Vedtak av statlig reguleringsplan for Regional sikkerhetsavdeling i Helse Sør-Øst

Bakgrunn for planarbeidet

Regional sikkerhetsavdeling (RSA) er en del av Oslo universitetssykehus HF. Det er stort behov for å etablere et nytt bygg for RSA i helseregion Helse Sør-Øst. RSA har det høyeste sikkerhetsnivået innenfor psykisk helsevern, og behandler pasienter med alvorlige psykiske lidelser fra hele regionen. Avdelingen er i dag lokalisert i gamle og dårlige bygg ved Dikemark, og dette medfører store utfordringer for driften.

Det ble gjennomført en idéfase i perioden 2014-2016, hvor 14 ulike tomtealternativer ble vurdert. I 2017 anbefalte styret i Helse Sør-Øst RHF (HSØ) at avdelingen ble prioritert for utbygging på Ila i Bærum kommune, sammen med et regionalt kompetansesenter. Det aktuelle arealet rett sør for Ila fengsel, ble i idéfasen rangert som den mest egnede tomten. En samlokalisering av regional sikkerhetsavdeling og Ila fengsel, vil legge til rette for synergier gjennom samarbeid mellom det psykiatriske fagmiljøet ved RSA og tilsvarende fagmiljøer ved Ila fengsel. I og med at fagmiljøet og brukergruppen er liten, er det en styrke å samle disse miljøene på ett sted.

Behandling etter markaloven
Planområdet ligger i Marka, og omfattes derfor av markaloven som forbyr byggetiltak i Marka. Loven åpner for unntak fra byggeforbudet for visse tiltak. Bygging av sykehus eller sikkerhetsavdeling faller ikke inn under disse unntakene. Byggeforbudet i Marka kan i tillegg fravikes ved statlig plan etter plan- og bygningsloven § 6-4, jf. markaloven § 7 tredje ledd. Det er i et slikt tilfelle ikke krav om særskilt stadfestelse etter markaloven for at planen skal få rettsvirkning.

Planprosessen og tilslutning til bruk av statlig reguleringsplan

Helse Sør-Øst ba 6. september 2017 om oppstartsmøte for å starte regulering av tomten sør for Ila fengsel for å legge til rette for RSA. Varsel om oppstart av planarbeidet, med høring av planprogram, ble kunngjort 15. mars 2018. Ved fastsettelse av planprogrammet, besluttet planutvalget i Bærum kommune at en alternativ plassering av RSA nord for fengselet også skulle utredes, i tillegg til basisalternativet sør for fengselet. Hensikten var å få vurdert en plassering av tiltaket som i mindre grad berører naboene i Ila borettslag. I tråd med planprogrammet ble det derfor utarbeidet planforslag med konsekvensutredning for begge alternativene. Helse Sør-Øst skulle i utgangspunktet kun utrede tomtealternativet sør for Ila fengsel, som allerede er formålsregulert til offentlig tjenesteyting. Lokaliseringen er i mindre konflikt med markaloven enn alternativet i nord, bl.a. fordi området ligger på "innmark" og allerede er delvis bebygd. Området i nord ville innebære bygging på et skogområde. Selv om området i dag er preget av støy fra Løvenskioldbanen, utgjør det en innfallsport til Bærumsmarka, og det går stier i området. Konfliktpotensialet med markahensynene ville derfor i utgangspunktet vært svært høyt ved nord-alternativet.

Planforslagene ble sendt på høring og lagt ut til offentlig ettersyn 10. oktober 2019. Statsforvalteren frarådet i sin høringsuttalelse til Bærum kommune å vedta alternativ nord, på bakgrunn av negative konsekvenser for Marka. Det ble opplyst at hvis nord-alternativet ble valgt, ville ikke statsforvalteren anbefale grensejustering for området ved oversendelse av saken til Klima- og miljødepartementet.

Ved andregangsbehandling 11. juni 2020 vedtok planutvalget i Bærum kommune at alternativ nord skulle legges til grunn for videre regulering. Dette var ikke i samsvar med ønsket fra Helse Sør-Øst. Nord-alternativet ville krevd støydempende tiltak ved Løvenskiold­banen skytesenter, og som en del av planutvalgets vedtak ble det forutsatt at eieren, Norges skytterforbund, igangsatte et arbeid med regulering for et kompakt støyredusert skytter­anlegg. En slik regulering ville tatt flere år, og tiltaket ville også trolig krevd endring av markagrensen.

Helse Sør-Øst og Helse- og omsorgsdepartementet mente at det kun er lokaliseringen i sør som kan sikre realisering av dette høyt prioriterte sykehusprosjektet innen rimelig tid, og som samtidig ivaretar viktige synergieffekter ved en samlokalisering. Helse- og omsorgs-departementet anmodet derfor Kommunal- og moderniseringsdepartementet (nå Kommunal- og distriktsdepartementet) i brev av 10. februar 2021, om at reguleringsprosessen ble sluttført ved bruk av statlig plan, jf. plan- og bygningsloven § 6-4. Kommunal- og moderniseringsdepartementet ga tilslutning til dette i brev av 25. februar 2021. Det vises til Helse- og omsorgsdepartementets brev av 10. februar 2021, og Kommunal- og moderniseringsdepartementets svar av 25. februar 2021, for en nærmere redegjørelse for beslutningen om bruk av statlig reguleringsplan.

Hovedtrekk i reguleringsplanen

Planområdet ligger ved Ila fengsel og Grinimuseet, øst i Bærum kommune. Arealet er på ca. 374 daa. Området omfatter i dag et gartneri som har vært brukt av fengselet, andre anlegg som er oppført i tilknytning til fengselet, en tidligere landbrukseiendom med gårds­bebyggelse, samt skog- og naturområder. Arealet like nord for fengselet er i dag en fotballbane. Innenfor planområdet finnes flere krigsminner og bevaringsverdig bebyggelse, bl.a. deler av gartneriet.

Planområdet ligger i sin helhet innenfor markagrensen, og er omgitt av grøntområder med skog og Ila golfbane i sør og vest. Plangrensen følger bekkedraget for Skutebekken i vest og Ilabekken i sør. I øst går grensen mot et eksisterende eneboligområde, med 32 boliger organisert i Ila borettslag.

I tillegg til regional sikkerhetsavdeling og kompetansesenter, ønsker Helse Sør-Øst at reguleringsplanen også skal omfatte lokal sikkerhetsavdeling, og eventuelt regional seksjon for psykiatri, utviklingshemming/autisme, slik at virksomhetene kan samlokaliseres på Ila i en senere utbyggingsetappe. Samlet reguleres et bruttoareal på ca. 14 900 m². Feltet nord for Ila fengsel reguleres til offentlig eller privat tjenesteyting, for å legge til rette for flytting av gartnerivirksomheten. Krigsminner er sikret med hensynssoner for bevaring. 

Tiltaket vil bli etablert i det fallende terrenget mot sør, slik at det med maksimal kotehøyde kan etableres tre etasjer mot sør. Det skal etableres en perimetersikring rundt bebyggelsen, med uteoppholdsarealer innenfor perimeteret. Det legges opp til en indre perimetersikring med en seks meter høy mur og et fire meter høyt gjerde ytterst. Mot Ila borettslag i nord reguleres det en vegetasjonssone på to dekar.

Området har i dag adkomst fra Jøssingveien i nordøst, og det er bussholdeplass ved Grinimuseet, 400 meter fra hovedinngangen for ny regional sikkerhetsavdeling. Det reguleres en parkeringskjeller på eksisterende parkeringsplass ved Ila fengsel, rett nord for Ila borettslag. Parkeringskjelleren opparbeides med inntil 240 parkeringsplasser, og skal kunne benyttes både av Ila fengsel og RSA. Det skal opparbeides fortau langs Jøssingveien fra nytt parkeringsanlegg til RSA.

Uttalelser ved høring og offentlig ettersyn

I høringsperioden kom det inn 22 uttalelser. Av disse var ni fra myndigheter og etater, ni fra interesseorganisasjoner og fire fra grunneiere og privatpersoner.

Synspunkter på valg av alternativ preget høringsuttalelsene. Håndtering av støy og forholdet til Marka var også gjennomgående temaer i uttalelsen. Andre temaer som ble særlig fremhevet, var trafikkforhold og områdets kulturminneverdier. Uttalelsene er oppsummert og sammenstilt i et eget merknadsdokument, med forslagsstillers kommentar til merknadene. De viktigste temaene av betydning for departementets sluttbehandling av reguleringsplanen, er omtalt under departementets vurdering.

Kommunal- og distriktsdepartementets vurdering

Statlig plan kan tas i bruk når gjennomføring av viktige statlige utbyggingstiltak gjør det nødvendig jf. plan- og bygningsloven § 6-4. I denne saken tok Kommunal- og moderniseringsdepartementet (nå Kommunal- og distriktsdepartementet) over rollen som planmyndighet, jf. brev av 25. februar 2021, for å sluttføre reguleringsplanen for Regional sikkerhetsavdeling i Helse Sør-Øst på tomtealternativet sør. Alternativet i nord har ikke inngått i departementets behandling av saken, da begrunnelsen for å bruke statlig plan nettopp er å legge til rette for at ny regional sikkerhetsavdeling kan etableres på tomtealternativet sør for Ila fengsel.

Som del av Kommunal- og distriktsdepartementets behandling, ble det holdt digitalt møte med Bærum kommune, representanter fra Ila borettslag og Helse Sør-Øst 20. april 2021. Det ble gjennomført befaring på Ila 14. oktober 2021. På befaringen deltok representanter fra planutvalget og administrasjonen i Bærum kommune, Statsbygg, Kriminalomsorgen og Ila borettslag. I etterkant har Kommunal- og distriktsdepartementet hatt dialog og møter med Helse Sør-Øst, Statsbygg og Bærum kommune. Det har også vært dialog med andre berørte departementer.

Forholdet til støy
Ila ligger i nærheten av Løvenskioldbanen, som er Norges største sivile skytebane. Aktivitet herfra utgjør en betydelig støykilde i området. Skytestøy er særskilt utredet i to rapporter: Fagrapport – Skytestøy, Rieber Prosjekt AS og Fagrapport – Skytestøy, Sintef. Førstnevnte lå til grunn i konsekvensutredningen da planforslaget lå ute til høring. Beregninger i støyutredningene viser at med dagens situasjon ligger RSA i gul støysone for skytestøy, slik dette er definert i støyretningslinjen T-1442.

Ifølge støyrapporten fra Rieber Prosjekt ville det være nødvendig med omfattende støydempingstiltak på Løvenskioldbanen for å bringe hele planområdet på Ila sør ut av gul støysone. Det ble derfor foreslått en rekkefølgebestemmelse i reguleringsplanen for å sikre gjennomføring av støyreduserende tiltak på Løvenskioldbanen.

I etterkant av høringen ble SINTEF engasjert til å vurdere støysituasjonen og utrede muligheten for å etablere ny RSA på tomtealternativ sør. Ifølge SINTEF vil tiltaket oppfylle nødvendige støykrav uten å gjennomføre støyreduserende tiltak på Løvenskioldbanen. Beregningene viser at krav til innendørs støynivå i nytt bygg, slik kravene er definert i Norsk standard 8175, vil være oppfylt i alle rom, selv med åpne vinduer på de mest støyutsatte fasadene. SINTEF vurderer videre at uteoppholdsarealer knyttet til RSA vil ha støynivåer under grenseverdiene i T-1442. Beregningene viser at bygget i seg selv vil gi effektiv skjerming mot støy fra skytebanen, og at det på sydsiden av bygget vil være områder som har støynivå under nedre grense for gul sone.

I tråd med ny støyvurdering, vurderer departementet at det ikke er nødvendig med støytiltak på Løvenskioldbanen for å sikre tilfredsstillende støynivåer ved RSA. Departementet støtter derfor at den foreslåtte rekkefølgebestemmelsen tas ut av planen, og isteden erstattes med ny bestemmelse som skal sikre tilgang til skjermede uteoppholdsområder, med støynivåer som tilfredsstiller kravene gitt i T-1442.

Trafikksikker adkomst for gående og syklende
I planprosessen har kommunen gitt uttrykk for at det er et behov for en trafikksikker forbindelse for syklende og gående fra Ila til Eiksmarka skole, en strekning på ca. 3,6 km. Store deler av strekningen har i dag ikke en løsning for myke trafikanter. Etablering av RSA vil medføre økt biltrafikk, og kan gi noe mer utrygghetsfølelse for gående langs deler av strekningen. Ved fastsetting av planprogrammet, la planutvalget inn et punkt hvor Bærum kommune ber staten bekoste en gang- og sykkelvei fra Griniveien fram til RSA. Kommunen la også inn en rekkefølgebestemmelse med krav om etablering av en trafikksikker adkomst for syklende og gående fra Ila borettslag fram til Eiksmarka skole. Bestemmelsen inngikk ikke i forslagsstillers opprinnelige forslag, men var et ønske fra kommunen og naboene.

Departementet har drøftet rekkefølgekravet med Helse Sør-Øst og Bærum kommune. Helse Sør-Øst viser til trafikkutredningene, og mener at kravet er et uforholdsmessig stort avbøtende tiltak i forhold til den begrensede trafikken som genereres av tiltaket. Kommunal- og distriktsdepartementet deler langt på vei Helse Sør-Øst sine vurderinger, og etter departementets syn er det ikke grunnlag for å stille et slik krav. En eventuell ny, trafikk­sikker forbindelse ligger også utenfor planområdet. Regulering av en slik forbindelse vil måtte gjennomføres som en kommunal planprosess, og et rekkefølgekrav vil kunne medføre risiko for betydelige forsinkelser i gjennomføringen av sykehusprosjektet. Departementet mener derfor at rekkefølgebestemmelsen bør tas ut av planen.

Departementet ser likevel at det kan være et behov for å legge til rette for en bedre infrastruktur for gående og syklende til og fra området. Det er lav kollektivdekning til planområdet, og det er ikke tilrettelagt for gående og syklende. Det er et nasjonalt mål at utbyggingsmønsteret skal legge til rette for at transportveksten kan tas med kollektivtrafikk, sykkel og gange. Dette gjelder også for statlige utbyggingstiltak. Selv om regional sikkerhetsavdeling har særskilte lokaliseringskrav, og betydelige deler av trafikken vil bli bilbasert, mener departementet likevel det vil være naturlig at Helse Sør-Øst, sammen med kommunen, ser på løsninger for å legge bedre til rette for å styrke infrastrukturen for gående og syklende i området. Kommunal- og distriktsdepartementet oppfordrer derfor Helse Sør-Øst til å gå i dialog med Bærum kommune om et slikt arbeid.

Marka og friluftsverdiene
Forholdet til Marka har vært et sentralt tema i planprosessen. Interesseorganisasjoner og grunneiere har uttrykt bekymring for hvilke konsekvenser en etablering i Marka vil ha for friluftslivet. Det er også pekt på at det mangler utredning av lokalitetsalternativer utenfor Marka.

Selv om tiltaket reguleres som statlig plan, vil bygging i Marka utfordre de hensyn som markaloven skal beskytte. Formålet med markaloven er nettopp å unngå nedbygging. Hensynet til samlokaliseringen mellom Ila fengsel og RSA er på den annen side et tungtveiende argument for at tiltaket tillates plassert i Marka. Departementet vurderer at man ikke kan oppnå like gode synergieffekter og samhandling med fengselsvesenet andre steder. Det vises særlig til notat 15. februar 2018 fra Oslo Universitetssykehus om synergieffekten mellom RSA og Ila fengsel. Videre er det vurdert at de konkrete negative konsekvensene for idrett, friluftsliv og naturopplevelse som loven skal verne om, er begrensede i denne saken.

Kommunal- og distriktsdepartementet vil også bemerke at en utredning av alternativ lokalisering utenfor Marka ikke er påkrevd etter plan- og bygningsloven med forskrift om konsekvensutredninger. Bygging i Marka faller inn under markalovens virkeområde. Klima- og miljødepartementet har vurdert at alternative lokaliteter utenfor Marka er tilstrekkelig utredet, og har pekt på at hensynene for samlokalisering ble bedre belyst i perioden.

Naturverdier
Departementet vurderer at kunnskapsgrunnlaget er godt nok, jf. naturmangfoldloven § 8. Planforslaget berører i liten grad naturverdier av nasjonal eller vesentlig regional verdi. Området har noe verdi for biologisk mangfold, og brukes som beiteområde av hjortevilt. Som følge av planforslaget vil noe vegetasjon måtte fjernes. Tiltaket medfører en viss belastning på kantvegetasjon langs Ilabekken, som utgjør den nasjonalt viktige naturtypen Viktig bekkedrag. Tiltaket ligger også nær en starrsump med den sterkt truede rødlistearten blærestarr. Planforslaget tar i tilstrekkelig grad hensyn til denne naturtypen og rødlistearten. Samlet sett vurderes planforslaget å ha noe negativ konsekvens for biologisk mangfold. Departementet vurderer konsekvensene som akseptable, vurdert opp mot samfunnsnytten av tiltaket.

Endringer i planforslaget i etterkant av offentlig ettersyn
Kommunal- og distriktsdepartementet har i sin behandling av saken, gjort enkelte endringer i planforslaget. Endringene er omtalt nedenfor. Departementet anser endringene for å være av en slik karakter at det ikke er nødvendig med en ny høring av planen. Mindre tekniske endringer og justeringer er ikke omtalt, da de er vurdert som ubetydelige for vedtaket.

Endring i bestemmelser om støytiltak
Rekkefølgebestemmelse om etablering av støyreduserende tiltak på Løvenskioldbanen, er tatt ut i tråd med ny støyutredning fra SINTEF, datert 18.02.21. Bestemmelsen er erstattet av ny generell bestemmelse i 3.6 som sikrer tilgang til skjermede uteoppholdsområder med støynivåer som tilfredsstiller kravene gitt i T-1442.

Rekkefølgebestemmelse om etablering av gang- og sykkelvei
Rekkefølgebestemmelse med krav om ferdig opparbeidet trafikksikker adkomst for syklende og gående fra Ila borettslag fram til Eiksmarka skole, er tatt ut.

Nye føringer for flytting av bevaringsverdig drivhus
Utbygging av RSA medfører at dagens gartneri på tomta må fjernes, og virksomheten er planlagt flyttet til nord for fengselet. Det eldste av drivhusene i gartneriet er oppført i 1942, og har et administrativt vern i verneklasse 2 i henhold til Justis- og beredskapsdepartementets landsverneplan for justissektoren. Det lå til grunn i planforslaget at drivhuset skulle flyttes og tas vare på. I etterkant av høringen har det vist seg utfordrende å flytte drivhuset, da det er i dårlig forfatning og lite funksjonelt. I samråd med Viken fylkeskommune som regional kulturminnemyndighet, har tiltakshaver foreslått at det isteden stilles krav om en mulighets-studie med en teknisk utredning av om bygningens konstruksjoner kan flyttes. Studien må forelegges fylkeskommunen. Kommunal- og distriktsdepartementet legger til grunn at det er oppnådd enighet mellom Helse Sør-Øst og Viken fylkeskommune, og endrer derfor bestemmelsen om flytting av drivhuset i tråd med dette.

Mindre endring i bestemmelser knyttet til naturområde
Bestemmelsene knyttet til naturområde for grøntstruktur, felt GN, er supplert i tråd med ønske fra Kriminalomsorgen og Statsbygg. Bestemmelsen åpner for at det innenfor en sone på 10 meter fra fengselsmuren, er tillatt å skjøtte vegetasjonen, og det tillates etablert adkomst til bevaringsverdig bygg for å håndtere bruk og drift av bygget. Endringene er i tråd med formålet og intensjonen for området, og er ikke vurdert til å komme i konflikt med andre interesser.

Konklusjon
Det har gjennom flere år vært arbeidet for å få etablert en ny regional sikkerhetsavdeling i Helse Sør-Øst. RSA er et høyt prioritert sykehusprosjekt. Det er viktig å få vedtatt en reguleringsplan for å få realisert et forsvarlig tilbud til denne sårbare pasientgruppen. Helse- og omsorgsdepartementet mener lokaliseringen sør for Ila fengsel er den eneste som kan ivareta behovet for realiseringen innen rimelig tid. Det er lagt vekt på at samlokalisering på Ila vil legge til rette for samhandling og faglig synergi med Ila fengsel og forvaringsanstalt. Løsningen er også ønsket fra Ila fengsel og Kriminalomsorgen, fordi Ila fengsel har et stort antall innsatte med alvorlige psykiske lidelser. Tiltaket er i tråd med kommuneplanens arealdel, hvor området er avsatt til offentlig tjenesteyting.

Kommunal- og distriktsdepartementet mener at reguleringsplanen tar hensyn til omgivelsene så langt det er mulig, uten at det går på bekostning av tiltakets funksjonalitet og behov. Flere kulturminner og naturtypelokaliteter er sikret med hensynssone og tilknyttede bestemmelser, og planforslaget sikrer opprettholdelse av sti ut til Marka av hensyn til friluftslivet.

Kommunal- og distriktsdepartementet finner på denne bakgrunnen at reguleringsplan for regional sikkerhetsavdeling i Helse Sør-Øst kan vedtas, slik planen framgår av plankart og reguleringsbestemmelser, datert 29.01.22.

Departementet vil samtidig oppfordre Helse Sør-Øst til å gå i dialog med kommunen med sikte på å finne gode løsninger for opparbeiding av en trafikksikker adkomst til planområdet fra Eiksmarka, uten at dette går utover framdrift i gjennomføringen av RSA.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 6-4 annet ledd, vedtar Kommunal- og distrikts­departementet statlig reguleringsplan for Regional sikkerhetsavdeling i Helse Sør-Øst, på Ila i Bærum kommune. Reguleringsplanen framgår av plankart og regulerings­bestemmelser datert 29.01.22.

Departementets vedtak kan ikke påklages. I samsvar med plan- og bygningsloven § 12-12 andre ledd ber departementet om at Helse Sør-Øst forestår underretning og kunngjøring av vedtatt reguleringsplan.

Med hilsen

Sigbjørn Gjelsvik

 

Kopi:
Beboerne i Ila borettslag
Bærum kommune
Helse Sør-Øst RHF
Justis- og beredskapsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Kriminalomsorgsdirektoratet
Statsbygg
Statsforvalteren i Oslo og Viken
Viken fylkeskommune