Utkast til revidert forskrift til Opplæringsloven, kapittel 14 og kapittel 25

Deres ref	Deres dato	Vår ref	Dato
		02/1068	11.04.02

Innledning.

Vedlagt følger utkast til nye kompetanseforskrifter for undervisningspersonalet og rektorer. Forslaget er i tråd med Regjeringens målsetting om regelforenkling. Foruten en forenkling av de materielle bestemmelsene, er det også foretatt en deregulering av forskriften.

Kravene til kompetanse er i hovedsak opprettholdt. Det er foretatt enkelte realitets-endringer når det gjelder kvalifikasjonskrav til lærere i grunnskolens 1. klassetrinn, lærere i tegnspråk og samisk, mormålslærere, departementets dispensasjonsadgang og i godkjenningsordningen for lærere med utenlandsk utdanning. Vi har ikke lagt til grunn den formulering som ble laget i Stortinget ved behandlingen av Ot.prp. 46 (1997-98) om kompetansekrav ved spesialundervisning. Vi forslår for øvirg opphevet nåværende § 14 - 48 om kompetansekrav for tilsetting i undervisningsstilling ved faste leirskoler. For nærmere omtale av hvorfor vi i denne omgang ikke har fulgt Stortingets forslag om realkompetanse, viser vi til punktene 11 og 14. I St. meld. nr 16 (2001-2002) om ny lærerutdanning kommer departementet tilbake til enkelte forslag til endrede kompetansekrav som krever lovendring, bl.a. kompetansekrav for rektor. For øvrig gjør vi oppmerksom på at departementet på bakgrunn av St. meld. nr. 27 (2000-2001) Kvalitetsreformen vil erstatte benevningen vekttall med studiepoeng. 10 vekttall vil tilsvare 30 studiepoeng (1/2 år).

Forenkling/deregulering av forskriften.

Utgangspunktet er at opplæringsloven § 10-1 har en hjemmel for departementet til å gi forskrift om krav til utdanning og praksis for den som skal tilsettes i undervisnings-stilling på de ulike klassetrinn og i ulike skoleslag.

Dagens kap 14 i forskriften inneholder 48 paragrafer og er på over 11 sider og er svært detaljert og vanskelig tilgjengelig. Utkastet blir på 8 paragrafer og ca. 3 sider. Bestemmelsene er enklere, mer rammepregede og fleksible. Slik det er varslet i St.meld. nr. 16 (2001-2002) om ny lærerutdanning vil departementet vurdere om forskriften fungerer som et egnet styringsinstrument.

Kort om dagens kompetanseregler.

Opplæringslovens §§ 10 - 4 og 10 - 5 gir anvisning på utlysning og tilsetting i lærerstilling. § 10 - 1 fastslår at den som skal tilsettes i undervisningsstilling i grunnskolen og i den videregående opplæring, skal ha relevant faglig og pedagogisk utdanning, og at departementet gir forskrifter om krav til utdanning og praksis. Forskriftens kap. 14 inneholder regler om krav til kompetanse hos undervisningspersonalet. Hovedreglene om krav til kompetanse hos undervisningspersonale som skal tilsettes i grunnskolen står i §§ 14 - 30 og 14 - 31. Her vil vi kort redegjøre for reglene.

Almennlærere kan tilsettes og undervise i hele grunnskolen. Førskolelærer kan tilsettes for å undervise 1. klasse/førskolen i grunnskolen. Førskolelærere med 20 vekttall videreutdanning innrettet på arbeid på småskoletrinnet, kan tilsettes for å undervise 2. - 4. klassetrinn. Faglærere kan tilsettes for å undervise i musikk, formingsfag, kroppsøving eller ernæring, helse- miljøfag (husstell/heimkunnskap). Lærere med annen utdanning godkjent for undervisning på ungdomstrinnet og minst en halvårsenhet i vedkommende fag, kan tilsettes i disse fagene. Det gjelder enkelte spesialregler for faglærer for minoritetsspråklige elever og spesialundervisning. Faglærer, adjunkt og lektor med minst 10 vekttall relevant utdanning i faget, kan tilsettes for å undervise i enkelte fag på mellomtrinnet. På ungdomstrinnet kan, foruten allmennlæreren, en rekke faglærere, adjunkt og lektor med minst 10 vekttall relevant utdanning i faget tilsettes for å undervise i enkelte fag. Faglærer, adjunkt og lektor som fyller kravet for tilsetting på ungdomstrinnet, kan tilsettes også i det/de fag der vedkommende bare har en godkjent halvårig studieenhet (10 vekttall).

Hovedreglene for krav til kompetanse for undervisningspersonell som tilsettes i videregående opplæring står i forskriften §§ 14 - 32 og 14 - 34. I den videregående skole kan lærere tilsettes for å undervise i fag der de har minst 1 års utdanning. Allmennlærere må ha adjunktutdanning med minst 1 års utdanning i ett fag. Også her gjelder en særskilt regel for spesialpedagogikk og egne regler for tilsetting i yrkesfaglige studieretninger.

Krav om kompetanse til å kunne undervise i det faget tilsetting gjelder.

Dagens kompetanseforskrifter inneholder krav om kompetanse ved tilsetting. Dvs at søkeren må fylle kravene til kompetanse for å undervise i det faget han/hun blir tilsatt for å undervise i. Det eksisterer ingen krav om at rektor senere har plikt til å nytte vedkommende til undervisning utelukkende i dette faget. Forskriftsutkastet har i utgangspunktet heller ikke regler om kompetanse for å undervise.

Videreføring av de materielle kravene til kompetanse.

Utgangspunktet har vært at vi verken skal ha strengere eller mindre strenge krav til kompetanse for lærere som skal tilsettes i skolen sammenlignet med i dag. Unntak gjelder for førskolelærere som tilsettes i skoleverket og lærere som skal undervise i tegnspråk og samisk. Videre skiller forslaget mellom morsmålslærere som har samme morsmål som eleven og den som har lært språket gjennom studier, se punkt 10.

Stillingstitlene

Titlene lærer, adjunkt og lektor er i dag både uttrykk for kompetanse og er således en yrkestittel og en stillingsbetegnelse i hovedtariffavtalen som fastsetter en lærers lønn. Dagens regler har ikke et klart skille mellom krav til kompetanse for å tilsettes i undervisningsstilling, - som er forskrift med hjemmel i opplæringsloven § 10-1, - og tariffavtalens regler om avlønning av undervisningspersonalet. Når tariffavtalene baserer seg på yrkestitlene ved fastsetting av lønn, innebærer dette at en endring av høyskolens regler om grader eller vekttall automatisk kan føre til en lønnsendring for en eller flere lærere. De fleste henvendelser til departementet vedrørende lærerkompetanse gjelder ikke spørsmålet om vedkommende er kvalifisert for tilsetting, men om hvordan vedkommende skal avlønnes. Forskriften opprettholder stillingstitlene lærer, adjunkt og lektor som en normalordning, men fører ikke til sammenblanding av kompetanse og lønn. Vi endrer ikke på tariffavtalens innhold.

Det forhold at forskriften er så detaljert i sin oppramsing av utdanninger som godkjennes under de ulike yrkestitlene, gjør at forskriften fort blir foreldet ettersom nye fag og/eller fagkombinasjoner kommer til.

Krav til eksamen

Utkastet til forskrift har ført videre dagens krav om at all utdanning skal være gjennomført med eksamen. Flere bestemmelser i utkastet angir antall vekttall/

studiepoeng fra universitetsstudier eller høgskolestudier.

I utkastet til ny forskrift § 14-1, annet ledd har vi tatt inn det unntak som er gjort i opplæringsloven § 4A-5 om kompetansekrav for undervisningspersonell for lærere som skal undervise voksne og som har lang erfaring med opplæring av voksne. Disse kan tilsettes på bakgrunn av realkompetanse.

Krav om 4 års utdanning for førskolelærere som skal tilsettes i skoleverket.

De nye forskriftene stiller krav om at førskolelærere som skal tilsettes i skoleverket, må ha 4 års utdanning, jfr. utkastets § 14-2. Kravet om 4 års utdanning vil heve kvaliteten på tilbudet og gjøre det mulig for læreren å følge klassen på hele småskoletrinnet.

Tilsetting i yrkesfag – krav til yrkespraksis og yrkesteoretisk utdanning.

De foreslåtte regler for tilsetting som lærer i yrkesfag, jf. utkastets § 14-3 bokstav b fjerde strekpunkt, er identiske med dagens regler. Det er krav til fire års yrkespraksis i tillegg til teoretisk bakgrunn.

Departementet har videreført regelen om to års yrkesteoretisk utdanning. I praksis har departementet imidlertid lagt til grunn ett års yrkesteoretisk utdanning, jfr § 14 - 8 bokstav f i någjeldende forskrift. Vi gjør oppmerksom på dette og ber om synspunkter spesielt på dette.

Morsmålslærere

Det er foretatt noen materielle endringer når det gjelder utkastets § 14-4 om morsmålslærere. Dagens forskriftsregler har en regel i § 14-20 som gjelder faglærer i morsmål for minoritetsspråklige elever. Den sier at 1-årig, spesielt tilrettelagt utdanning fra norsk pedagogisk høgskole, bygd på 2 års utdanning i språket og kulturen i elevenes hjemland gir kompetanse som faglærer. I dagens situasjon kan lærere med godkjent utdanning og eventuelt tilleggsutdanning som tilsettes som morsmålslærer og lønnes som lærer, adjunkt eller lektor eller søkere med andre kvalifikasjoner gis midlertidig tilsetting og lønn som morsmålslærer. Lønnen svarer da til vanlig lærerlønn. Hva som menes med "andre kvalifikasjoner" avgjøres ved skjønn. Dette innebærer at dagens "bottom line" er "andre kvalifikasjoner".

Vi har tatt inn en regel i utkastet § 14 - 4 der vi skiller mellom den som har samme morsmål som eleven og den som har lært språket gjennom studier. Vi har forutsatt at den som har elevens morsmål og lærerutdanning fra hjemlandet med dokumentert gode kunnskaper i norsk også fyller kravene til å undervise i morsmålet. Det innebærer, som nå, at den som tas inn midlertidig, og ikke oppfyller forannevnte krav, blir å anse som ikke kvalifisert lærer selv om vedkommende gis lønn som kvalifisert lærer, jfr tariffavtalen. Utkastet til forskrift § 14-4, siste strekpunkt er en nyordning. Vi mener at det bør være mulig å bli morsmålslærer selv om man ikke har det aktuelle språket som eget morsmål. Hvis vi skal åpne for denne type morsmålslærere bør vi kreve 30 vekttall/90 studiepoeng i språket. Vi ber om evt. synspunkter på om den foreslåtte endringen er nødvendig.

Kompetanse for spesialundervisning.

Spesialundervisning er ikke definert på en presis måte verken i opplæringsloven eller i forskriften. I opplæringsloven § 5 - 1 er rettighetsbestemmelsen slik: "Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning." Videre står det i samme paragraf: "I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal gjevast, skal det særleg leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven." I praksis er det prosessen rundt beslutningen om spesialundervisning (enkeltvedtak) som bestemmer at det er spesialundervisning og hva den skal bestå i, samt hvem som kan gi den.

Skolens ordinære lærere kan gi spesialundervisning, og det kan bestemmes at eleven trenger undervisning av spesielt utdannet personale. I det sistnevnte tilfellet sier gjeldende forskrift § 14 - 30 bokstav f at førskolelærer med spesialpedagogisk utdanning tilsvarende minst 20 vekttall/60 studiepoeng kan tilsettes i alle trinn i grunnskolen dersom hovedoppgaven er spesialundervisning eller når behovene til elevene gjør det ønskelig med slik utdanning. På tilsvarende måte kan etter § 14 - 33 lærer med godkjent utdanning i spesialpedagogiske områder tilsettes for å dekke spesielle pedagogiske oppgaver i videregående opplæring. Dette er relativt vage krav til kompetanse. De kunne med fordel erstattes med en regel om at " førskolelærere/lærerer med minst 20 vekttall/60 studiepoeng spesialpedagogisk utdanning kan tilsettes i grunnskolen og videregående opplæring dersom spesialundervisning er hovedoppgaven eller behovene til elevene gjør det ønskelig". I praksis er det snakk om timelærere. Vi har også her videreført dagens regler for grunnskolen og videregående skole.

Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 46 (1997-98) uttalte komiteen " (Kompetanse)forskriften må også kunne tilpasses særlige kompetansebehov knyttet til spesialundervisning, der det i enkelte tilfeller er andre profesjoner enn lærerne som har den mest relevante kompetansen. Flertallet mener Regjeringen bør gjøre Stortinget kjent med kvalitetskravene i forskriften." Vi mener at dette vil kreve en lovendring, se nedenfor om realkompetanse pkt. 14.

Krav til lærere som skal undervise i tegnspråk og samisk

Nåværende forskrift har ikke regler om krav til kompetanse for lærere som skal undervise i tegnspråk eller samisk. Departementet har vurdert det slik at disse lærerne skal ha den generelle kompetanse som andre lærere og i tillegg ha kompetanse i henholdsvis tegnspråk og samisk. Det blir ikke noe annerledes enn for en lærer som skal undervise i for eksempel spansk eller fysikk.

Tilsetting i undervisningsstilling ved faste leirskoler.

Den nye forskriften har ingen tilsvarende bestemmelse som gjeldende forskrift § 14 - 48 Tilsetjing i undervisningsstilling ved faste leirskoler. Skoleier stilles fritt til å tilsette det personalet som er best egnet.

Bruk av realkompetanse ved tilsetting av lærer i grunnskole og videregående skole.

I dag er det i utgangspunktet ikke åpnet for å tilsette lærere fast dersom de mangler pedagogisk utdanning, selv om de har undervist lenge. Når det gjelder lærere som skal gi voksne opplæring er det gitt forskriftshjemmel i opplæringsloven kap. 4A-5 for å lage regler om å tilsette lærer som istedenfor formell pedagogisk utdanning har lang erfaring med å undervise voksne. Tilsvarende regel finnes ikke for lærere som underviser ordinære elever.

Stortinget har i Innst. S. nr. 120 (1999-2000) til St.meld. nr. 12 uttalt:

"Komiteen registrerer at meldingen slår fast at departementet vil arbeide for en god regional fordeling av tilbudet om praktisk-pedagogisk utdanning og vurdere avkorting av utdanning for dem som har undervist lenge.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at sistnevnte punkt er i tråd med vedtak i Stortinget våren 1999.

Flertallet forutsetter at Regjeringen følger dette vedtaket og snarest etablerer regelverk for avkortet utdanning for lærere som ikke har formell kompetanse – men som har erfaring som har gitt relevant realkompetanse."

Komiteen viser til departementets egen formulering i meldingen, side 26, som foreslår en avkortet praktisk-pedagogisk utdanning for ufaglærte lærere som har undervist i lang tid.

I flg. opplæringsloven, kap. 4A Opplæring spesielt organisert for vaksne, § 4A-5 er hovedregelen at den som skal tilsettes i undervisningsstilling for opplæring spesielt organisert for voksne, skal ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse. §4A-5,

2. setning fastslår at "departementet kan gi forskrifter om at ein likevel kan tilsetje personell utan formell pedagogisk kompetanse". Denne bestemmelsen, som åpner for at departementet i forskrift kan bestemme at personell med realkompetanse kan tilsettes, gjelder kun undervisning av voksne. Antitetisk legger vi til grunn at det ikke kan tilsettes personell med realkompetanse for undervisning i skoleverket for øvrig.

Dette innebærer at en åpning for å godkjenne realkompetanse på generell basis for lærere i skolen krever en lovendring. Departementet vil vurdere å fremme forslag om endring av opplæringsloven slik at lærere med realkompetanse også kan tilsettes i andre deler av opplæringssystemet.

I forslaget til ny forskrift § 14 - 1, 2. ledd er det åpnet for at det kan tilsettes personer med realkompetanse (uten formell kompetanse) for opplæring av voksne etter opplæringslovens kap. 4A. Forutsetningen er at vedkommende har vesentlig erfaring med opplæring av voksne og er egnet til undervisning av voksne.

Godkjenning av utenlandsk utdanning enten som del av generell grad eller som jevngod med grad, yrkesutdanning eller annet utdanningsprogram som gis ved institusjon med hjemmel i universitets- og høyskoleloven §45.

Staten er godkjenningsmyndighet for utenlandske lærere, jfr. forskrift til opplærings-loven §14 - 42 Godkjenning av utdanning og praksis. Godkjenningen av lærere som er statsborgere i land i EØS-området, er delegert til SU - kontorene . Bestemmelsene om godkjenning av lærere i land utenfor EØS - området, (§§ 14 - 43 - 47), inneholder ikke en uttrykkelig bestemmelse om godkjenningsmyndighet, men i praksis er det departementet som godkjenner.

En konsekvens av forslaget til ny § 48 i universitets- og høyskoleloven og forskriften om kompetansekrav til pedagogisk personale, blir at det ikke lengre er behov for noen godkjenning av departementet i disse sakene. Godkjenningsmyndigheten for utenlandske lærere blir i praksis behandlet av organet for akkreditering og evaluering. Departementet eller det organ departementet delegerer slik myndighet, vil godkjenne utenlandsk utdanning til yrkesfaglærere da disse ikke vil være omfattet av Universitets- og høyskoleloven.

Dispensasjon

Reglene er så vidt fleksible at behovet for dispensasjon skulle være tilsvarende redusert. Vi foreslår at vi sløyfer dispensasjonshjemmelen i forskriften § 25 - 1 når det gjelder reglene i kap. 14. Arbeidsgiver må tilsette i henhold til forskriften og tolke den og bruke skjønn innenfor forskriftens rammer. Utdannings- og forskningsdeparte-mentet vil ha mulighet til å tolke forskriften og dermed kunne påvirke at rettspraksis ikke utvikler seg i ulike retninger i for stor grad uten ved endring av lov eller forskrift. Vi ber om høringsinstansenes syn på hensiktsmessigheten av å oppheve dispensasjonsadgangen.

Administrative og økonomiske konsekvenser.

Førskolelærere med 3 års utdanning er i dag kvalifisert til å undervise 1.klasse/førskolen på barnetrinnet og lønnes i kode 0961 - lærer. Begynnerlønnen er pr.01.01.02. l.tr. 29, dvs kr. 238.100.-.

Det finnes i dag 1145 lærerårsverk tilsatt i denne koden. Ved å kreve 4 års utdanning for å bli tilsatt i 1.klasse/førskolen i skoleverket, vil alle med slik utdanning ha krav på å bli avlønnet etter kode 0962 adjunkt. Begynnerlønnen er pr. 01.01.02 ltr.33, dvs kr.252.500.-. Merkostnaden for kommunesektoren vil påløpe over flere år, og med full innfasing utgjøre ca. 16,5 mill.kr.

Allerede tilsatte førskolelærere vil etter utkastet til forskrift §14 - 8 fortsatt være kvalifisert. Utskiftning av førskolelærere med 3 års utdannelse vil skje over tid p.g.a. normal tilgang/avgang av lærere. I tillegg kommer usikkerhet mht hvor store elevkullene vil være, og dermed behovet for førskolelærere i skoleverket. For den enkelte kommune vil utgiftene uansett bli beskjedne og fordele seg over flere år.

Vi ber om evt. merknader innen mandag 3. juni d.å.

Med hilsen

Johan Raaum e.f.

Ekspedisjonssjef

Eva M. Sibbern

Avdelingsdirektør