Utredning om Traktaten om forbud mot kjernevåpen (Forbudstraktaten)

Vedtak 448 sier:

"Stortinget ber regjeringen gjennomføre en utredning av konsekvensene av den nylig vedtatte traktaten om atomvåpenforbud for Norge. Utredningen skal analysere traktatens innhold og hvilke konsekvenser en eventuell norsk tilslutning vil ha for Norge. Utredningen skal inneholde en konkret vurdering av traktatens innhold opp mot gjeldende norske forsvarsplaner og andre relevante konvensjoner som ikkespredningsavtalen, hvordan avtalen står i forhold til de juridiske og politiske rammebetingelsene som følger av Norges Nato-medlemskap, og samlet gi en vurdering av mulig norsk tilslutning til traktaten. Utredningen skal også vurdere hvordan Norge kan støtte opp under målene i avtalen. Utredningen bør innhente synspunkter fra relevante ekspertmiljøer, forskere og sivilsamfunnsorganisasjoner. Utredningen skal også se på utredningene som for tiden gjennomføres av samme spørsmål i andre land, inkludert Sverige og Italia, og vurdere mulig overføringsverdi til Norge. Utredningen skal legges frem for Stortinget i løpet av 2018."

Innholdsfortegnelse

• Bakgrunn
• Forbudstraktatens innhold
• Forholdet til Norges forpliktelser etter traktaten om ikke-spredning av kjernefysiske våpen (Ikkespredningsavtalen (NPT))

• Ikke-spredning
• Fredelig utnyttelse
• Nedrustning

• Vurderingen av traktaten i forhold til Norges Nato-forpliktelser
• Vurdering av Forbudstraktatens innhold opp mot norske forsvarsplaner
• Hvordan kan Norge støtte opp om målene i Forbudstraktaten
• Synspunkter fra relevante ekspertmiljøer, forskere og sivilsamfunnsorganisasjoner
• Liknende utredning fra andre land, inkludert Sverige og Italia
• Samlet vurdering av mulig norsk tilslutning til Forbudstraktaten

Bakgrunn

I det følgende gis det en oversikt over de viktigste utviklingstrekkene på nedrustningsområdet som ledet fram til Traktaten om forbud mot kjernevåpen (Forbudstraktaten) og Norges innsats i denne sammenhengen.

Ikke-spredningsavtalens (NPT) tilsynskonferanse i 2010 vedtok en ambisiøs handlingsplan for kjernefysisk nedrustning og ikke-spredning. Handlingsplanen erkjente også de katastrofale humanitære konsekvensene av en tilsiktet eller utilsiktet kjernefysisk detonasjon. Tilsynskonferansen fant sted i en periode preget av et sterkt politisk ønske om redusere den kjernefysiske trusselen. Dette ønsket kom til uttrykk gjennom president Obamas Praha-tale i 2009, hvor han tok til orde for konkret handling og fornyet kjernefysisk nedrustning. USA og Russland ble enige om New Start-avtalen, og president Obama etablerte en toppmøteserie om kjernefysisk sikkerhet. Disse ble gjennomført i perioden 2010-2016. Norge tok aktivt del i denne møteserien. Møtene bidro til større bevissthet om og konkrete tiltak knyttet til kjernefysisk sikkerhet, særlig sikring av kjernefysisk og radiologisk materiale. Toppmøtene var motivert av frykten for at slikt materiale skulle komme på avveier og ende opp hos terrorister. Man anslår at under den kalde krigens toppunkt befant det seg 70 000 kjernevåpen i verden, mens dette nå er redusert til om lag 14.500[1].

Norge tok initiativ til å følge opp NPTs handlingsplan fra 2010 om å kartlegge de humanitære konsekvensene av kjernevåpen[2]. En konferanse om temaet ble avholdt i Oslo i mars 2013. Formålet med konferansen var å fremme en faktabasert forståelse av de humanitære konsekvensene av en kjernevåpendetonasjon, samt å legge til rette for diskusjoner om dette med relevante aktører fra stater, FN og andre internasjonale organisasjoner og sivilt samfunn. Konferansen resulterte i tre hovedfunn: 1) Verken stater eller internasjonale organisasjoner vil kunne håndtere den umiddelbare humanitære katastrofen som følge av en kjernevåpendetonasjon. Det vil ikke være mulig å gi tilstrekkelig hjelp til dem som rammes, og det vil være vanskelig å etablere nødvendige kapasiteter for dette; 2) Historiske erfaringer fra bruk og testing av kjernevåpen har vist deres evne til katastrofale ødeleggelser både på kort og langt sikt uavhengig av politiske omstendigheter; 3) Effekten av en kjernevåpendetonasjon, uavhengig av årsak, vil ikke kjenne landegrenser og den vil i betydelig grad berøre land og mennesker, regionalt som globalt.

Konferansen om humanitære konsekvenser av kjernevåpen resulterte i oppfølgingskonferanser om samme tema i Mexico og Østerrike i løpet av 2014. Disse to siste konferansene fant sted i en periode preget av en markant tilstramning i relasjonene mellom Russland og vestlige land etter Russlands folkerettsstridige anneksjon av Krim. Russland avviste amerikanske tilbud om å innlede nye nedrustningsforhandlinger utover New Start. Økt russisk motstand mot det amerikanske missilforsvaret, samt krisene i Ukraina og Syria, forsterket motsetningene og skapte et sikkerhetspolitisk klima som ikke fremmet mulighetene for fremgang på nedrustningsområdet.

Parallelt med den økte spenningen mellom Russland og vestlige land vokste det frem en frustrasjon hos enkelte land over manglende fremgang i kjernefysisk nedrustning. I tillegg til mangelen på nye reduksjoner i de kjernefysiske arsenalene var det små utsikter til at Prøvestansavtalen (CTBT) ville tre i kraft, og tiltak for å forlenge klargjøringstiden for bruk på utplasserte kjernevåpen uteble. Det var vanskelig å få fremgang i arbeidet med å fremforhandle en avtale om stans i produksjon av fissilt materiale (FMCT). Det var frykt for at kjernevåpen på nytt ville få en mer prominent plass i de ulike sikkerhetspolitiske doktrinene, ikke minst som følge av Russlands vektlegging av sine kjernefysiske kapasiteter. Tendensen til frustrasjon og utålmodighet ble ytterligere forsterket ved at NPTs tilsynskonferanse i 2015 ikke lyktes i å vedta et sluttdokument. Dette skyldtes uenighet i spørsmålet om en sone uten masseødeleggelsesvåpen i Midtøsten. Denne situasjonen bidro til at enkelte land og deler av sivilsamfunnet søkte etter nye veier for å bevege nedrustningsarbeidet.

Gjennom konferansene i Mexico og Østerrike i 2014 ble kravet om et forbud artikulert. Dette ble gjort gjennom et nasjonalt innlegg av Østerrike etter deres egen konferanse, det såkalte «Austrian Pledge», senere omdøpt til «Humanitarian Pledge». Sentralt i Østerrikes innlegg var påstanden om et juridisk hull («legal gap») om forbud mot kjernevåpen. Anført av Østerrike, Mexico, Sør-Afrika og Irland vedtok FNs generalforsamling i 2015 resolusjon 70/33 om å nedsette en mellomstatlig arbeidsgruppe åpen for alle medlemsland (OEWG) («Taking forward multilateral nuclear disarmament negotiations»). Ingen Nato-land støttet resolusjonen, og Norge stemte avstående.

Kjernevåpenstatene motsatte seg OEWG-resolusjonen og varslet at de ikke ville delta i gruppens arbeid. Norge og flere allierte valgte imidlertid å engasjere seg aktivt i OEWG. Norsk innsats i OEWG var også i tråd med det enstemmige stortingsvedtaket av 26.04.16 (Vedtak 623[3]),:

«Stortinget ber regjeringen arbeide aktivt for en verden fri for atomvåpen og bidra til gjennomføring av Ikkespredningsavtalens (NPT) forpliktelser, innta en aktiv rolle som pådriver for ikke-spredning og for nedrustning med sikte på en balansert, gjensidig, irreversibel og verifiserbar avskaffelse av atomvåpen, og på dette grunnlaget arbeide langsiktig for et rettslig bindende rammeverk for å sikre dette målet.»

I tråd med Stortingets vedtak var utgangspunktet for Norges deltagelse i OEWG at et rettslig bindende rammeverk måtte komme som et resultat av en nedrustningsprosess som også omfatter kjernevåpenstatene. Norge arbeidet aktivt for å samle OEWG om en konsensusbeslutning, men flertallet i OEWG konkluderte med at FNs generalforsamling skulle vedta snarlige forhandlinger om et forbud mot kjernevåpen. Norge, sammen med andre Nato-land, støttet ikke dette og deltok derfor ikke i disse forhandlingene som ble gjennomført våren 2017. Nederland deltok i forhandlingene som eneste Nato-land, men stemte imot den endelige forbudstraktaten.

Kjernevåpenstatenes holdning til den nye traktaten ble gjentatt og ytterligere understreket under FNs generalforsamling høsten 2017. Hovedargumentet var at ytterligere nedrustning forutsetter nødvendig tillit mellom landene som besitter disse våpnene.

Norge arbeider aktivt for å inkludere kjernevåpenstatene i initiativer som på sikt kan føre til reell nedrustning. Verifikasjon er et nøkkelområde for å sikre at eksisterende nedrustnings- og ikkespredningsavtaler etterleves og at nødvendig tillit bygges for nye reduksjoner i de kjernefysiske arsenalene. Verifikasjon er nå det mest konkrete området for nedrustningsarbeid internasjonalt. For å oppnå en verden uten kjernevåpen er det avgjørende at stater som ikke har kjernevåpen får ta del i arbeidet med å kontrollere at nedrustningsforpliktelsene følges opp. Norge har siden 2007 arbeidet med verifikasjon av nedrustning. Det som startet med et samarbeid med Storbritannia (UKNI) har siden blitt utvidet til et firepartssamarbeid med også Sverige og USA (Quad). Høsten 2017 gjennomførte disse fire landene en unik verifikasjonsøvelse på en tidligere britisk kjernevåpenbase. Det internasjonale partnerskapet om verifikasjon av nedrustning (IPNDV) har hentet inspirasjon fra det norsk-britiske initiativet og består i dag av i underkant av 30 stater. Partnerskapet hadde i sin første fase alle de fem NPT-kjernevåpenstatene med, og plenumskonferansen høsten 2015 ble avholdt i Oslo.

I 2016 intensiverte Norge sin mangeårige innsats for verifikasjon av kjernefysisk nedrustning og fremmet en resolusjon om dette i FNs generalforsamling. Denne ble vedtatt med støtte fra 177[4] land. Ingen land stemte imot mens syv land[5] avstod fra å stemme. Som følge av resolusjonen har FN nedsatt en ekspertgruppe som ledes av Norge, og som har deltakere fra 25 land. Gruppen skal rapportere til FNs generalforsamling høsten 2019.

Kjernefysisk nedrustning og ikke-spredning kan ikke ses isolert fra kjernefysisk sikkerhetsarbeid. Derfor er Norge også pådriver for å bygge ned eksisterende lagre, og for å begrense og etter hvert avskaffe bruk av høyanriket uran (HEU) i sivil sektor slik at dette ikke kommer på avveier. I samarbeid med IAEA arrangerte Norge i år en internasjonal konferanse om dette viktige temaet.

Forbudstraktatens innhold

Traktaten om forbud mot kjernevåpen, Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons (Forbudstraktaten)[6] ble vedtatt i New York 7. juli 2017. Den trer i kraft 90 dager etter at 50 stater har ratifisert den. Pr. september 2018 hadde 69 stater undertegnet og 19 stater ratifisert traktaten.

Traktatens fortale (preambel) gjør rede for de bærende hensyn traktaten hviler på, herunder særlig de katastrofale humanitære konsekvensene bruk av kjernevåpen ville føre med seg. I tillegg minnes det om noen av de grunnleggende folkerettslige regler og prinsipper som ikke er videre omhandlet i denne konkrete traktaten, men som uansett gjelder for bruk av alle former for våpen og krigføringsmetoder. Fortalens paragraf 8 bekrefter at alle stater til enhver tid må overholde de folkerettslige reglene som kommer til anvendelse i en aktuell situasjon, inkludert internasjonal humanitærrett og internasjonale menneskerettigheter. Paragraf 9 går nærmere inn på de relevante reglene i humanitærretten, inkludert plikten til å skille mellom militære mål og sivile i militære angrep, forbudet mot ikke-diskriminerende angrep og angrep som medfører uforholdsmessige sivile tap og skader, forbudet mot våpen som forårsaker unødvendig skade eller lidelse, og humanitærrettens regler om beskyttelse av naturmiljøet. Det legges deretter til grunn (i fortalen paragraf 10) at enhver bruk av kjernevåpen ville være i strid med folkerettens regler, herunder de nevnte reglene i humanitærretten. Videre går man også inn på FN-paktens forbud mot trusler om bruk eller bruk av makt mot noen stats territorielle integritet eller politiske uavhengighet, og minner om en rekke andre traktatbestemmelser mv. som omhandler kjernevåpen, herunder også traktaten om ikke-spredning av kjernefysiske våpen (NPT) og prøvestansavtalen (CTBT).

Den sentrale bestemmelsen i traktaten er artikkel 1 bokstav (a) der statspartene forplikter seg til aldri, under noen omstendigheter å utvikle, teste, produsere, fremstille, besitte eller lagre kjernevåpen eller andre nukleære eksplosive innretninger. Forbudet gjelder videre overføring eller mottak av slike våpen, eller overføring av kontroll med slike våpen, til eller fra andre, og direkte eller indirekte bruk eller trusler om bruk av kjernevåpen, jf. artikkel 1 bokstav (b), (c) og (d). Det å bistå, oppmuntre eller påvirke andre til å bruke slike våpen eller til andre handlinger som er i strid med konvensjonen, samt å be om eller motta bistand fra andre i form av handlinger som er i strid med konvensjonen, er også forbudt jf. artikkel 1 bokstav (e) og (f). Statene forplikter seg videre i artikkel 1 bokstav (g) til å ikke tillate lagring, installasjon eller anvendelse av kjernevåpen på sine territorier eller andre steder under deres jurisdiksjon eller kontroll.

De øvrige bestemmelsene er ment å sikre gjennomføringen av traktaten.

Artikkel 2 pålegger de stater som har eller har hatt kjernevåpen å avgi en erklæring om dette til FNs generalsekretær innen 30 dager etter avtalens ikrafttredelse for den aktuelle staten. Artikkel 3 og 4 omhandler en rekke kontrolltiltak.

Artikkel 3 nr. 1 pålegger stater som ikke har eller har hatt kjernevåpen - som et minimum - å opprettholde sine avtaler med Det Internasjonale atomenergibyrået (IAEA) om kontroll over fredelig kjernefysisk aktivitet. Statene pålegges ikke å knytte seg til Tilleggsprotokollen. Stater som ikke har eller har hatt kjernevåpen, og som ikke har avtale med IAEA, pålegges etter artikkel 3 nr. 2 å fremforhandle en slik avtale innen 18 måneder etter at traktaten trer i kraft for staten. Staten skal deretter følge opp disse forpliktelsene, og eventuelle andre relevante kontrollmekanismer som staten velger å tiltre i fremtiden.

Artikkel 4  omhandler bl.a. tiltak for å sikre og gjennomføre full destruksjon av eksisterende kjernevåpen. Fristen for slik destruksjon skal bestemmes av det første statspartsmøtet til konvensjonen, og destruksjon skal skje i tråd med en rettslig bindende tidsplan for verifisert og irreversibel eliminering av den aktuelle stats kjernevåpenprogram, inkludert kjernevåpenrelaterte fasiliteter. Tidsplanen skal leveres til statspartene eller en kompetent internasjonal myndighet utpekt av statspartene. Planen skal så forhandles om med den kompetente internasjonale myndigheten, før myndigheten leverer den til neste statspartsmøte for godkjenning. Senest når tidsplanen er fullført, skal staten fremforhandle en avtale med IAEA om videre kontroll. Avtalen med IAEA må tre i kraft innen 18 måneder fra da forhandlingene startet. Når avtalen med IAEA er trådt i kraft, må staten levere en erklæring til FNs generalsekretær om at den har oppfylt sine forpliktelser. Stater som har kjernevåpen som er eid eller kontrollert av andre stater på sitt territorium, må fjerne disse så snart som mulig og ikke senere enn en frist satt av det første statspartsmøtet. Når våpnene er fjernet, skal staten levere en erklæring om oppfyllelse av sine forpliktelser til FNs generalsekretær. Alle statsparter som omfattes av artikkel 4 skal jevnlig rapportere til statspartmøtene og andre oppfølgingskonferanser om fremdriften for destruksjonen.

Artikkel 4 nr. 6 omhandler verifikasjon. Statspartene skal utpeke en kompetent internasjonal myndighet eller myndigheter som skal verifisere destruksjonen av den aktuelle stats kjernevåpenprogram, inkludert kjernevåpenrelaterte fasiliteter. Dersom et slik organ ikke er utpekt innen traktaten trer i kraft for en stat som har eller har hatt kjernevåpen, så skal FNs generalsekretær innkalle til et ekstraordinært møte med statspartene for å ta de nødvendige beslutningene.

Artikkel 5 omhandler nasjonal gjennomføring av traktaten. For å oppfylle sine forpliktelser må statspartene blant annet straffesanksjonere aktiviteter som er forbudt etter traktaten foretatt av personer, eller på territorier, underlagt statenes jurisdiksjon og kontroll.

Artikkel 6 pålegger statene å sikre at personer under deres jurisdiksjon som er berørt av bruk av kjernevåpen eller kjernevåpentester får den assistanse de har behov for, samt å gjennomføre nødvendige og hensiktsmessige tiltak for å utbedre skader på miljøet som følge av slik testing, mens artikkel 7 omhandler internasjonalt samarbeid og assistanse mellom statene for å sikre gjennomføring av konvensjonens bestemmelser. En statspart som har brukt eller testet kjernevåpen er ansvarlig for å hjelpe berørte stater etter hendelsen, jf. artikkel 7 nr. 6.

Traktatens artikkel 8 inneholder bestemmelser om organisering av statspartsmøter, mens artikkel 9 omhandler fordeling av kostnader for møtevirksomhet, verifikasjon og destruksjon. Statene kan bli enige om tillegg til avtalen i tråd med artikkel 10.

Artikkel 11 beskriver tvisteløsningsmekanismen, som skal være i tråd med artikkel 33 i FN-pakten. Artikkel 33 nr. 2 i FN-pakten sier at Sikkerhetsrådet skal, når det finner det nødvendig, oppfordre partene til å bilegge sine tvister ved slike fredelige midler som de som er listet opp i artikkel 33 nr. 1 (forhandling, undersøkelse, mekling etc.).

Traktaten åpner ikke for reservasjoner (artikkel 16) og er ikke tidsbestemt, men en stat har iht. artikkel 17 rett til å trekke seg fra avtalen dersom den mener at ekstraordinære hendelser relatert til konvensjonens innhold har stilt landets vitale interesser i fare. En slik erklæring om uttrekning vil først få gyldighet tolv måneder etter at depositaren har mottatt notifikasjon om dette. Et unntak gjelder dersom vedkommende stat ved utløpet av tolv-måneders-perioden er part i en væpnet konflikt. I slike tilfeller vil staten være bundet av konvensjonen inntil den ikke lenger er part til konflikten.

Artikkel 18 i Forbudstraktaten omhandler forholdet til andre avtaler og gjør det klart at gjennomføring av traktaten ikke skal være til hinder for, eller ha virkning på, forpliktelser som følger av andre internasjonale avtaler en stat er bundet av, så lenge disse forpliktelsene er forenlige med traktaten. Dette må sammenholdes med henvisningene til konvensjoner som traktaten om Ikkespredningsavtalen (NPT) og Prøvestansavtalen (CTBT) i konvensjonens preambulære del, der man understreker NPTs rolle som hjørnesten for kjernefysisk nedrustning og ikke-spredningsarbeidet, og disse konvensjonenes vitale betydning for å sikre internasjonal fred og sikkerhet.

Forholdet til Norges forpliktelser etter traktaten om ikke-spredning av kjernefysiske våpen (Ikkespredningsavtalen (NPT))

Traktaten om ikke-spredning av kjernefysiske våpen (Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons (NPT)) ble vedtatt 1. juli 1968, ratifisert av Norge 5. februar 1969, og trådte i kraft 5. mars 1970. 191 land, inklusiv kjernevåpenstater, er tilsluttet NPT.

Traktaten skiller mellom statsparter som har kjernevåpen og stater som ikke har det. Fem statsparter; Kina, Frankrike, Russland, Storbritannia og USA har rett til å ha kjernevåpen, men har forpliktet seg til å forhandle om effektive tiltak forbundet med en snarlig stans i det kjernefysiske våpenkappløpet og kjernefysisk nedrustning (artikkel VI). Statsparter som ikke har kjernevåpen er forpliktet til å ikke motta kjernefysiske våpen, produsere eller på annen måte skaffe seg det (artikkel II).

NPT hviler på tre hovedpilarer: 1) ikke-spredning, 2) fredelig utnyttelse av atomenergi og 3) nedrustning.

Ikke-spredning

NPT forbyr ikke kjernevåpen, men artiklene I og II fastslår hvilke forpliktelser traktatpartene påtar seg for å hindre spredning av kjernevåpen. Traktaten forbyr å overføre kjernevåpen fra kjernevåpenstater til noen som helst mottaker og det å - direkte eller indirekte - motta, fremstille og skaffe seg kjernevåpen for ikke-kjernevåpenstater.

Forbudstraktaten artikkel 1 bokstav (a) forbyr også det å fremstille, skaffe seg besitte eller lagre kjernevåpen. Videre inneholder Forbudstraktaten artikkel 1 (b) og (c) tilsvarende forpliktelser som NPT når det gjelder forbud mot det å overføre kjernevåpen og det å motta eller overta kontroll av kjernevåpen.

Testing av kjernevåpen er forbudt etter Forbudstraktaten artikkel 1 bokstav (a). NPT har ikke en tilsvarende bestemmelse. Slik testing er imidlertid også forbudt etter Prøvestansavtalen (CTBT), som Norge allerede har ratifisert.

Forbudstraktaten forbyr også det å oppmuntre til, og søke eller motta assistanse fra noen for å delta i aktiviteter som er forbudt under konvensjonen (artikkel 1 bokstav (e) og (f)). Forbudstraktatens artikkel 1 bokstav (e) forbyr etter ordlyden traktatpartene å «assist, […], in any way, anyone to engage in any activity prohibited to a State Party under this Treaty». NPT artikkel II omhandler også assistanse, men er etter ordlyden ikke like omfattende. NPT artikkel II forplikter ikke-kjernevåpenstater til «not to seek or receive any assistance in the manufacture of nuclear weapons or other nuclear explosive devices». For Norge vil en eventuell tiltredelse til Forbudstrakten dermed innebære at man påtar seg en mer omfattende rettslig forpliktelse enn det som følger av NPT artikkel II på dette punktet.

Stater som tiltrer Forbudstraktaten forplikter seg etter artikkel 1 (g) også til å ikke tillate lagring, installasjon eller anvendelse av kjernevåpen på sine territorier eller andre steder under deres jurisdiksjon eller kontroll. NPT har ikke en tilsvarende bestemmelse. Det har lenge vært norsk politikk at man ikke skal ha andre lands kjernevåpen på vårt territorium i fredstid, men dette følger per i dag ikke av en folkerettslig avtale. Forbudstraktaten artikkel 1 (g) ville innebære at det som så langt har vært en selvpålagt politisk begrensning i fredstid også vil forplikte Norge folkerettslig både i krigs- og fredstid dersom man tiltrer traktaten.

Denne gjennomgangen viser at enkelte bestemmelser i Forbudstraktaten pålegger mer omfattende eller nye rettslige forpliktelser på ikke-spredningsområdet. Disse er folkerettslig ikke i strid med NPT.

Fredelig utnyttelse

NPT skiller mellom kjernevåpen og fredelig utnyttelse av atomenergi. NPT artikkel IV omhandler traktatpartenes rett til å forske på, produsere og anvende atomenergi for fredelige formål. Forbudstraktaten har ikke en tilsvarende artikkel fordi den har et snevrere anvendelsesområde, men den bekrefter retten til fredelig bruk i fortalen til traktaten.

Statsparter i NPT som ikke har kjernevåpen er etter NPT artikkel III nr. 1 forpliktet til å inngå en kontrollavtale med IAEA med det formål å kontrollere overholdelsen av de forpliktelser staten har påtatt seg i henhold til NPT, med sikte på å forhindre overføring av atomenergi fra fredelige formål til kjernefysiske våpen eller andre kjernefysiske sprengladninger. Statene som har kjernevåpen er ikke rettslig forpliktet til dette, men har for det meste inngått frivillige avtaler for sine sivile atomaktiviteter.

Forbudstraktaten artikkel 3 pålegger stater som ikke har kjernevåpen, eller som ikke har hatt kjernevåpen etter 7. juli 2017, å opprettholde sine IAEA-avtaler (artikkel 3 nr. 1) eller å fremforhandle en omfattende kontrollavtale («comprehensive safeguards agreement (INFCIRC/153 (Corrected))») med IAEA (artikkel 3 nr. 2). Forbudstraktaten åpner altså ikke for at statspartene kan unnlate å ha en kontrollavtale med IAEA. Norge fikk sin første sikkerhetsavtale med IAEA i 1972.

En «comprehensive safeguards agreement» er en avtale som innebærer kontrollmekanismer som omfatter alt deklarert nukleært materiale og alle nukleære aktiviteter i en stat. En kontrollavtale mellom ikke-kjernevåpenstater og IAEA som inngås på bakgrunn av INFCIRC/153, i tråd med NPT artikkel III nr. 1, er regnet som en slik «comprehensive agreement».[7]

Kontrollavtalen det vises til i Forbudstraktaten artikkel 3 skal altså være i samsvar med IAEAs etablerte retningslinjer for avtaler mellom IAEA og ikke-kjernevåpenstater som er medlem av NPT. Etter dette synes det kontrollsystemet som Forbudstraktaten legger opp samlet sett å være i tråd med, og understøtte, kontrollforpliktelsene i NPT artikkel III. Kontrollsystemene i NPT fra 1968 reflekterer imidlertid ikke de kontrollkrav som i dag anses som nødvendige.

Mange folkerettslige avtaler foreskriver strengere sikkerhetskontrollregler enn det som følger av Forbudstraktaten og NPT. Flere stater[8], inkludert Norge, er også part i Tilleggsprotokollen til IAEA^[9]. Denne forskriver en strengere sikkerhetskontroll enn den tradisjonelle sikkerhetskontrollen som følger av NTP og anses i dag for å utgjøre den globale sikkerhetsstandarden. Forbudstraktaten inneholder etter ordlyden ikke et pålegg om tiltredelse til Tilleggsprotokollen, men er samtidig ikke til hinder for det. Ordlyden i Forbudstraktaten artikkel 3 tilsier også at de ikke-kjernevåpenstater som allerede er part i Tilleggsprotokollen, pålegges å fortsatt være det. Det følger også av ordlyden i artikkel 18 i Forbudstraktaten at traktaten står tilbake for allerede inngåtte internasjonale avtaler som er i tråd med traktaten.

Nedrustning

NPT artikkel VI omhandler nedrustning og gjelder etter ordlyden for alle stater, med og uten kjernevåpen. Det heter i artikkel VI at:

«Each of the Parties to the Treaty undertakes to pursue negotiations in good faith on effective measures relating to cessation of the nuclear arms race at an early date and to nuclear disarmament, and on a treaty on general and complete disarmament under strict effective international control».

Statene skal altså i oppriktighet forhandle («pursue negotiations in good faith») mot reduksjon og destruksjon av kjernevåpen. Hva som nærmere ligger i dette er ikke presisert. Det er ikke et krav i seg selv at slike forhandlinger må skje innenfor rammen av NPT.

NPT artikkel VI forplikter statene til å: 1) forhandle om effektive tiltak forbundet med en snarlig stans i det kjernefysiske våpenkappløpet, 2) forhandle om effektive tiltak forbundet med kjernefysisk nedrustning og 3) forhandle om en traktat om alminnelig og fullstendig nedrustning under streng og effektiv internasjonal kontroll. Artikkelen sier ikke noe uttrykkelig om rekkefølgen av disse tiltakene.

Det finnes få rettskilder om tolkningen av NPT artikkel VI. Kjernevåpenstatene og ikke-kjernevåpenstatene i NPT har også hatt ulike oppfatninger om hva som skal til for å oppfylle forpliktelsene i bestemmelsen.

En rådgivende uttalelse fra Den internasjonale domstol i Haag (ICJ) i 1996 om NPT artikkel VI understreker den forpliktelsen som påhviler alle statspartene til å komme sammen i reelle forhandlinger for å oppnå målet om fullstendig kjernevåpennedrustning : «the obligation involved here is an obligation to achieve a precise result - nuclear disarmament in all its aspects - by adopting a particular course of conduct, namely, the pursuit of negotiations on the matter in good faith».

Forbudstraktaten er ikke en traktat om alminnelig og fullstendig nedrustning i den forstand at den inneholder en detaljert nedtrappings- og avviklingsplan for kjernevåpen i kjernevåpenstater. Det er på denne bakgrunn blitt reist spørsmål om Forbudstraktaten er i strid med forpliktelsene i NPT artikkel VI fordi den da ikke vil være et effektivt tiltak for alminnelig og fullstendig nedrustning. Det har vært anført at Forbudstraktaten i praksis vil kunne underminere mulighetene for å få til en nedrustningstraktat i tråd med NPT artikkel VI og således være uforenlig med «good faith obligation» som påhviler statspartene til NPT.

Det er ikke holdepunkter for å fastslå at Forbudstraktaten folkerettslig strider mot NPTs bestemmelser om nedrustning. Samtidig er det delte meninger om traktaten er et hensiktsmessig instrument for å nå målet om en verden uten kjernevåpen.

Vurderingen av traktaten i forhold til Norges Nato-forpliktelser

Norges tilslutning til Nato bygger både på juridiske (Atlanterhavspakten - «the North Atlantic Treaty») og politiske forpliktelser, slik som Natos strategiske konsept og toppmøteerklæringer. Atlanterhavspakten er det folkerettslige grunnlaget for etableringen av Nato. Den fastlegger paktens anvendelsesområde, og noen grunnleggende verdier, prinsipper og forpliktelser, men omtaler verken kjernevåpen eller andre militære virkemidler.

Forbudstraktaten står derfor ikke folkerettslig i motstrid til Atlanterhavspakten. Paktens artikkel 5 slår samtidig fast prinsippene for alliert solidaritet, inkludert det som er nødvendig av væpnet makt for å sikre og gjenopprette sikkerheten i det nordatlantiske området. Den avskrekkingspolitikken som underbygger dette, omfatter kjernevåpen.

Det er på det rene at Norge gjennom tilslutning til Forbudstraktaten ville ha påtatt seg nye folkerettslige forpliktelser som ikke ville ha vært forenlige med de politiske forpliktelsene som vi har påtatt oss gjennom Nato. Natos strategiske konsept («Nato Strategic Concept»)^[10] fra 2010, Forsvars- og avskrekkingsgjennomgangen (Defence and Deterrence Posture Review, DDPR) fra 2012 og toppmøtekommunikeer utgjør rammene for de politiske forpliktelsene Norge har påtatt seg. Disse dokumentene er enstemmig vedtatt på Natos toppmøter av medlemsstatenes stats- og regjeringssjefer.

I disse dokumentene slås det fast at alliansen støtter målet om en verden uten kjernevåpen, men samtidig at Nato vil være en kjernefysisk allianse så lenge disse våpnene eksisterer. Nedrustning må være balansert. Et medlemsland i Nato kan ikke ratifisere en avtale som forbyr én av pilarene i avskrekkingspolitikken uten fundamentalt å utfordre samholdet i alliansen. Dette ville være i strid med omforent politikk og forpliktelser slik de gjenspeiles i Strategisk konsept og DDPR, som er enstemmig vedtatt i Nato på toppmøtene i 2010 og 2012, og gjelder inntil Nato enstemmig vedtar endringer i dem. Kjernevåpen inngår som del av Natos avskrekkingspolitikk. I DDPR utgjør disse våpnene én av tre pilarer i Natos avskrekkingspolitikk, sammen med konvensjonelle styrker og missilforsvar.

Artikkel 1 i Forbudstraktaten, som omtaler omfanget av forbudet, innebærer at enhver befatning med noen del av Natos kjernefysiske forsvar og avskrekking ville bli umulig. Det ville for eksempel ha umuliggjort norsk deltakelse i Nuclear Planning Group (med underliggende strukturer som High Level Group og NPG Staff Group) og redusert Norges innflytelse over Natos kjernevåpenpolitikk. Norge har vært blant de landene i Nato som over tid har arbeidet for en god balanse mellom kjernefysisk avskrekking og vilje til kjernefysisk nedrustning. Å stille seg utenfor de organene som diskuterer kjernevåpenspørsmål i Nato vil ikke være et godt bidrag til videre nedrustning.

Natos kjernevåpenpolitikk var etablert før NPT ble fremforhandlet og trådte i kraft. Da NPT artikkel I og II ble utarbeidet hadde USA og daværende Sovjetunionen kjernevåpen utplassert hos sine europeiske allierte samt at det var etablert tilhørende operative konsepter. Det var en rådende forståelse om at NPT ikke er til hinder for dette, og alle Natos medlemsland er i dag traktatparter til NPT. Alle allierte understreker sin fulle tilslutning til alle aspekter av NPT, og legger til grunn at Natos kjernevåpenpolitikk alltid har vært i samsvar med NPT. Norge har alltid sluttet opp om dette synet. Forbudstraktaten fanger ikke opp denne dimensjonen. En tilslutning til Forbudstraktaten ville forby de amerikanske kjernevåpen som er utplassert i tilsluttede land i Europa. En tilslutning ville dermed skape utfordringer for flere allierte land, utover de tre kjernevåpenstatene.

Artikkel 1 i Forbudstraktaten innebærer også en ulovliggjøring av kjernefysisk avskrekking som sådan (art. 1 (d, e, f, g)). Bestemmelsen står i direkte motsetning til Natos avskrekkingskonsept. Denne avskrekkingen kommer til uttrykk blant annet i toppmøtekommunikeene. Et land som har ratifisert Forbudstraktaten vil derfor vanskelig kunne stille seg bak Natos toppmøtekommunikeer slik de i dag er formulert.

Det har tidligere vært offentlig uenighet i Nato om den kjernefysiske avskrekkingspolitikken. Dette kom særlig til uttrykk i forbindelse med dobbeltvedtaket fra 1979. De land som motsatte seg dobbeltvedtaket ga uttrykk for dette gjennom fotnoter til de ulike erklæringene. Denne fotnotepolitikken svekket de aktuelle landenes innflytelse over Natos politikk vesentlig, og bidro til svekket samhold innad i alliansen.

Natos råd uttalte 20. september 2017 at alliansen ikke støtter Forbudstraktaten. Begrunnelsen var blant annet at «[T]he ban treaty is at odds with the existing non-proliferation and disarmament architecture” og at “[T]he ban treaty, in our view, disregards the realities of the increasingly challenging international security environment.” Uttalelsen konkluderte med “As Allies committed to advancing security through deterrence, defence, disarmament, non-proliferation and arms control, we, the Allied nations, cannot support this treaty.”[11]

Natos kjernefysiske avskrekking er ment å hindre at andre kjernevåpenstater lar seg friste til å bruke, eller til å true med å bruke, kjernevåpen. Ensidig avvikling av Natos kjernefysiske avskrekking hadde ikke økt vår sikkerhet, men ført til strategisk ustabilitet. At Norge, som eneste Nato-land, skulle sluttet seg til Forbudstraktaten ville vært uansvarlig, ikke minst i en tid hvor sikkerhetspolitiske utfordringer i vårt nærområde er mer fremtredende enn på mange år.

Vurdering av Forbudstraktatens innhold opp mot norske forsvarsplaner

Forsvarets mest sentrale funksjon er å sikre troverdig avskrekking for å forhindre at militære konflikter oppstår.

Forsvaret av Norge skjer innenfor rammen av Natos kollektive forsvar. Dette innebærer at planene for forsvar av norsk territorium inngår i en alliert fellesoperativ ramme. Selv om terskelen for at Nato vil bruke kjernevåpen er ekstremt høy er likevel de allierte planene for forsvar av Norge i ytterste konsekvens koblet til alliansens overordnede avskrekkingspolitikk. En eventuell norsk ratifisering av traktaten om forbud mot kjernevåpen ville være prinsipielt i strid med våre Nato-forpliktelser og dermed svekke vår forsvarsevne og sikkerhet.

Hvordan kan Norge støtte opp om målene i Forbudstraktaten

Norsk innsats for å nå en verden uten kjernevåpen er i tråd med Stortingets enstemmige vedtak av 26. april 2016 som referert i innledningen. Innsatsen bygger også på Stortingets tilslutning til Stortingsmelding 27 (2007-2008), som slo fast at Norge skal:

«Arbeide for en verden fri for masseødeleggelsesvåpen. En verden uten kjernefysiske, kjemiske og biologiske våpen vil være en tryggere verden. Veien dit vil måtte baseres på forpliktende og verifiserbare avtaler og omfatte alle land. Det vil nødvendigvis måtte ta tid å nå målet. Desto viktigere er det å komme i gang med nye og fremadskuende tiltak».

Det globale nedrustnings- og ikkespredningsregimet er under press, med økende polarisering internasjonalt. Det er bekymring knyttet til utviklingen i Nord-Korea og Iran-avtalens (JCPOA) fremtid. Det er avgjørende å verne om og øke tilliten til eksisterende nedrustningsavtaler. Hjørnesteinen i det globale nedrustnings- og ikkespredningsregimet forblir Ikkespredningsavtalen (NPT).

Norge har fremmet og støttet opp om en rekke initiativer i FN som gir konkrete resultater. Vi har inntatt en lederrolle internasjonalt på verifikasjon av nedrustning. FNs ekspertgruppe for verifikasjon av kjernefysisk nedrustning hadde sitt første møte i Genève i mai 2018, og vil etter planen rapportere til FNs generalforsamling høsten 2019. Innsatsen for verifikasjon er vesentlig for å legge grunnlaget for framtidige reduksjoner i kjernevåpenarsenalene. Kjernefysisk nedrustning og ikke-spredning kan ikke ses isolert fra kjernefysisk

sikkerhetsarbeid. Derfor er Norge også pådriver for å bygge ned eksisterende lagre, og for å begrense og etter hvert avskaffe bruk av høyanriket uran (HEU).

Gjennomføring av NPT-forpliktelsene er sentralt for den norske innsatsen. Frem mot NPTs tilsynskonferanse i 2020 arbeider regjeringen med følgende konkrete handlinger:

• Videreføre innsatsen på verifikasjon av nedrustning, hvor vår ledelse av FNs ekspertgruppe gis høy prioritet,
• Tiltak for å redusere risikoen for bruk av kjernevåpen, slik som tidlig varsling og å forlenge klargjøringstiden for bruk av kjernevåpen.
• Tillitsbyggende tiltak, som større åpenhet fra kjernevåpenstatene og styrkede negative sikkerhetsgarantier.
• Ta opp spørsmålet om ikke-strategiske kjernevåpen i egnete nedrustningsfora og Nato. Dette er en våpenkategori som ikke dekkes av eksisterende multilaterale rustningskontrollavtaler.
• Styrke arbeidet med ikkespredning gjennom å fremme universell oppslutning om IAEAs kontrollavtale og Tilleggsprotokollen.
• Styrke den globale normen mot kjernefysiske prøvesprengninger gjennom å fremme ikrafttredelse av Prøvestansavtalen (CTBT).
• Fremme forhandlinger om, og vedtak av, en avtale som forbyr produksjon av spaltbart materiale (FMCT), og praktiske tiltak for også å redusere eksisterende lagre.
• Dra best mulig praktisk nytte av fredelig bruk av nukleær teknologi som støtter opp om bestrebelsene for å oppnå FNs 2030 bærekraftsmål innen områder som helse, mat- og vannsikkerhet og miljøovervåkning.
• Styrke samarbeidet med likesinnede allierte for å bære frem norske nedrustningspolitiske prioriteringer. Norge vil samtidig arbeide med land fra andre regionale grupper for å motvirke polariseringen mellom land tilsluttet NPT.
• Norge vil videreføre sitt langsiktige engasjement for kjernefysisk sikkerhet for å hindre at kjernefysisk og radiologisk materiale kommer på avveie. Arbeidet med å minimere og utfase bruk av høyanriket uran vil fortsatt prioriteres.

Synspunkter fra relevante ekspertmiljøer, forskere og sivilsamfunnsorganisasjoner

Norske myndigheter har løpende kontakt med både norske og utenlandske forskningsinstitusjoner og sivilt samfunn om spørsmål knyttet til kjernefysisk nedrustning. Politisk ledelse i Utenriksdepartementet møtte norske frivillige organisasjoner 14. juni 2018. Organisasjonene som deltok på møtet var: Ican, Leger mot atomvåpen, Norges Røde Kors, Nei til Atomvåpen, Pugwash, Norsk Folkehjelp, Den Norske Atlanterhavskomité og Norges Fredsråd.

Våren og sommeren 2018 har Utenriksdepartementet innhentet synspunkter fra norske forskere og forskningsmiljøer, blant annet fra Gro Nystuen (ekspert internasjonal humanitærrett), Steinar Høibråten (Forsvarets forskningsinstitutt), Sverre Lodgaard (Norsk utenrikspolitisk institutt) og Målfrid Braut-Hegghammer (Universitetet i Oslo).

Organisasjonene la stor vekt på kjernevåpnenes katastrofale konsekvenser og at disse våpnene følgelig må forbys. De understreket at Forbudstraktaten må ses på som en forlengelse av NPT. Flere av de norske sivilsamfunnsorganisasjonene deltar i internasjonale nettverk som søker å fremme Forbudstraktaten globalt.

Det ble videre fremholdt at dersom Norges sikkerhetspolitiske rammer ikke gjør norsk tiltredelse av Forbudstakten mulig, må man utnytte maksimalt de handlingsmuligheter som foreligger for å støtte opp om målene i traktaten, slik som å arbeide for ytterligere å redusere betydningen av kjernevåpen i sikkerhetspolitikken og arbeide for et ikke-førstebruksregime. Organisasjonene ga uttrykk for at det er viktig at Norge fremmer en aktiv nedrustingspolitikk på ulike arenaer, ikke minst i Nato-sammenheng.

Organisasjonene overleverte dokumentasjon om Forbudstraktaten og varslet at de vil komme tilbake med ytterligere materiale og synspunkter.

Enkelte forskningsmiljøer peker på skillet mellom Norges folkerettslige og politiske forpliktelser. Selv om det kunne argumenteres for at Norge rent folkerettslig kunne tiltre Forbudstrakten, vil våre bredere politiske forpliktelser sette klare begrensninger for en slik tiltredelse. Spesielt ble Norges Nato-medlemskap trukket frem i denne sammenhengen, hvor enkelte fremhevet at det er uforenelig med å være del av alliansen at man samtidig tar avstand fra dens avskrekkingspolitikk. Videre ble det også påpekt at Forbudstraktaten vil kunne bidra til en svekkelse av NPT. Det ble også påpekt at Forbudstraktaten har svake verifikasjons- og kontrollordninger, og da spesielt opp mot IAEAs Tilleggsprotokoll.

Samtidig pekes det på at Forbudstraktaten er kommet for å bli, og at Norge bør arbeide for å motvirke polariseringen som har funnet sted på den globale nedrustnings- og ikkespredningsdagsordenen som følge av forbudsdiskusjonen. Norge bør utnytte handlingsrommet som foreligger ved aktivt å fremme målet om en verden uten kjernevåpen og styrke mekanismene som må til for å kunne opprettholde en slik verdensorden. I denne sammenheng viser sivilsamfunnsorganisasjonene til at Forbudstraktaten på sikt vil kunne tvinge frem en debatt om verdien av kjernefysisk avskrekking.

Liknende utredning fra andre land, inkludert Sverige og Italia

Nato har slått fast at Forbudstraktaten ikke er forenlig med alliansens strategiske konsept. Ingen Nato-land legger opp til å foreta en fornyet vurdering av hvorvidt de kan tilslutte seg Forbudstraktaten.

Regjeringen er ikke kjent med at andre allierte land har gjennomført egne offentlige utredninger av tilslutning til Forbudstraktaten. Landenes holdning til spørsmålet kommer til uttrykk gjennom uttalelsen fra Natos råd i september 2017, som viser at det er konsensus blant de allierte om at man ikke kan støtte Forbudstraktaten. Dette viser seg også gjennom landenes stemmegivning i FNs generalforsamling.

Det nederlandske parlamentet stemte høsten 2017 ned et forslag om å utrede muligheten for slutte seg til den nye traktaten. Forslaget om videre utredninger av muligheter for å undertegne Forbudstraktaten ble lagt frem av Sosialistpartiet i det nederlandske underhuset i november 2017, men fikk ikke tilstrekkelig parlamentarisk støtte.

Det italienske underhuset vedtok høsten 2017 å be regjeringen om å arbeide for å nå målet om en verden uten kjernevåpen, å anerkjenne viktigheten av NPT og opptre i samsvar med Nato-forpliktelsene. På dette grunnlaget skal regjeringen evaluere muligheten for å slutte seg til traktaten. Verken den forrige eller den nye italienske regjeringen har så langt tatt initiativ til noen utredning av spørsmålet.

Sverige deltok i forbudsforhandlingene og stemte for traktaten da den ble vedtatt. I sin stemmeforklaring viste Sverige til en rekke viktige elementer som man fra svensk side mente var viktig å få inn i traktaten, men som ikke ble tatt inn i den teksten som ble vedtatt. Videre ble det vist til at man ville ta seg nødvendig tid til å vurdere traktaten. Den svenske regjeringen har nedsatt et utvalg for å vurdere om landet kan undertegne traktaten. Utredningen vil særlig se nærmere på konsekvensene av en eventuell svensk tiltredelse for landets sikkerhetspolitikk. En tilrådning vil etter planen være klar i slutten av oktober 2018. Utenriksdepartementet har hatt flere møter med lederen for det svenske utredningsarbeidet.

Finland deltok ikke i forbudsforhandlingene og har siden gjort det klart at det ikke blir aktuelt å slutte seg til dette nye instrumentet.

Sveits deltok som Sverige i forbudsforhandlingene, og stemte for traktaten da den ble vedtatt. I etterkant nedsatte Sveits en interdepartemental arbeidsgruppe som har vurdert Forbudstraktaten og dens konsekvenser. Arbeidsgruppen konkluderte med at argumentene mot å slutte seg til traktaten er tyngre enn argumentene for å slutte seg til traktaten. I tråd med arbeidsgruppens anbefalinger besluttet Sveits’ overhus (Federal Council) 15.08.18 at Sveits ikke skal signere Forbudstraktaten. Overhuset peker særlig på at Forbudstraktaten både risikerer å hindre videre fremgang innen nedrustningsdiplomatiet, og at Forbudstraktaten heller ikke tjener Sveits sikkerhetspolitiske interesser. Sveits vil delta som observatør i tilsynssyklusen til Forbudstraktaten, og Overhuset har bedt om en rapport fra dette arbeidet innen 2025,

Samlet vurdering av mulig norsk tilslutning til Forbudstraktaten

For regjeringen veier hensynet til våre forpliktelser til Nato tungt. Alliansen er grunnpilaren for norsk sikkerhet og må ikke undergraves. Tiltredelse til Forbudstraktaten av Norge eller andre allierte ville ført til splittelse i alliansen. Dette ville først og fremst tjent interessene til land som utgjør en sikkerhetspolitisk utfordring for oss.

Norge og Nato deler målet om å nå og opprettholde en verden uten kjernevåpen. Dette fordrer at alle land som besitter kjernevåpen deltar i en prosess med et slikt mål. Dersom Nato skulle skrinlegge sin egen kjernefysiske avskrekking uten at kjernevåpenstater utenfor alliansen gjorde det, ville dette gjøre oss sårbare og skape en farlig strategisk ubalanse. I lys av kjernevåpnenes strategiske betydning i sikkerhetspolitikken er Forbudstraktatens potensiale som politisk pressmiddel svært begrenset.

Gjennom Forbudstraktaten etableres det et nytt spor med egne prosedyrer innenfor det globale ikke-spredningsarbeidet. Forbudstraktaten stiller ikke eksplisitt krav til at partene også står tilsluttet Ikke-spredningsavtalen (NPT). Man kan se for seg en situasjon der stater av politiske eller ressursmessige årsaker nedprioriterer aktiv deltakelse i og tilslutning til NPT til fordel for Forbudstraktaten og dens prosedyrer.

Det er en grunnleggende utfordring at Forbudstraktaten er fremforhandlet utenfor NPTs rammer. NPT, som omfatter de fem kjernevåpenstatene USA, Russland, Kina, Frankrike og Storbritannia, inneholder klare nedrustningsforpliktelser som er blitt utdypet gjennom en rekke tilsynskonferanser. Disse skisserer et sett tiltak som til slutt skal legge grunnlaget for generell og fullstendig nedrustning og økt sikkerhet for alle.

Det er også et grunnleggende politisk problem at Forbudstrakten er et rettslig bindende forbud som søkes etablert uten deltakelse av kjernevåpenstatene. I så måte skiller Forbudstraktaten seg fundamentalt fra både Kjemivåpenkonvensjonen og Biologivåpenkonvensjonen, hvor nettopp de land som hadde slike våpen ledet an i forbudsprosessen. Kjernevåpenstatene har gjort det klart at de ikke vil slutte seg til traktaten og ikke vil anerkjenne den som en del av internasjonal sedvanerett. Traktaten strider også mot de føringer som ble gitt i henhold til både Stortingsmelding 27 (2007-2008) og Stortingets enstemmige vedtak av 26. april 2016, om at et rettslig bindende instrument skal komme som et resultat av en balansert, gjensidig, irreversibel og verifiserbar avskaffelse av kjernevåpen, og ikke omvendt.

Forbudstraktaten stiller ikke krav om at statspartene også må slutte seg til Tilleggsprotokollen til IAEA. Protokollen oppstiller verifikasjonsordninger som må anses å utgjøre dagens globale standard for sikkerhetskontroll for nukleært materiale. Den tradisjonelle sikkerhetskontrollen (comprehensive safeguards agreements, CSA) som foreskrives i NPT og Forbudstraktaten er ikke en tilstrekkelig garanti mot at sivil kjernefysisk aktivitet vil kunne bli avledet til våpenformål, slik man så i Irak tidlig på 1990-tallet. Det var derfor en målsetning fra flere land under forhandlingene at Forbudstraktaten skulle nedfelle et krav om tiltredelse til Tilleggsprotokollen, men dette fikk ikke gjennomslag. Etter regjeringens syn innebærer dette en risiko for at de siste 30 års arbeid med å få kontroll over fredelig kjernefysisk aktivitet kan undergraves og svekkes.

Svakhetene i Forbudstraktatens verifikasjonsordninger for kjernefysisk nedrustning gjør Forbudstraktaten til et mindre egnet instrument både for å oppfylle målet om å nå en verden uten kjernevåpen og å opprettholde en slik verden.

På grunnlag av disse svakhetene, samt at Norge ikke kan slutte seg til Forbudstrakten uten å komme i konflikt med vårt Nato-medlemskap, anser regjeringen at Norge ikke bør slutte seg til Forbudstraktaten.

Videre nedrustning må skje innenfor rammene av NPT, der 191 land, inkludert kjernevåpenstater, har forpliktet seg til å bidra til kjernefysisk nedrustning. NPT er bærebjelken i internasjonalt nedrustningsarbeid. Vi må gjennom konkrete og praktiske tiltak hindre spredning til flere stater og til ikke-statlige aktører.

Målet er en traktat for generell og full nedrustning under streng og effektiv kontroll. Det finnes dessverre ingen snarveier til avskaffelse av kjernevåpen. Dette er tidkrevende arbeid. Et rettslig bindende rammeverk må komme som et resultat av dette langsiktige arbeidet. Og arbeidet må omfatte de statene som har kjernevåpen.

Norge prioriterer en helhetlig nedrustnings- og ikke-spredningspolitikk med vekt på praktiske tiltak for å legge grunnlaget for fremtidige reduksjoner av kjernefysiske arsenaler. Dette var også bakgrunnen for at regjeringen vinteren 2015/2016 ga et betydelig bidrag til at atomavtalen med Iran kunne gjennomføres.

Natos råd viser også til at Forbudstraktaten risikerer å undergrave NPT.

Nato forblir en kjernefysisk allianse så lenge land utenfor alliansen har kjernevåpen. Formålet er avskrekking, og kjernevåpen inngår som en del av det felles forsvaret av alliansen. Natos råd uttaler at de allierte følgelig ikke kan støtte avtalen. I likhet med Natos råd anser regjeringen at Norge ikke kan slutte seg til Forbudstraktaten uten å komme i konflikt med våre Nato-forpliktelser.

Vårt felles mål er en verden uten kjernevåpen. Forutsetningen for dette er en nedrustningsprosess der også kjernevåpenstatene er med. Et forbud uten støtte fra noen av de landene som faktisk har slike våpen bidrar dessverre ikke til å fjerne ett eneste kjernefysisk stridshode. Regjeringen vil aktivt videreføre Norges linje i nedrustnings- og ikke-spredningsarbeidet med sikte på gjennomføring av NPTs forpliktelser, og være en pådriver for nedrustning og verifikasjon av nedrustning internasjonalt gjennom konkrete og effektive tiltak.

***

Noter

[1] Basert på siste rapport i Sipri Yearbook 2018.

[2] NPT 2010s sluttdokument: “The Conference expresses its deep concern at the catastrophic humanitarian consequences of any use of nuclear weapons and reaffirms the need for all States at all times to comply with applicable international law, including international humanitarian law.»

[3] Meld. St. 37 (2014-2015), Innst. 199 S (2015-2016)

[4] Tallene er fra avstemningen FNs 1. komite, under Generalforsmalingen stemte 175 for, ingen imot og 6 avstod.

[5] Hviterussland, Kina, Nord-Korea, Iran, Pakistan, Russland, Syria.

[6] Lenke til Forbudstraktaten: https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=XXVI-9&chapter=26&clang=_en

[7] Av ordlisten fremgår det videre at: «The agreement is comprehensive as it provides for the IAEA’s right and obligation to ensure that safeguards are applied “on all source or special fissionable material in all peaceful nuclear activities within the territory of the State, under its jurisdiction, or carried out under its control anywhere…” [153, para. 2]. The scope of a CSA is not limited to nuclear material actually declared by a State, but includes any nuclear material that should have been declared to the IAEA. There may be non-peaceful uses of nuclear material which would not be proscribed under the NPT and to which safeguards would not apply during the period of such use (e.g. nuclear propulsion of submarines or other warships). »

[8] Per 21.06.18: 148 stater har signert Tilleggsprotokollen, mens den har trådt i kraft i 132 stater.

[9] The IAEA Additional Protocol, Tilleggsprotokoll til Avtale mellom Norge og Det internasjonale atomenergibyrå (IAEA) om utføring av sikkerhetskontroll i forbindelse med traktaten om ikke-spredning av kjernefysiske våpen. Lenke til protokollen: https://lovdata.no/traktat/1999-09-29-1

[10] Active Engagement, Modern Defence, Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organisation adopted by Heads of State and Government in Lisbon 19 November 2010: https://www.Nato.int/cps/en/Natohq/official_texts_68580.htm

[11] Nato-uttalelse 20. september 2017: North Atlantic Council Statement on the Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons: https://www.Nato.int/cps/ua/Natohq/news_146954.htm