Vedrørende den såkalte MUF-saken – vurdering av lovligheten av vedtakene

Vi viser til Arbeids- og inkluderingsdepartementets brev 29. mai 2006. I brevet blir Lovavdelingen bedt om kommentere den vurderingen Graver-kommisjonen har gjort av ”lovlighetsspørsmålet” angående 197 vedtak som UDI traff med grunnlag i utlendingsloven § 8 annet ledd. Vi går ut fra at det siktes til spørsmålet om hvorvidt UDI hadde rettslig adgang til å treffe de aktuelle vedtakene, jf. særlig kommisjonens rapport punkt 3.8, 4,1 og 7.1. Det er spurt særskilt om hvorvidt det som kan fremstå som uenighet mellom Lovavdelingen og granskningskommisjonen, kan ha sin bakgrunn i ulik tilnærming og ulikt kildemateriale.

Vi finner grunn til å begrense vår uttalelse til i hovedsak å gjelde forholdet mellom spørsmål som vi allerede har uttalt oss om (jf. vårt brev 21. mars 2006 til Arbeids- og inkluderingsdepartementet) og Graver-kommisjonens vurderinger av de samme spørsmålene. Innledningsvis finner vi også grunn til å understreke at vår tidligere uttalelse er begrenset til å gjelde en rent rettslig vurdering av enkelte av de spørsmål som siden er tatt opp i Graver-kommisjonens rapport.

Med hensyn til spørsmålet om ”ulik tilnærming” vil vi påpeke at vi vurderte forholdet mellom statsforvaltningen og de enkelte som var innvilget oppholdstillatelse, mens kommisjonens innfallsvinkel i første rekke var det interne forholdet på forvaltningens side mellom departementet og direktoratet. Det kan nok forklare ulikheter i språkføring og ordvalg uten at det behøver å ha påvirket konklusjonene.

Vi kommer tilbake til prosessuelle spørsmål knyttet til en mulig gyldighetsprøving av vedtakene i et eget brev.

1.      Rekkevidden av Lovavdelingens uttalelse 21. mars 2006

I vårt brev til Arbeids- og inkluderingsdepartementet 21. mars 2006 konkluderte vi med at de hensyn UDI hadde lagt vekt på var lovlige i en vurdering etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Vi kunne heller ikke, på grunnlag av de redegjørelsene vi hadde mottatt, se at de helhetsvurderingene som var foretatt, var av en slik karakter at vedtakene kunne sies å ligge utenfor de skranker for UDIs kompetanse som utlendingsloven § 8 annet ledd eventuelt måtte oppstille, idet disse skrankene etter vårt syn i alle fall var beskjedne. Vi hadde dermed ikke grunnlag for å fastslå at UDI hadde gått utenfor sin kompetanse, og at vedtakene av den grunn skulle være ugyldige. Vi understreket i vår uttalelse at vi ikke hadde sett UDIs avgjørelser i de konkrete sakene.

Graver-kommisjonen forstår vår uttalelse slik at ”Lovavdelingen har nøyd seg med å undersøke om de aktuelle hensynene er lovlige under den skjønnsutøvelsen som utlendingsloven § 8 annet ledd åpner for”, og at vi ikke drøfter ”om Utlendingsdirektoratets tolkning av uttrykket ”sterke menneskelige hensyn” var for lempelig, eller om de aktuelle hensynene var tillagt for stor vekt”¹. Vi er som utgangspunkt enig i kommisjonens forståelse av rekkevidden av vår uttalelse (se likevel siste avsnitt i punktet her).

Ved klarleggingen av UDIs forståelse av utlendingsloven § 8 annet ledd har kommisjonen først og fremst vist til UDIs praksisnotat 6. oktober 2005. I vår uttalelse har vi hentet eksempler på hensyn som UDI har lagt til grunn, fra et annet notat (også betegnet ”praksisnotat”) utarbeidet i UDI (”UDI – internt dokument. Retningslinjer, praksis og rutiner MUF-sakene, oktober 2005”). Vi kan imidlertid ikke se at den forskjellen har betydning.

Ut over vurderingen av om de aktuelle hensynene var lovlige, hadde vi for vår del ikke foranledning til å konkludere generelt med om UDIs forståelse av utlendingsloven § 8 annet ledd var riktig eller ikke. Kommisjonens konklusjon om at ”direktoratet har bygd på en uriktig forståelse av utlendingsloven § 8 annet ledd,”² er bygd på en gjennomgang av enkelte vedtak. Det er ikke nødvendigvis motstrid mellom disse to standpunktene.

Konsekvensen av dette er at et eventuelt ulikt syn mellom Lovavdelingen og kommisjonen knyttet til anvendelsen av utlendingsloven § 8 annet ledd først og fremst gjelder spørsmålet om hvorvidt de hensynene som ble trukket inn i vurderingen, var lovlig.

Vi vil likevel tilføye at vår tidligere uttalelse la generelt til grunn at det skal mye til før det kan sies at UDI i konkrete saker har overskredet sin myndighet etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Det kom blant annet til uttrykk i brevet øverst s. 6, der det heter at ”de skranker for UDIs kompetanse som § 8 annet ledd eventuelt måtte oppstille, … i alle fall er beskjedne”.

2.      Nærmere om hvilke hensyn som lovlig kunne tas etter utlendingsloven § 8 annet ledd

I vurderingen av om de eksempler på sterke menneskelige hensyn som er gitt i UDIs praksisnotat 6. oktober 2005, er lovlige hensyn, har kommisjonen uttalt følgende:

”Kommisjonen er enig med Lovavdelingen i at søkerens alder og helse vil kunne være lovlige hensyn ved vurderingen etter utlendingsloven § 8 annet ledd. Mer tvilsomt er det om det også kan legges vekt på om søkeren er i inntektsgivende arbeid eller ikke, og på hva vedkommende i tilfelle tjener. Slike momenter kaster bare i liten utstrekning lys over søkerens reelle behov for å få innvilget en søknad om arbeids- eller oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, og ligger antakelig utenfor lovens formål. Legger man til grunn at forhold av denne karakter er utenforliggende, hefter det en feil ved skjønnsutøvelsen i de sakene der slike hensyn er tillagt vekt. Og uansett om disse hensynene i seg selv skulle ligge innenfor lovens ramme, er de så perifere at det ikke i forhold til disse søkerne, som hadde fått avslag på sine asylsøknader og pålegg om utreise, kan være adgang til å legge avgjørende vekt på dem.”³

Tvil knytter seg først og fremst til hvorvidt de to kulepunktene i praksisnotatet som vi tok utgangspunkt i, og som gjelder tilknytning til arbeidslivet (”søkeren tjener ikke så mye som 70 kr timer, og jobber kun deltid” og ”søkeren har mistet arbeidet fordi UDI ikke ga midlertidig arbeidstillatelse da praksis var slik, slik at søkeren uforskyldt ikke var i jobb på det tidspunkt som skal legges til grunn etter den midlertidige forskriften § 2”), viser til lovlige hensyn i en vurdering etter utlendingsloven § 8 annet ledd.

Lovavdelingen er enig med kommisjonen i at de nevnte forholdene må sies å ligge i grenseområdet for hva det adgang til å legge vekt på.⁴ Vi antar således at det er plass for delte meninger om spørsmålet. Etter vårt syn vil de ikke i seg selv kunne utgjøre sterke menneskelige hensyn. Vi har imidlertid ikke ansett det utelukket å legge vekt på slike hensyn som relevante som ledd i den helhetsvurderingen som må skje etter kriteriet ”sterke menneskelige hensyn” i utlendingsloven § 8 annet ledd. Som nevnt uttalte vi oss ikke om UDIs tolking av uttrykket ”sterke menneskelige hensyn” var for lempelig, eller om disse hensynene var tillagt for stor vekt.

Vi er for øvrig i prinsippet enig med kommisjonen i at den midlertidige forskriften kunne begrense kretsen av lovlige hensyn i relasjon til utlendingsloven § 8 annet ledd.⁵ Den midlertidige forskriften er en del av bakteppet for vår vurdering i uttalelsen 21. mars 2006, og forskriftens betydning for hvilke hensyn som er relevante er tatt i betraktning når vi konkluderer med at hensynene nevnt i UDIs praksisnotat er lovlige – uten at uttalelsen dermed går nærmere inn på hvor stor vekt de kunne tillegges. Dette er et spørsmål som det ville være lettere å belyse etter en gjennomgåelse av praksis i aktuelle saker.