge i kraft av suvereniteten over området innenfor de til enhver tid gjeldende rammer som følger av folkeretten.

Utvidelse av sjøterritoriet ved Svalbard vil medføre en utvidelse av det geografiske virkeområdet for Svalbardtraktaten. Skrankene Svalbardtraktaten setter for norsk myndighetsutøvelse vil dermed komme til anvendelse i et større område enn i dag. Således vil det området hvor likebehandlingsprinsippet gjelder, bli utvidet. Også myndighetsområdet for Sysselmannen på Svalbard, herunder politi- og påtaleansvaret, vil bli utvidet parallelt med en utvidelse av sjøterritoriet.

I forhold til fiskeriene, slik vi kjenner dem i dag i Svalbards kystnære områder, antas en utvidelse av sjøterritoriet ikke å få konsekvenser av betydning. Det er i første rekke et rekefiske som foregår i området innenfor 12 nautiske mil, under reguleringer som vil kunne videreføres. Videre er store områder permanent stengt for annet fiske enn rekefiske. Også disse stenginger vil kunne videreføres.

På kontinentalsokkelen ved Svalbard utenfor sjøterritoriets yttergrense anses Norge å ha suverene rettigheter uten Svalbardtraktatens skranker. Et utvidet territorialfarvann vil innebære at likebehandlingsregelen for Svalbardtraktatens parters adgang til å utnytte ressursene på og i kontinentalsokkelen vil bli tilsvarende utvidet.

Både miljøhensyn og hensynet til likest mulig behandling av alle deler av Kongeriket Norge tilsier at utvidelsen av sjøterritoriet gjøres gjeldende for Svalbard.

For Jan Mayen anses ingen særlige hensyn å gjøre seg gjeldende hva angår en utvidelse av sjøterritoriet, foruten nevnte miljøhensyn og hensynet til mest mulig lik behandling av de ulike deler av Kongeriket.

Bilandene Bouvetøya, Peter Is øy og Dronning Maud land er ikke en del av Kongeriket. Det er ikke gitt særlige bestemmelser om grunnlinjer, territorialfarvann eller maritime soner i disse områdene. Det legges som nevnt til grunn at den kongelige resolusjon av 22. februar 1812, gjengitt i Cancelli-Promemoria, får anvendelse også for bilandene, slik at sjøterritoriet der er på 4 nautiske mil. I lys av begrensede håndhevelsesmuligheter gjør behovet for en utvidelse av sjøterritoriet seg i praksis i mindre grad gjeldende for bilandene enn for Kongeriket.

Bilandet Bouvetøya ligger utenfor anvendelsesområdet til Antarktistraktaten av 1. desember 1959, og Norge står derfor fritt til å vurdere utvidelse av kyststatsjurisdiksjon uten å måtte ta hensyn til traktatens skranker. Selv om en utvidelse av sjøterritoriet ved Bouvetøya i prinsippet blant annet vil gi adgang til å regulere fisket i et større område, vil en effektiv håndhevelse av reguleringene selvsagt være problematisk å gjennomføre. Prinsipielle miljøhensyn og hensynet til likebehandling av alle deler av norsk territorium, tilsier imidlertid også her at utvidelsen av sjøterritoriet i prinsippet gjøres gjeldende også for Bouvetøya.

Dronning Maud land og Peter Is øy omfattes av Antarktistraktatens geografiske anvendelsesområde. Traktatens artikkel IV slår fast at ingen nye krav eller utvidelse av eksisterende krav må finne sted så lenge traktaten er i kraft. Kravet over sjøterritoriet er en del av territorialkravet. En avklaring av yttergrensen i samsvar med Havrettskonvensjonen artikkel 3 vil derfor ikke stride mot Antarktistraktatens artikkel IV. Tre av de seks øvrige kravshavere i Antarktis har etter Antarktistraktatens ikrafttredelse (henholdsvis Frankrike i 1971, New Zealand i 1978 og Australia i 1990) uttrykkelig også latt utvidelse av sjøterritoriet formelt gjelde i områdene som faller inn under Antarktistraktatens virkeområde.

Statspraksis, folkerettsutviklingen og formålsbetraktninger tilsier med andre ord at en utvidelse som prinsipielt også omfatter bilandene er forenlig med gjeldende folkerett. Havrettskonvensjonens regler for beregning av yttergrensen, basert på oppgivelse av grunnlinjer og en kunngjøring som sikrer egnet notoritet og publisitet (jf. artikkel 16) byr samtidig på store tekniske og vitenskapelige utfordringer på det antarktiske kontinentet som følge av at lavvannslinjen er permanent dekket av store ismasser. Også hensynet til å sikre det særdeles betydningsfulle Antarktis-samarbeidet tilsier varsomhet med hensyn til å sette suverenitets- og håndhevelsesspørsmål på spissen. Nevnte hensyn kan best ivaretas ved i loven å åpne for senere ikrafttredelse for bilandene. I en slik sammenheng vil det eventuelt være naturlig å prioritere fastsettelse av en forskrift med presis angivelse av sjøterritoriet rundt Bouvetøya, som jo heller ikke omfattes av Antarktistraktatens anvendelsesområde.

Hva angår etablering av en tilstøtende sone, anses det for tiden kun å foreligge slike praktiske behov i tilknytning til norsk tollområde, noe som i henhold til tolloven § 1 nr. 1 er angitt som "det norske fastland og alt område innenfor territorialgrensen", med andre ord det området som betegnes som Fastlands-Norge. Det antas å dekke det praktiske behov som også gjør seg gjeldende i relasjon til trafikk fra og til Svalbard og Jan Mayen, der tolloven § 2 nr. 2 også inneholder hjemmel for særlige forskrifter.

7 Økonomiske og administrative konsekvenser

En utvidelse av sjøterritoriet og etablering av en tilstøtende sone vil ikke i seg selv medføre økonomiske eller administrative konsekvenser. Utgiftene ved revisjon av grunnlinjene og andre undersøkelser er allerede påløpt som ledd i utredningen av de spørsmål som er forbundet med en utvidelse, og dekket innenfor eksisterende rammer av Utenriksdepartementet og andre fagmyndigheter. En utvidelse av sjøterritoriet og etablering av en tilstøtende sone vil imidlertid medføre kontroll- og håndhevelsesbehov i et større område.

Både Forsvarets fartøyer og Forsvarets elektroniske overvåking av kysten bidrar til kontroll og oversikt over havområdet og kan således forebygge kriser og ulykker. Forsvarsdepartementet har anført at en utvidelse av sjøterritoriet vil kunne få konsekvenser for Forsvarets evne til suverenitetshevdelse fordi utvidelsen kan medføre et større misforhold mellom pålagte oppgaver og Forsvarets evne til å løse disse.

De økonomiske og administrative kostnader som en utnyttelse av de økte mulighet for reguleringer, kontroll og håndhevelsestiltak som en utvidelse av sjøterritoriet vil medføre, vil måtte vurderes konkret i tilknytning til de aktuelle tiltak. De forutsettes dekket innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammer.

8 Kommentarer til de enkelte bestemmelser i lovutkastet

Til § 1

Bestemmelsen definerer begrepet "Norges territorialfarvann" og beskriver grunnlinjenes betydning som yttergrense for de indre farvann og utgangspunktet for beregning av sjøterritoriet og maritime jurisdiksjonsområder. Den antas ikke å innebære noen endring i forhold til gjeldende rett. "Territorialfarvannet" omfatter alle havområder ut til sjøterritoriets yttergrense 12 nautiske mil utenfor og parallelt med grunnlinjene.

Kongen har kompetanse til å fastsette nærmere bestemmelser om grunnlinjene, som danner utgangspunktet for beregningen av sjøterritoriets utstrekning. Det legges til grunn at grunnlinjen følger lavvannslinjen langs kysten med mindre annet er fastsatt av Kongen. Dette samsvarer med FNs havrettskonvensjons regel om den normale grunnlinje, jf. Havrettskonvensjonens art. 5.

Til § 2

Bestemmelsen utvider det norske sjøterritoriet fra ca. 4 til 12 nautiske mil ut fra grunnlinjene. Yttergrensen for sjøterritoriet defineres i samsvar med artikkel 4 i FNs havrettskonvensjon av 1982. Norges sjøgrenser mot Russland og Sverige er regulert henholdsvis gjennom overenskomst av 15. februar 1957 mellom Norge og Sovjetunionen og en internasjonal voldgiftsdom av 23. oktober 1909 mellom Norge og Sverige som senere er lagt til grunn blant annet i en deklarasjon av 5. april 1967 angående Norges og Sveriges sjøterritorier i det nordlige Skagerrak. Sjøgrensen mot henholdsvis Russland og Sverige vil bli fastlagt i tråd med overenskomsten og voldgiftsdommen. Bestemmelsen lovfester også fremmede fartøyers rett til uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet, som følger av folkeretten (jf. Havrettskonvensjonens artikkel 17). Forskrift av 23. desember 1994 nr. 1130 om fremmede ikke-militære fartøyers anløp av og ferdsel i norsk territorialfarvann under fredsforhold og forskrift av 2. mai 1977 nr. 396 om fremmede militære fartøyers og luftfartøyers adgang til norsk territorium under fredsforhold, gir nærmere regler for rammene for gjennomfart. Lovforslaget tar ikke sikte på å endre disse reglene, men det anses formålstjenlig å innta en hjemmel i denne loven for Kongen til å gi nærmere forskrifter.

Til § 3

Bestemmelsen fastsetter at alt farvann innenfor grunnlinjene er indre farvann. Dette samsvarer med gjeldende ulovfestet rett. Videre gir bestemmelsen Kongen fullmakt til å fastsette regler om fremmede fartøyers adgang til norsk indre farvann. Forskrift av 23. desember 1994 nr. 1130 om fremmede ikke-militære fartøyers anløp av og ferdsel i norsk territorialfarvann under fredsforhold og forskrift av 2. mai 1997 om fremmede militære fartøyers og luftfartøyers adgang til norsk territorium under fredsforhold inneholder slike regler.

Til § 4

Bestemmelsen etablerer en tilstøtende sone som støter opp til sjøterritoriet og strekker seg 24 nautiske mil ut fra grunnlinjene. I den tilstøtende sone kan norske myndigheter gjennomføre nødvendige kontrolltiltak knyttet til håndhevelsen av lovgivning på områdene toll, skatt, innvandring og helse. Dette er i samsvar med Havrettskonvensjonens artikkel 33, som gir kyststaten mulighet til å iverksette slike tiltak i en tilstøtende sone for å forhindre og straffe overtredelser på sitt territorium av slik lovgivning. Bestemmelsen gir derimot ikke hjemmel til kontrolltiltak knyttet til overtredelser i den tilstøtende sone siden kyststaten normalt bare kan gi sin lovgivning virkning innenfor sjøterritoriet. Kongen gis fullmakt til å gi forskrift som nærmere regulerer kontrolltiltakene. For så vidt gjelder tollbestemmelser følger for øvrig slik hjemmel også av tolloven § 2 nr. 1. Kongen gis myndighet til å fastsette tidspunktet for opprettelsen av den tilstøtende sone og hvilke havområder den skal omfatte. Det anses inntil videre kun aktuelt å etablere en tilstøtende sone rundt Fastlands-Norge, ved vedtakelse av kongelig resolusjon samme dag som sanksjonering av loven.

Annet ledd gir norsk lovgivning om fjerning av gjenstander av historisk og arkeologisk art anvendelse også i den tilstøtende sone, i tråd med Havrettskonvensjonens artikkel 303 nr. 2.

Til § 5

Bestemmelsen fastsetter lovens geografiske virkeområde. I tillegg til Fastlands-Norge gjelder loven også for Svalbard, Jan Mayen, Bouvetøya, Peter Is øy og Dronning Maud land.

Til § 6

Kongen kan fastsette grunnlinjene og kunngjøre grensene for sjøterritoriet og maritime soner. Etter Havrettskonvensjonens artikkel 16 skal kyststater på behørig måte offentliggjøre sjøkart eller lister med koordinatpunkter som angir grunnlinjene og/eller de aktuelle grenser for sjøterritoriet og maritime soner, og deponere en kopi av disse hos FNs generalsekretær.

Til § 7

Lovens ikrafttredelse settes til det tidspunkt Kongen bestemmer. Kongen gis fullmakt til å fastsette senere ikrafttredelsestidspunkt for bilandene.

Til § 8

Bestemmelsen opphever kongelig resolusjon av 22. februar 1812, gjengitt i Cancelli-Promemoria av 25. februar 1812, om sjøterritoriets utstrekning. Lov av 17. juni 1966 nr. 19 om fiskerigrensen endres slik at de materielle bestemmelsene i hovedsak opprettholdes, mens begrepsbruken endres for å reflektere at reguleringen gjelder i territorialfarvannet (dvs. ut til 12 nautiske mil som tidligere), uten noen særskilt fiskerigrense. Ved Jan Mayen – som hittil har hatt en fiskerigrense på 4 nautiske mil, jf. forskrift av 24. mars 1961, vil fiskeriloven få et utvidet geografisk anvendelsesområde ut til 12 nautiske mil.

9 Utkast til lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone

§ 1 Territorialfarvannet og grunnlinjene

Norges territorialfarvann består av sjøterritoriet og de indre farvann.

Grunnlinjene danner yttergrensen for de indre farvann og utgangspunktet for beregningen av sjøterritoriet og jurisdiksjonsområdene utenfor i samsvar med folkeretten.

Med mindre annet er fastsatt av Kongen, følger grunnlinjen lavvannslinjen langs kysten.

§ 2 Sjøterritoriet

Sjøterritoriet omfatter havområdet fra grunnlinjene ut til 12 nautiske mil fra disse. Sjøterritoriets yttergrense er en linje trukket slik at hvert punkt på linjen ligger i en avstand av 12 nautiske mil (22 224 meter) fra nærmeste punkt på grunnlinjen. Sjøterritoriets grense mot annen stat følger av gjeldende overenskomster med sistnevnte.

Fremmede fartøyer har rett til uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet og til stans eller ankring i sjøterritoriet når dette er nødvendig på grunn av force majeure eller havsnød, eller for å yte assistanse til personer, skip eller luftfartøyer som er i fare eller nød. Med uskyldig gjennomfart forstås navigasjon over sjøterritoriet, enten i transitt eller på vei til eller fra norsk indre farvann.

Kongen kan fastsette nærmere regler om fremmede fartøyers anløp av og ferdsel i norsk territorialfarvann.

§ 3 Indre farvann

De indre farvann er alt farvann som ligger innenfor grunnlinjene.

Kongen kan fastsette regler om fremmede fartøyers adgang til norsk indre farvann.

§ 4 Tilstøtende sone

Det opprettes en tilstøtende sone utenfor sjøterritoriet. Kongen fastsetter tidspunktet for opprettelsen av den tilstøtende sone, og hvilke havområder den skal omfatte.

I den tilstøtende sone kan det føres kontroll med lovgivning om toll, skatt, innvandring og helse. Den tilstøtende sone støter opp mot sjøterritoriet og har en yttergrense 24 nautiske mil regnet fra og parallelt med grunnlinjene.

Den tilstøtende sone likestilles med territorialfarvannet for så vidt gjelder lovgivning om fjerning av gjenstander av arkeologisk og historisk art.

Den tilstøtende sones avgrensning i forhold til fremmed stats jurisdiksjonsområde følger av overenskomst med fremmed stat, likevel ikke ut over midtlinjen i forhold til andre stater.

Kongen kan fastsette nærmere regler om etableringen av den tilstøtende sone og om utøvelse av kontrollmyndighet i denne.

Opprettelsen av den tilstøtende sone medfører ingen endring i reglene for den økonomiske sone eller kontinentalsokkelen.

§ 5 Lovens geografiske virkeområde

Loven gjelder også for Svalbard, Jan Mayen, Bouvetøya, Peter Is øy og Dronning Maud Land.

§ 6 Forskrifter

Kongen fastsetter grunnlinjene og kunngjør grenselinjene for sjøterritoriet og den tilstøtende sone i samsvar med folkeretten.

§ 7 Ikrafttredelse

Denne lov trer i kraft fra det tidspunkt Kongen bestemmer. Kongen kan bestemme senere ikrafttredelse for Bouvetøya, Peter Is øy og Dronning Maud Land.

§ 8 Endringer i andre lover

Fra lovens ikrafttredelse gjøres følgende endringer i gjeldende lovgivning:

Kongelig resolusjon av 22. februar 1812, gjengitt i Cancelli-Promemoria av 25. februar 1812, oppheves.

Fra samme tidspunkt gjøres følgende endringer i lov av 17. juni 1966 om Norges fiskerigrense og om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. innenfor fiskerigrensen:

Lovens tittel endres til: "Lov om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. i Norges territorialfarvann".

§ 1 endres til å lyde: "Denne lov gjelder fiske m.v. i Norges territorialfarvann, herunder territorialfarvannet ved Jan Mayen. Den gjelder likevel ikke for territorialfarvannet ved Svalbard."

§ 3, første og annen setning, endres til å lyde: "Det er forbudt for den som ikke er norsk statsborger eller likestilt med norsk statsborger (jf. § 2), å drive fiske eller fangst i territorialfarvannet. Til fiske eller fangst i territorialfarvannet er det forbudt å nytte fartøy eller fangst som ikke er norsk (jf. § 2), eller nytte utlendinger som mannskap eller lottfiske i større utstrekning enn tillatt etter annet ledd."

I § 4 endres "innenfor fiskerigrensen" til å lyde "i territorialfarvannet".

I § 5 endres "Innenfor fiskerigrensen" til å lyde "I territorialfarvannet".

I § 6 endres "innenfor fiskerigrensen" til å lyde "i territorialfarvannet".

I § 7 nr. 2 endres "utenfor fiskerigrensen" til å lyde "utenfor territorialfarvannet".

§ 12, annet ledd, oppheves.

Fra samme tidspunkt gjøres følgende endringer i lov av 13. juli 1997 nr. 42 om Kystvakten:

§ 3 første ledd, bokstav a, endres til å lyde: "i indre farvann og på sjøterritoriet, herunder i Svalbards indre farvann og sjøterritorium, samt i den tilstøtende sone etablert ved lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone.

§ 3 første ledd, bokstav b oppheves

§ 3 første ledd, bokstav c blir ny bokstav b

§ 3 første ledd, bokstav d blir ny bokstav c

§ 3 første ledd, bokstav e blir ny bokstav d

§ 3 annet ledd, første setning, endres til å lyde: "Ved kontroll som nevnt i §§ 9-12, 15 og 18, gjelder virkeområdet til vedkommende regelverk i stedet for første ledd bokstav a til c."