Vega kommune - motsegn til to område for akvakultur i Kystsoneplan Helgeland

Bakgrunn
Kommunedelplan for sjøareala i Vega kommune blei den 27. januar 2023 send frå Statsforvaltaren Nordland til Kommunal- og distriktsdepartementet for avgjerd etter plan- og bygningslova § 11-16 andre ledd. Både Statsforvaltaren i Nordland og Riksantikvaren har motsegn til forslag til område for akvakultur ved A3 Rørskjæran og A6 Hysvær innanfor verdsarvområdet på Vega. Motsegna er grunngitt med at dei planlagde nye akvakultur­anlegga er ikkje foreinleg med verdiane som ligg til grunn for verdsarvstatusen. Stats­forvaltaren tilrår i oversendinga av saka til departementet at motsegna blir tekne til følgje.

Mekling i saka blei gjennomførd den 26. februar 2018, men førte ikkje til nokon løysing. Det blei ikkje gjennomførd ny mekling etter at tilleggsutgreiinga blei gjennomførd. Vega kommune behandla Kystplan Helgeland den 20. oktober 2022 og oppretthaldt då vedtaket frå 20. juni 2019 om å godkjenne områda for akvakultur ved Rørskjæran og Hysvær. Kommunen viser til at meir akvakultur vil ha positive verknader for kommuneøkonomi, busetjing og sysselsetjing slik det kjem fram av rapporten frå Menon Economics om samfunnsøkonomiske verknader. Kommunen peiker på at det ved innskriving av Vega som verdsarvområde ikkje blei utelukka at det kunna leggjast til rette for akvakultur, og at det i denne saka ikkje er mogleg å bli einige om korleis moderne akvakultur vil påverka verdsarvområdet og området sin status.

Kommunen viser også til at dei ikkje har ressursar til å følgje opp dei omfattande faglege tilrådingane om forvaltning av verdsarvområdet som kjem fram av tilleggsutgreiinga frå Instead Heritage frå 2022.

Møte og synfaring i saka blei gjennomført den 21. mars 2023 med deltakarar frå Vega kommune, Statsforvaltaren i Nordland, Nordland fylkeskommune, Riksantikvaren, Miljødirektoratet, Klima- og miljødepartementet, Fiskeridirektoratet, Nærings- og fiskeridepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet.

Klima- og miljødepartementet (KLD) si tilråding
KLD vurderer at å godkjenne nye område for akvakultur ved Rørskjæran og Hysvær er i strid med ivaretaking av klima- og miljøverdiar av internasjonal, nasjonal og vesentleg regional interesse i Vegaøyan verdsarvområde. Vegaøyan er eit av dei 55 mest verdifulle kultur-landskapa i verda, med store naturverdiar. Noreg er på grunn av verdsarvstatusen forplikta til å forvalte området etter beste praksis basert på oppdatert kunnskapsgrunnlag og føre-var-prinsippet, og ikkje sette i gang tiltak som negativt kan påverke verdsarvverdiane. KLD meiner at det er tilstrekkeleg kunnskap om konsekvensane for verdsarvverdiane til ikkje å godkjenne dei to akvakulturområda. Det er gjort grundige utgreiingar som viser at etablering av akvakultur vil få negative miljøverknader, både i det sårbare økosystemet der ærfuglen står sentralt, og i landskapet. Dette vil svekke grunnlaget for å vidareføre den historiske bruken knytte til ærfugldrifta, som er viktig for å oppretthalde verdsarvstatusen. KLD meiner at føre-var-prinsippet bør tilleggas stor vekt ved vurdering av den gjenværande uvissa i saka knytte til verknadene frå forureining. Ei avgjerd som bryt med dei faglege råda i rapporten frå Instead Heritage, støtta av Riksantikvaren, Miljødirektoratet, ICOMOS og Unesco, vil også vere eit brot på dei internasjonale forpliktingane Noreg har tatt på seg gjennom ratifisering av konvensjonen og innskriving av Vegaøyan på verdsarvlista. KLD tilrår difor at motsegna frå Statsforvaltaren i Nordland og Riksantikvaren blir teken til følgje.

Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) si tilråding
NFD meiner at akvakulturverksemd i tråd med gjeldande regelverk inneber ein akseptabel påverknad på miljøet. Motsegna frå Riksantikvaren og Statsforvaltaren bør difor ikkje takast til følgje. NFD vurderer at akvakulturanlegga ved Rørskjæran og Hysvær inneber eit avgrensa, reversibelt og akseptabelt visuelt inntrykk i landskapet. NFD meiner det heller ikkje er grunnlag for å seie at førekomstane av sjøfugl vil bli negativt påverka. Det er krav om at akvakultur skal vere miljøfagleg forsvarleg, og kvar enkelt søknad om løyve til akvakultur skal vurderast i forhold til påverknad på miljøet.

Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) si vurdering
Etter plan- og bygningslova § 5-4 fyrste ledd kan rørt statleg og regionalt organ fremje motsegn i spørsmål som er av nasjonal eller vesentleg regional verdi, eller av andre grunnar er av vesentleg verdi for vedkommande organ sitt saksområde. Etter plan- og bygningslova § 11-16 andre ledd avgjer departementet om motsegna til områda for akvakultur A3 Rør-skjæran og A6 Hysvær skal takast til følgje. Departementet kan gjere naudsynte endringar i planen.

Saka har ei lang forhistorie med mange saksdokument. Kommunal- og distrikts­- departementet viser til sakshistorikken der hovudtrekka i saka går fram av Statsforvaltaren i Nordland sine oversendingar i 2019 og 2023.

Vega kommune sende arealplanen til departementet for avgjerd i 2019, samstundes som det vart sett i gang eit arbeid med tilleggsutgreiingar for å avklare forhaldet til verdsarvverdiane nærare. Departementet sende i brev av 2. november 2020 saka attande til Vega kommune. Departementet viste då til at det var naudsynt å greie ut konsekvensane for verdsarvverdiane før det var mogleg å handsame motsegna frå Statsforvaltaren i Nordland og Riksantikvaren til forslag til akvakulturområder ved Hysvær og Rørskjæran.

Vega kommune la tilleggsutgreiinga ut på høyring hausten 2022, og Riksantikvaren og Statsforvaltaren i Nordland oppretthaldt då motsegna frå 2019. Begge viste til at tilleggs­utgreiinga styrker grunnlaget for motsegna. Departementet meiner at utgreiingane er fagleg grundige, med både ein strategisk konsekvensutgreiing etter metodikk for utgreiing av verdsarvområde, og ei konkret vurdering av dei to akvakulturområda. Utgreiingane gir ei klår tilråding om at akvakultur i dei to områda vil gje negative verknader som ikkje kan foreinast med verdsarvverdiane.

Nasjonale og internasjonale føringar
I Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging frå 2023 står det at det blir forventa at kommunane set av tilstrekkelege og eigna nye areal for akvakultur gjennom oppdaterte regionale og kommunale planar for kystområda, og at planane varetek miljø­omsyn og andre samfunnsinteresser. Det står vidare at det er viktig at verdsarvverdiane blir varetekne etter forpliktingane i verdsarvkonvensjonen, og at omsynet til verdsarvverdiane blir sikra gjennom heilskapleg samfunns- og arealplanlegging.

Vegaøyan er ført opp på verdsarvlista og her dermed ein internasjonal status med særskilde krav til forvaltinga. Områda skal beskyttast mot endringar som kan påverke dei framifrå universelle verdiane deira.

 

Konsekvensutgreiinga
Konsekvensutgreiinga skal klargjere verknadene av ny arealbruk for landskap, natur-mangfald og viktige samfunnsverdiar. Det er skjerpte utgreiingskrav når eit verdsarvområde blir rørt. Det er utarbeidd fleire rapportar knytt til saka. I utgangspunktet blei planen for sjøareala i Vega kommune utgreidd i samband med Kystplan Helgeland. Dette er ei over­ordna konse­kvensutgreiing baserte på ein rettleiar frå 2012. Rapporten « Vegaøyan verdsarv - visuell karakter», blei utarbeidd av Sweco i 2016, og rapporten «Samanstilling av gjeldande kunnskap om påverknadsfaktorar og effektar på ærfugl og ærfugldrift i Vegaøyan verdsarv­område», blei utarbeidd av NINA i 2017. Rapportane peiker på at det er utfordringar med å lokalisere akvakultur i verdsarvområdet. Det går også fram av eit notat frå NIVA frå 19. april 2022 om vassmiljø, at auka forureining på sjøbotn og nærliggande grunne vassområder ved holmar og skjær kan medføre at enkelte artar får fortrinn og at meir sensitive arter kan bli konkurrert ut. Statsforvaltaren i Nordland har også peika på at auka utslepp av organisk materiale og andre kjemikaliar i verdsarvområdet kan påverke det marine miljøet og fisken negativt.

Tilleggsutgreiinga «Supplementary impact assessment of the Helgeland Coastal Plan for World Heritage property - The Vega Archipelago» er utarbeidd av det uavhengige konsulent­firmaet Instead Heritage. Utgreiinga har hatt som føremål å avklare om og eventuelt på kva grunnlag moderne havbruksanlegg kan etablerast innanfor verdsarvområdet. Konsekvens­utgreiinga som var ferdig i juni 2022, er todelt og inneheld både ei strategisk miljøvurdering av kystplanen og ei konkret utgreiing av dei to nye akvakulturområda ved Rørskjæran og Hysvær. Utgreiinga konkluderer med at akvakultur i dei to områda vil få negative verknader på natur, kulturmiljø og landskap som ikkje er i samsvar med ivaretaking av verdsarv­verdiane. Tilrådinga i rapporten er at akvakulturområda ikkje bør godkjennast. Kystplanen utan område for akvakultur kan føre til at omsyn til verdsarvverdiane blir ivareteke i området dersom friluftsliv, hausting av naturressursar og ferdsel blir følgd opp på ein berekraftig måte. Utgreiinga gir også råd om berekraftig turisme og akseptabel havbruk.

Rapporten frå Menon Economics frå 2022 er ei overordna analyse av konsekvensar av forslaga til nye område for akvakultur for busetting, sysselsetting og kommuneøkonomi. Rapporten viser at ei viktig faktor for kommuneøkonomien er forventa utbetalingar frå Havbruksfondet. Det er i rapporten anslått at produksjonen ved dei to akvakulturanlegga og framtidige utbetalingar vil bety i storleiken 17,5 millionar kroner til kommunen over ei periode på fem år ved realisering av begge anlegga. Utbetalingar frå Havbruksfondet vil vere avhengig av mellom anna inntekter frå sal av tillatingskapasitet og regelverket for Havbruks­fondet. Ei godkjenning av begge områda for akvakultur vil også føre til auka sysselsetting og noko auka omsetning for underleverandørar på Vega, og vil ha positiv verknad på busetting og skatteinngang. Rapporten viser vidare til at reiselivet med verdsarvstatusen på Vega er viktig for kommuneøkonomien gjennom betydeleg sysselsetting. Verdsarvsenteret er ein viktig arbeidsplass og gir ringverknader for reiseliv og handel, og skapar dermed også grunnlag for skatteinngang til kommunen.

Kommunal- og distriktsdepartementet vurderer at med tilleggsutgreiingane frå Instead Heritage og Menon Economics er krava til konsekvensutgreiing for kystsoneplanen på Vega med verdsarvområde ivareteke på ein tilstrekkeleg god måte, i tråd med forskrift om konsekvensutgreiingar. Både kommunen, Riksantikvaren og Miljødirektoratet vurderer også at utgreiingsplikta er innfridd.

Vurdering etter naturmangfaldlova
Etter naturmangfaldlova § 7 skal prinsippa i lova §§ 8-12 leggjast til grunn som retningslinjer ved utøving av offentleg myndigheit som gjeld naturmangfald, og vurderinga skal gå fram av vedtaket. For ein kommuneplan vil vurderinga av prinsippa inngå som ein del av konsekvensutgreiinga.

Tilleggsutgreiinga frå 2022 vurderer at akvakultur, med fysiske installasjonar, tilhøyrande båttrafikk, utslepp av kjemikaliar og organisk avfall, vil føre til auka samla belasting på eit marint økosystem som allereie er under press frå noverande aktivitetar. Utgreiinga vurderer at verdsarvområdet er sårbart for ytterlegare negativ påverknad. Foreslått område ved Hysvær ligg innanfor Hysvær/Søla landskapsvernområde med dyrelivsfreding, som er eit viktig hekke-, myte- og overvintringsområde for sjøfugl.

Organisk avfall og utslepp av kjemikaliar kan føre til negativ påverknad på marine naturtypar og artar, som nordleg stortareskog (nær truga), nordleg sukkertare (sterkt truga) og ruglbotn som er vurdert som truga på OSPAR sin liste, med tilhøyrande organismesamfunn. Dette er naturtypar med artar, mellom anna krepsdyr, som er viktige næringsområde for ærfugl som i 2021 blei oppgradert frå nær trua til sårbar på den nasjonale raudlista, og annan sjøfugl.

Vegaøyan er i konsekvensutgreiinga vurdert å ha svært høg verdi. Sjølv ei mindre negativ påverking i eit område med svært høg verdi vil vere negativ i følgje etablert konsekvens­utgreiingsmetodikk. Både den negative påverknaden på dei einskilde marine naturtypane og artane, men også den samla negative påverknaden på eit sårbart økosystem kan forringe grunnlaget for ein levedyktig ærfuglbestand. Ærfuglane er ein føresetnad for vidareføring av det spesielle samspelet mellom menneske og natur gjennom ærfugltradisjonen, som står sentralt i kultur- og naturverdiane i Vegaøyan verdsarvområde.

Samla belastning
I følgje Fiskeridirektoratet sin kartteneste er det for tida fire klarerte akvakulturanlegg etter akvakulturlova i Vega kommune. Det er tre for anadrom laksefisk ved Skogsholm (4680 tonn maksimal biomasse - MTB), Igerøy (4500 MTB) og Rørskjæran S (3120 MTB) og ein for algar (tare) ved Bøbukta. For akvakulturområdet ved Rørskjæran er det stilt som vilkår at det ikkje kan settast i gang akvakulturverksemd før området er godkjend i arealplan. Det er fleire godkjende akvakulturanlegg i kommunane som grenser til Vega. Dei som ligger nærast er Sørværet, Seiskjæret og Ytre Vassholm i Herøy kommune, Ystøya i Alstadhaug kommune, Hamsund i Vevelstad kommune og Varholmen i Brønnøy kommune. Det har vore ei positiv utvikling av det marine miljøet dei siste åra, mellom anna på grunn av redusert kråkebolle­beiting på tareskogen og røkting av dunværa og andre forvaltningstiltak. I 2023 var det likevel ein betydeleg nedgang i sjøfuglbestanden på Vega. Auka turisme, friluftsliv og marin trafikk i dei sårbare delane av verdsarvområdet, auka akvakultur og klimaendringar, er forhold som kan påverka dei sårbare marine økosystema og sjøfuglbestandane negativt i framtida.

Det er framleis kunnskapsmanglar om den samla belastinga på økosystemet frå noverande og planlagt aktivitet i området. Samstundes er det tilstrekkeleg kunnskap til ikkje å tillate akvakultur i dei to områda. Dei faglege råda i tilleggsutgreiinga frå Instead Heritage tilseier at områda ikkje bør godkjennast.

Vurdering etter vassforskrifta § 12
Det går fram av Vann-Nett at akvakulturområde Rørskjæran og Hysvær ligg i vass­førekomsten Flovær i vassområde Bindalsfjorden-Velfjorden. Vassførekomsten ligg i eit ope eksponert kystområde som har god økologisk og kjemisk tilstand. Det går fram av akvakultur­registeret at det i Vega kommune er to godkjente område for akvakultur for produksjon av laksefisk ved Skogsholm og Igerøy. I 2019 blei det gjeve løyve til eit anlegg for produksjon av tare ved Bøbukta.

Vassførekomsten og miljømåla kan påverkast negativt av utslepp frå akvakultur. Sidan vedtaket inneber at dei nye områda for akvakultur ikkje godkjennast, blir det ikkje gjort nærare vurderingar etter vassforskrifta § 12.

Konklusjon
Kommunal- og distriktsdepartementet har etter ei samla vurdering kome fram til at område for akvakultur ved Rørskjæran og Hysvær ikkje godkjennast. Vegaøyan er eit kulturlandskap med høg nasjonal og internasjonal verdi, og Noreg er forplikta til å forvalte areala på ein måte som sikrar verdsarvverdiane. Det inneber at samspelet mellom det marine miljø som leveområde for villfisk og sjøfugl med den tilhøyrande 1500 år gamle tradisjonen med dunsanking frå ærfuglane og landskapet, må bevarast. Verdsarvområdet er svært sårbart for ytterlegare påverkingar, og nye område for akvakultur kan ha negative påverknader på det marine økosystemet med trua sjøfugl og naturtypar, og på kulturmiljø og landskap. Ei avgjerd om å godkjenne området ville vere eit brot på dei internasjonale forpliktingane Noreg har påtatt seg gjennom ratifisering av konvensjonen og innskriving av Vegaøyan på verdsarv­lista, og kunne også gitt Noreg dårleg omdømme.

Departementet meiner at akvakultur er ein viktig del av den framtidige arealutviklinga for Vega kommune, men at vidare satsing på akvakultur med matfisk av laks, aure og regnbogeaure med dagens teknologi må lokaliserast utanfor verdsarvområdet og buffersoner. Det vil bli tatt initiativ til eit samarbeid med Vega kommune om berekraftig næringsutvikling innanfor ramma av verdsarvverdiane.

Motsegnene frå Riksantikvaren og Statsforvaltaren i Nordland er med dette tekne til følgje.

Vedtak
I medhald av plan- og bygningslova § 11-16 andre ledd godkjenner ikkje Kommunal- og distriktsdepartementet nye område for akvakultur ved Rørskjæran og Hysvær i  Kystsoneplan for Helgeland i Vega kommune.

Departementet ber om at kommunen endrar planen i samsvar med vedtaket. For kunngjering av planen gjeld plan- og bygningslova § 11-15 andre ledd.

Departementet sitt vedtak er endeleg og kan ikkje klagast på, jf. plan- og bygningslova § 11-16, siste ledd.

Med helsing
Erling Sande

Kopi:

Fiskeridirektoratet
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet
Nordland fylkeskommune
Nærings- og fiskeridepartementet
Riksantikvaren - Direktoratet for kulturminneforvaltning
Vega kommune