Vedtak av statlig reguleringsplan for nytt regjeringskvartal

Vedtaksbrevet i pdf-format

Bakgrunn og føringer for planarbeidet

Etter angrepene i regjeringskvartalet 22. juli 2011 besluttet Regjeringen Stoltenberg II i januar 2012 at regjeringskvartalet skulle gjenoppbygges. Samtidig ble det besluttet at planarbeidet skulle gjennomføres med bruk av statlig reguleringsplan, med hjemmel i plan- og bygningsloven § 6-4.

En konseptvalgutredning (KVU) ble gjennomført høsten 2012 og våren 2013. Gjennom konseptvalgutredningen ble det utredet fem ulike konsepter som grunnlag for å gjenoppbygge regjeringskvartalet. Konseptvalgutredningen anbefalte "Konsept øst", med utvikling av det nye regjeringskvartalet mellom Akersgata og Møllergata og videre nordøstover til Hammersborg. Høsten 2013 ble det gjennomført en ekstern kvalitetssikring (KS1) av konseptvalgutredningen. Den eksterne kvalitetssikringen ga tilslutning til Konsept øst, men anbefalte en høyere utnyttelse i den sentrale delen av regjeringskvartalet.

Regjeringen besluttet i mai 2014 at regjeringskvartalet skal bygges opp mellom Akersgata og Møllergata, i tråd med Konsept øst fra konseptvalgutredningen, og med en konsentrert utbygging for å få en god arealutnyttelse i det fremtidige regjeringskvartalet. Det ble besluttet at det nye regjeringskvartalet skal inkludere Statsministerens kontor og alle departementene unntatt Forsvarsdepartementet, samt Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon, og at det skal planlegges for 5700 arbeidsplasser i 2034 i gamle og nye bygg.

Regjeringen besluttet samtidig at Høyblokken og den åpne plassen mot Akersgata skal bevares. Det ble åpnet for tilbygg/utvidelser av Høyblokken og høyere bygg bak Høyblokken. Samtidig ble det besluttet at Y-blokken, S-blokken og R4 skal rives. De to store integrerte kunstverkene i Y-blokken skal tas vare på, og videre bruk avklares senere.

Gjennom regjeringens beslutning ble det også lagt føringer for arkitektur- og miljøambisjonene for det nye regjeringskvartalet. Det ble også lagt til grunn at bygninger og anlegg skal utformes som åpent og inviterende for publikum og besøkende. Sikkerhet er grunnleggende for det fremtidige regjeringskvartalet, og sikkerhetstiltakene skal integreres i planleggingen.

En fullstendig beskrivelse av sakens historie og føringer for arbeidet med reguleringsplanen finnes på regjeringens nettsider om regjeringskvartalet.

Planprosessen

Planarbeidet for nytt regjeringskvartal har vært gjennomført som statlig reguleringsplan i henhold til plan- og bygningsloven § 6-4, med Kommunal- og moderniseringsdepartementet som planmyndighet. Planarbeidet har vært omfattet av lovens regelverk om konsekvensutredninger.

Statsbygg fikk i juni 2014 i oppdrag å starte arbeidet med reguleringsplanen. Første fase var å utarbeide et forslag til planprogram som beskriver formål, rammer og premisser for planarbeidet, samt opplegg for medvirkning og behovet for utredninger. Et forslag til planprogram ble sendt på høring og offentlig ettersyn tidlig i 2015. Planprogrammet ble fastsatt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet 13. juni 2016, og har vært førende for Statsbyggs arbeid med reguleringsplanen.

I tillegg til planprogrammet, og for å fremskaffe et best mulig grunnlag for arbeidet med reguleringsplanen, ble det våren 2015 gjennomført en bredt anlagt idéfase. Hensikten var å sikre et godt tilfang til idéer og løsningsmuligheter for hvordan det nye regjeringskvartalet kan utvikles innenfor rammene av regjeringens beslutninger. Arbeidet ble gjennomført som et parallelloppdrag, hvor seks ulike arkitekt- og konsulentgrupper leverte hver sine forslag. Forslagene ble vurdert av en tverrfaglig evalueringskomité nedsatt av Statsbygg, og ble utstilt i Høyblokken i perioden april–mai 2015.

I oktober 2015 leverte Statsbygg sinanbefaling om byformprinsipper til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Anbefalingen bygget på gode idéer fra parallelloppdragene, evalueringskomitéens rapport og andre innspill, blant annet fra Oslo kommune. Statsbyggs forslag til byformprinsipper var utstilt i Høyblokken fra oktober 2015 til juni 2016.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet ga i brev til Statsbygg 18. desember 2015 tilslutning til at byformprinsippene ga et godt grunnlag for det videre arbeidet med reguleringsplanen for nytt regjeringskvartal. Samtidig ga departementet ytterligere føringer for arbeidet, blant annet knyttet til arealutnyttelse og rehabilitering og bruk av eksisterende bygg, og om behov for nye vurderinger av krav til sikkerhet.

Statsbygg kunngjorde i februar 2016 endringer av planavgrensningen for det nye regjeringskvartalet. De viktigste endringene var at regjeringsbygget R5 på vestsiden av Akersgata ble innlemmet i planområdet og at OBOS-kvartalet ble tatt ut. I tillegg ble tilstøtende gater tatt inn i planområdet for å gi mulighet for å etablere ytre sikkerhetstiltak. Krysset Pilestredet/ Keysers gate ble også innlemmet i planområdet for eventuelt å kunne etablere en ny kryssløsning med trasé for Ring 1. Området der Ring 1 tilknyttes videreføring mot øst og vest ble også en del av planområdet.

Statsbyggs forslag til reguleringsplan forelå i juni 2016. Kommunal- og moderniseringsdepartementet ga Statsbygg i oppdrag å sende planforslaget med tilhørende konsekvensutredning på høring. Planforslaget var på høring og til offentlig ettersyn i perioden 28. juni–31. oktober 2016. I høringsperioden ble det gjennomført et åpent møte, i tillegg til egne møter med aktører som blir særlig berørt av planarbeidet. Planforslaget har også vært utstilt i Høyblokken.

Hovedtrekkene i reguleringsplanen

Reguleringsplanen legger til rette for moderne, effektive og sikre kunnskapsarbeidsplasser. Det nye regjeringskvartalet blir en åpen og levende del av byen. Det blir nye byrom og det blir enkelt å ferdes for gående og syklende. Sikkerheten ivaretas på en god og diskret måte som ikke går utover bylivet. 

Planområdet for det nye regjeringskvartalet avgrenses av Akersgata i vest og Møllergata i øst. I nord grenser planområdet mot Trefoldighetskirken og Deichmanske bibliotek, og i sør mot Høyesterett mellom Akersgata og Grubbegata, og mot Grensen 1 mellom Grubbegata og Møllergata. I tillegg er flere tilliggende veier tatt med i planområdet for å kunne etablere nødvendige, fysiske sikkerhetstiltak (perimetersikring). Regjeringsbygget R5 på vestsiden av Akersgata inngår også i planområdet.

Reguleringsplanens hovedformål er å avklare arealbruken innenfor planområdet for det nye regjeringskvartalet. Vedtatt reguleringsplan fastsetter blant annet rammer for plassering og størrelse på nye bygg og hvilke funksjoner som kan tillates i byggene, samt hovedtrekkene i områdets struktur av gater, plasser og parker. Plankart og utdypende reguleringsbestemmelser er juridisk bindende for arealbruken i området, og vil danne grunnlag for senere byggesaksbehandling. Reguleringsplanen vil også gi viktige føringer for plan- og designkonkurransen som Statsbygg skal gjennomføre våren 2017. 

Ny bebyggelse i regjeringskvartalet vil ligge konsentrert mellom Møllergata og Grubbegata, hvor området er delt inn i kvartaler. I tillegg reguleres et nytt byggefelt (felt A) vest for Grubbegata og nord for Høyblokken. Bygningen på felt A vil utgjøre regjeringskvartalets hovedinngang, og vil gi Johan Nygaardsvolds plass fornyet verdi som hovedatkomsten til regjeringskvartalet fra Akersgata. Grubbegata vil få personalinnganger til det enkelte bygg. Reguleringsplanen åpner for et påbygg på Høyblokken, og for at Y-blokken og regjeringsbygget R4 mellom Grubbegata og Møllergata, samt Møllergata 11 og hovedbrannstasjonen, kan rives.

Nord i planområdet, over Ring 1, reguleres et område til en helt ny park. Innenfor planområdet for øvrig etableres det flere torg og plasser. Planområdet innenfor perimetersikringen vil være stengt for alminnelig biltrafikk, og det legges ikke til rette for bilparkering for de ansatte i regjeringskvartalet. Hele området vil være åpent for gående og syklende, og det vil bli etablert et nettverk av gang- og sykkelvei­forbindelser innenfor og gjennom planområdet.

Sikkerhet er et sentralt premiss for planleggingen av det nye regjeringskvartalet. Gjennom reguleringsplanen etableres det et ytre perimeter, bestående av slusefunksjoner hvor bare kontrollerte kjøretøyer slipper gjennom. Hensikten med det ytre perimetret er å skape tilstrekkelig avstand mellom ukontrollerte kjøretøyer og regjeringsbygninger. I tillegg vil det bli etablert et indre perimeter nærmere departementsbygningene som består av integrerte og mindre synlige sikkerhetstiltak. Dette kan for eksempel være vannspeil, gatemøbler og terrengbearbeiding, som også vil ha positive virkninger for byliv og bymiljø. Det indre perimetret fastsettes ikke i reguleringsplanen.

Det reguleres en ny løsning for Ring 1, der traséen senkes, forlenges og overbygges med et nytt og forsterket overbygg. Rampen som forbinder Ring 1 med Akersgata fra øst, og forbindelsen mellom Akersgata og Møllergata i Hospitalsgata, fjernes. Forbindelsen nordover fra Ring 1 blir via Keysers gate.

Uttalelser ved høring og offentlig ettersyn

Planforslaget var på høring og til offentlig ettersyn fra 28. juni til 31. oktober 2016. I løpet av høringsperioden kom det inn 180 høringsuttalelser.

En fullstendig oversikt over alle høringsuttalelsene er gitt i egen oppsummeringsrapport utarbeidet av Statsbygg. I rapporten er også alle uttalelsene kommentert av Statsbygg, både tematisk og enkeltvis. Rapporten vil være tilgjengelig på Statsbyggs hjemmesider.

Høringsuttalelsene tar opp ulike forhold, men noen temaer er likevel gjennomgående:

• Rivning av Y-blokken. Mer enn 150 av høringsuttalelsene handler om motstand mot rivning av Y-blokken. Av disse er ca. 120 tilnærmet likelydende. Flere stiller spørsmål ved om senkning av Ring 1 kan bety at sikkerhetskravene vil kunne tilfredsstilles selv om Y-blokken blir stående. Mange er opptatt av hvordan den integrerte kunsten kan sikres. Riksantikvaren foreslår alternativt å omgjøre Y-blokken til en C-blokk, hvor bare den nordlige fløyen over Ring 1 rives. På denne måten kan den integrerte kunsten bevares og sammenhengen med Høyblokken opprettholdes.
• Plassering av 22. juli-senteret. Flere av høringsinstansene mener at plassering av 22. juli-senteret ikke er godt nok håndtert i planforslaget. Flere sentrale aktører, bl.a. Den nasjonale støttegruppen etter 22. juli, AUF og Oslo kommune mener at senteret må ligge permanent der hvor terroren skjedde, det vil si i Høyblokken der senteret ligger i dag.
• Påbygget på Høyblokken. Flere høringsinstanser stiller spørsmål ved høyden på det foreslåtte påbygget på Høyblokken. Det hevdes at planlagt etasjehøyde vil være betydelig høyere enn de eksisterende.
• Omfang og virkninger av perimetersikringen. Oslo kommune er skeptisk til omfanget av perimetersikringen, og mener sikkerhetsregimet slik det er planlagt kan gi uheldige konsekvenser for næringsdrivende og byliv i området. Næringslivsaktører innenfor planområdet er bekymret for tilgangen til vareleveranser og håndverkstjenester, og for tilgang for kunder og ansatte.
• Gjenåpning for busstrafikk i Akersgata. Flere høringsinstanser, herunder Oslo kommune og Statens vegvesen, har tatt til orde for at Akersgata må gjenåpnes for busstrafikk. Det argumenteres med at dersom ikke 37-bussen kommer tilbake, vil dette svekke kollektivbetjeningen av området vesentlig. Alternative ruter vil gi dårligere løsninger.
• Byliv i det nye regjeringskvartalet. Mange er opptatt av hvordan regjeringskvartalet kan integreres i den øvrige byen, og hvordan ambisjonene om byliv og åpenhet kan imøtekommes. Uttalelsene omfatter ulike temaer, fra ønsker om et mindre romprogram til innpassing av publikumsrettede funksjoner, utforming av gater og plasser mv. 
• Tidspunkt for planvedtak. Flere ønsker at plan- og designkonkurransen gjennomføres før reguleringsplanen vedtas. Dette vil ifølge høringsinstansene gi en åpnere ramme for konkurransen, og samtidig gjøre det mulig å innarbeide gode løsningsforslag fra konkurransen i den endelige reguleringsplanen. Flere, bl.a. Oslo kommune, mener også at planen burde være mer detaljert, for å gi en bedre styring av senere byggesaker.

Departementets vurdering av høringsinnspillene

Departementet kan ikke kommentere alle innspillene til reguleringsplanen. Det vises til Statsbyggs vurdering av høringsuttalelsene, gitt i eget oppsummeringsnotat. Departementet vil nedenfor kommentere noen sentrale temaer som har vært gjennomgående i høringsuttalelsene.

Motstand mot rivning av Y-blokken har stått sentralt i høringsuttalelsene. Regjeringen besluttet i mai 2014 at Høyblokken skulle bevares, og at S-blokken, R4 og Y-blokken skulle rives. Spørsmålet om bevaring og gjenbruk av bygningene i regjeringskvartalet ble drøftet både i konseptvalgutredningen og i den etterfølgende kvalitetssikringen. Det var både sikkerhetsmessige forhold og hensynet til mulighetene for å utvikle et effektivt og kompakt regjeringskvartal som lå til grunn for regjeringens beslutning om å rive Y-blokken. Verdiene knyttet til bygningene i regjeringskvartalet var på tidspunktet for regjeringens beslutning godt kjent, blant annet gjennom Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets forslag til landsverneplan for regjeringskvartalet og Victoria terrasse (2010).

Området hvor Y-blokken ligger i dag er sentralt i utviklingen av det nye regjeringskvartalet på flere måter. Det planlagte nybygget på felt A vil utgjøre den nye hovedinngangen til regjeringskvartalet fra Akersgata. Bygget vil også inneholde en rekke sentrale fellesfunksjoner for de øvrige departementsbygningene. Innenfor det samme området frigis også areal til å etablere den nye parken i regjeringskvartalet. Parken vil være et sentralt bidrag til at regjeringskvartalet kan bli et attraktivt område for publikum og besøkende. Samtidig vil både Deichmanske bibliotek og Trefoldighetskirken få ny synlighet som kan styrke disse bygningenes kulturhistoriske verdi. Ring 1 går under Y-blokken, og må gjennom en omfattende ombygging for å sikre tilfredsstillende sikkerhet i regjeringskvartalet. Det vil innebære meget store tekniske utfordringer å bevare Y-blokken i en byggeperiode der Ring 1 skal senkes. Dersom en slik arbeidsprosess i det hele tatt er teknisk gjennomførbar, vil det være svært komplisert og kostbart.

Statsbygg har i sitt oppsummeringsnotat kommentert de høringsuttalelsene som hevder at sikkerhetssituasjonen er endret og at det innebærer at Y-blokken kan bli stående. Basert på sikkerhetsmessige vurderinger som er utført av Forsvarsbygg frarådes det å legge bygninger med departementsfunksjoner over Ring 1, selv etter senkning og forsterkning. Det stilles også krav til sideveis avstand fra Ring 1 til bebyggelse i regjeringskvartalet. Det kan på denne bakgrunnen ikke hevdes at de sikkerhetsmessige forutsetningene for å beslutte å rive Y-blokken er endret.

De negative konsekvensene av at Y-blokken rives er redegjort for i konsekvensutredningens delutredning om kulturminner og kulturmiljø. Konsekvensvurderingene omfatter både byggets arkitektoniske og kulturhistoriske verdi, sammenhengen med Høyblokken, og virkningene for de integrerte kunstverkene "Fiskerne" og "Måken". Samlet vurderes konsekvensene av å rive Y-blokken som meget store, men konsekvensene vurderes å bli mindre dersom de integrerte kunstverkene kan håndteres på en måte som gjør at verkene isolert sett blir bevart og integrert i det nye regjeringskvartalet.

I bestemmelsene til reguleringsplanen er det stilt krav om at det ved søknad om rivning av

Y-blokken skal foreligge en teknisk plan som angir hvordan den integrerte kunsten skal behandles. I en rapport utarbeidet av Norsk institutt for kulturminneforskning (NIKU) og Multiconsult høsten 2016 er det angitt hvordan kunsten kan demonteres for å kunne gjenbrukes i nytt regjeringskvartal. Konklusjonen er at kunsten kan tas ned og gjenbrukes når Y-blokken rives. Ny bruk og plassering vil bli tema i plan- og designkonkurransen og i etterfølgende prosjektering. 

Departementet tar til etterretning at flere sentrale høringsinstanser mener at 22. juli-senteret bør forbli der det er i dag. Reguleringsplanen tar ikke stilling til senterets plassering innenfor regjeringskvartalet. En permanent plassering av senteret vil være gjenstand for dialog med de berørte aktørene, og er også et tema som vil bli vurdert i den kommende plan- og designkonkurransen og i etterfølgende prosjektering.

Statsministerens kontor skal flytte tilbake til Høyblokken. For å sikre funksjonelle lokaler legger planen til rette for at de to øverste etasjene kan rives og erstattes med fire nye. Reguleringsplanen fastsetter maksimale høydebestemmelser for alle byggefeltene, også for Høyblokken. Bestemmelsene innebærer at Høyblokken etter ombygging kan tillates å bli opptil ca. 69 meter høy, mot dagens høyde som er 56 meter. Dette inkluderer også etablering av eventuelle nødvendige tekniske rom på taket av bygningen. Utformingen av påbygget vil være tema for plan- og designkonkurransen. 

Stengning av gatene i regjeringskvartalet er nødvendig for å ivareta kravene til sikkerhet. Stengningene vil føre til redusert biltrafikk i sentrum og gi bedre tilgjengelighet og fremkommelighet for gående og syklende. Samtidig innebærer plassering av perimeter­sikringstiltakene at noen gårdeiere og leietakere vil bli negativt berørt av planen. Det er imidlertid en forutsetning at atkomst for varelevering, avfallshåndtering og nødvendig drift skal kunne løses tilfredsstillende.

Akersgata reguleres som gatetun med muligheter for å etablere toveis kollektivtrasé. Reguleringsplanen åpner derfor for at gaten kan gjenåpnes for kollektivtrafikk. Så lenge R5 fortsatt er i bruk til departementsformål, vil dette av sikkerhetshensyn mest sannsynlig likevel ikke være mulig. Per i dag anses det også teknisk krevende å etablere sikkerhetstiltak som gjør det mulig med en forutsigbar fremføring av en busslinje med en så høy frekvens som det 37-bussen har. I det videre arbeidet vil det imidlertid bli søkt aktivt etter tekniske løsninger som kan muliggjøre at bussen kan komme tilbake til Akersgata.

Departementet mener at det både er hensiktsmessig og nødvendig å vedta reguleringsplanen nå, og at det foreligger et godt og grundig utredningsgrunnlag for å vedta planen. Reguleringsplanen avklarer nødvendige rammer og gir viktige føringer for den kommende plan- og designkonkurransen. En vedtatt reguleringsplan vil sikre at det videre arbeidet skjer innenfor rammer fastsatt av departementet.

Konklusjon

Planleggingen av det nye regjeringskvartalet har vært gjennom en omfattende prosess, med flere runder med utstillinger, offentlig debatt, evaluering og muligheter for å komme med innspill. Gjennom idéfasen som ble gjennomført våren 2015 og evalueringen i etterkant, har mulighetsrommet innenfor regjeringens konseptvalg og føringer for planarbeidet vært grundig utforsket. Gjennom utviklingen av byformprinsippene for det nye regjeringskvartalet høsten 2015 ble dette arbeidet tatt et skritt videre. Forslagene som kom frem i idéfasen og de etterfølgende byformprinsippene har vært gjenstand for en bred offentlig debatt, blant annet som følge av utstillinger i Høyblokken. Det forelå derfor et svært godt og grundig debattert grunnlag for å utvikle det reguleringsforslaget som ble sendt på høring i juni 2016, og som nå skal vedtas.  

En rekke av høringsinnspillene tar opp forhold som er avklart gjennom tidligere beslutninger i regjeringen, og som har vært premisser for utforming av planforslaget. Dette gjelder blant annet valget av Konsept øst, beslutningen om å samlokalisere departementene unntatt Forsvarsdepartementet, og bevaring og rivning av eksisterende bygg i regjeringskvartalet, herunder Y-blokken. Dette er beslutninger som ligger fast, og som det ikke er aktuelt å ta opp til ny vurdering gjennom behandlingen av reguleringsplanen.

Flere av høringsinstansene har ønsker for reguleringsplanen som vil komme i konflikt med sikkerhetskravene til det nye regjeringskvartalet, og som derfor ikke kan imøtekommes. Dette gjelder blant annet forhold knyttet til perimetersikring og restriksjoner på biltrafikk innenfor planområdet. Andre problemstillinger knyttet til sikkerhet låses ikke endelig i reguleringsplanen. Dette gjelder for eksempel mulighetene for å gjenåpne Akersgata for kollektivtrafikk og ønsker om etablering av publikumsfunksjoner i bygninger avsatt til departementsformål.

Etter departementets vurdering har det ikke fremkommet nye momenter gjennom høringen av planforslaget som tilsier at planen bør endres vesentlig. Reguleringsplanen vedtas derfor i all hovedsak i samsvar med forslaget som har vært på høring og til offentlig ettersyn, med noen mindre endringer. I Teatergata og i Linaaes gate er det gjort justeringer i avgrensningen av perimetersikringen for å sikre gode innkjøringsmuligheter for berørte næringsvirksomheter. I tillegg er det foretatt tilføyelser i planbestemmelsene knyttet til plan for anleggsperioden, og dokumentasjonskrav knyttet til virkninger for T-banen og tilknyttede sporveisarealer. Tunnelportalen til Ring 1 i øst er forskjøvet noen meter vestover mot Møllergata. Eksisterende tårn og rekkverk i Møllergata med trappeløp til Youngstorget utgår av planområdet. Det er også foretatt endringer i miljøprogrammet (vedlegg til reguleringsplanen) etter høringen. 

Reguleringsplanen fastsetter juridiske rammer for den videre planleggingen og utviklingen av regjeringskvartalet. Innenfor rammene av vedtatt plan vil mange av temaene som høringsinstansene har vært opptatt av, bli utforsket videre i den kommende plan- og designkonkurransen og i senere prosjektering. Dette gjelder blant annet sentrale forhold som arkitektur og materialbruk, samspill mellom gamle og nye bygninger og forbindelser mellom bygningene, utforming og programmering av parker, gater og plasser, utforming av det indre perimetret og innpassing av publikumsrettede funksjoner i regjeringskvartalet. 

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven av 27. juni 2008 nr. 71 § 6-4 vedtar Kommunal- og moderniseringsdepartementet statlig reguleringsplan med tilhørende regulerings­bestemmelser for nytt regjeringskvartal. Reguleringsplanen fremgår av vedlagte reguleringskart og reguleringsbestemmelser datert 10. februar 2017 og med påtegning om vedtaket.

I samsvar med plan- og bygningslovens § 12-12 andre ledd ber departementet om at Statsbygg legger til rette for underretning og kunngjøring av vedtatt reguleringsplan.

Departementets vedtak kan ikke påklages.

 

Med hilsen

Jan Tore Sanner
Kommunal- og moderniseringsminister

 

 

 

Kopi: Oslo kommune