Vinje kommune - motsegn til kommunedelplan for Vågslid

Bakgrunn

Saka er send over frå Fylkesmannen i Telemark (frå 1. januar 2019 Fylkesmannen i Vestfold og Telemark) i brev datert 20. november 2018 på grunn av ei uløyst motsegn. Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) avgjer etter plan- og bygningslova § 11-16 andre ledd om motsegna skal takast til følgje.

Føremålet med kommunedelplanen for Vågslid er å styrkje satsinga på turistnæringa ved å gje rom for vidare utbygging av fritidsbustader, både i nye utbyggingsområde og ved utviding og fortetting av eksisterande felt. Planen var på høyring fyrste gong sommaren 2013, og andre gong sommaren 2017. Ved andre gongs høyring var hytteområde F12, som det er motsegn til, vesentleg utvida. Kommunen skriv i oversendinga til fylkesmannen 1. november 2018 at kommunedelplanen opnar for om lag 950 nye hytter slik han ligg føre.

Gjeldande kommunedelplan for Vågslid blei vedteken i 2002, og la grunnlag for utbygging av fritidsbustader, leilegheiter, skianlegg/løyper og tilhøyrande infrastrukturtiltak. I dag er det om lag 1600 fritidsbustader og fleire leilegheitsbygg innanfor planområdet.

Kommunedelplanen ligg dels innanfor regional plan for Setesdal vesthei, Ryfylkeheiane og Setesdal austhei (Heiplanen), og dels innafor regional plan for Hardangervidda. Grensa mellom dei regionale planane følgjer vassdraget litt sør for europaveg 134. I regional plan for Hardangervidda ligg planområdet innanfor omsynssone reiseliv. I Heiplanen ligg dei føreslegne byggjeområda innanfor omsynssone bygdeutvikling, og ein mindre del innanfor omsynssone villrein. Kommunedelplanen grensar inn mot nasjonalt villreinområde i begge dei regionale planane, men legg ikkje opp til utbygging i desse områda.

Området med motsegn, F12, er til saman ca. 1400 dekar. Av dette ligg ca. 1200 dekar i bygdeutviklingssona i Heiplanen, og vil etter utrekningane til kommunen gje rom for ca. 300 nye hytter. Ca. 200 dekar er føreslått lagd inn i det som i Heiplanen er sett av til omsynssone for villrein, og vil i følgje kommunen gje rom for kring 50 hytter.

Fylkesmannen i Telemark fremja motsegn til planen i brev datert 6. september 2013. Motsegna gjeld avgrensinga av omsynssone villrein, og at byggjeområde for fritidsbustader F12 (fram til vedtak av planen omtala som F11) går delvis inn i omsynssone for villrein i Heiplanen. Begge delar er i strid med retningslinene i Heiplanen. Fylkesmannen viser til at omsynssone villrein er definert som viktige leveområde for villrein, og at Heiplanen ikkje opnar for ei så stor utbygging i desse områda. Fylkesmannen meiner vidare at føreslått utbygging innanfor F12 ikkje er tilstrekkeleg utgreidd når det gjeld villreininteressene. Utgreiingane har manglar når det gjeld villreinen sin bruk av området, verknadar av inngrep og forstyrringar i området, og korleis reinen vil reagere på desse. Avbøtande tiltak er heller ikkje utgreidd. Fylkesmannen peikar særleg på at det er trong for å vurdere samla påkjenning, og korleis planen som heilskap tek omsyn til dei langsiktige arealbehova for villreinen. Fylkesmannen gjev råd om at sti- og løypeplan for området bør utarbeidast før regulering av nye felt tek til, og at kommunen må vere varsam med å leggja til rette for auka ferdsel inn mot viktige villreinområde.

Etter første gongs høyring fekk kommunen utarbeidd ein rapport om kva konsekvensar planforslaget vil få for villreinen. På bakgrunn av rapporten frå Faun naturforvaltning trakk fylkesmannen i brev 3. juni 2014 motsegna til to byggjeområde (F21 og F23), medan motsegna til byggjeområde F12 vart halden ved lag. Fylkesmannen skreiv at utvikling av område F12 vil kunne medføre auka aktivitet inn i sentrale villreinområde. Området er i dag eit relativt urørd naturområde, og fylkesmannen meiner inngrep i slike område er i strid med nasjonal hyttepolitikk. Fylkesmannen peikar på at det er eit stort tal ubygde tomter i eksisterande kommunedelplan for Vågslid, og tilrår difor at heile område F12 vert teke ut av planen. Fylkesmannen oppretthaldt òg motsegna til omsynssone villrein, og peikar på at sonegrensene er fastsett etter ein lang og krevjande planprosess, som tek omsyn til både villreinen og andre samfunnsinteresser. Fylkesmannen meiner det bør vera ein høg terskel for å avvike grensene, særleg med tanke på presedensverknad for andre saker.

Fylkesmannen gav ny fråsegn ved andre gongs høyring av planen, i brev datert 8. september 2017. Fylkesmannen viser til at omsynssone villrein framleis er i strid med Heiplanen, og at byggjeområde F12 er vesentleg utvida utan at dette er konsekvensutgreidd. Motsegna frå første høyring står difor ved lag, og gjeld heile det utvida byggjeområdet F12.

Vinje kommune gjer greie for sitt syn på saka i oversendingsbrevet til fylkesmannen 1. november 2018. Kommunen viser til at samfunnsdelen av kommuneplanen har som mål at Vinje skal vere ein leiande turistkommune og utpeikar Rauland og Vågslid som satsingsområde for hytteutbygging og destinasjonsutvikling. Det vert understreka at dei økonomiske ringverknadene av hyttebygginga er stor. Kommunen viser til at det meste av potensialet i kommunedelplan for Vågslid frå 2002 no er utnytta, og at kommunen av omsyn til lokale næringsinteresser har valt å leggje til rette for vidare utbygging. Kommunen peikar på at dei har vurdert ulike utviklingsretningar for Vågslid, og kome til at det ut frå landskapsrom, infrastrukturutbygging og avstandar innanfor destinasjonen er best å gå sørover. Dette er grunngjevinga for at F12 er teke inn i planforslaget, trass i negative verknader for villreinen og eit viktig turområde.

Kommunen viser til at verknadane av heile det føreslegne byggjeområdet F12 var utgreidd allereie i 2013. Faun naturforvaltning har i tillegg utarbeidd ein villreinfagleg rapport datert 22. januar 2014, med tilleggsrapport for det utvida F12 datert 12. januar 2015. Kommunen viser til at grensene i Heiplanen er grovmaska, og meiner framlegget til avgrensing av omsynssone villrein ikkje er eit vesentleg avvik. Kommunen meiner grensa følgjer terrenget og den faktiske arealbruken til villreinen betre enn grensa som er fastsett i Heiplanen. Kommunen peikar på at styring av ferdsla gjennom sti- og løypenettet vil vere avgjerande for verknadane for villreinen. For at dette skal bli sikra i vidare reguleringsplanlegging, har kommunen fått utarbeidd ein kommunedelplan for stiar og løyper, vedteken 18. januar 2018. Føremålet med planen er mellom anna å oppretthalde og utvikle eit attraktivt løypenett, balansert mot miljøomsyn og dei viktige leveområda for villrein.

Mekling blei gjennomført 7. mars 2018. Både avgrensing av fritidsbustadområdet F12 og omfanget av utbygging blei drøfta, utan at partane kunne einast om ei løysing.

Fylkesmannen i Telemark rår i oversendingsbrevet til at den delen av fritidsbustadområde F12 som ligg utanfor bygdeutviklingssona i Heiplanen, blir teken ut av kommunedelplan for Vågslid. Talet på hytter innanfor F12 må, slik fylkesmannen ser det, avgrensast for å dempe ferdselstrykket, og det må vere rom for løyper og grønstruktur innanfor område F12 for å sikre friluftslivet. Fylkesmannen meiner vidare utvikling må ta omsyn til villrein som nasjonal ansvarsart. Fylkesmannen viser til at under 10 prosent av beitearealet i Setesdal-Vesthei er vinterbeite, og at villreinen blir negativt påverka av menneskeleg ferdsle inn i desse områda.

Møte og synfaring blei gjennomført 29. januar 2019 med representantar frå Vinje kommune, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, Telemark fylkeskommune, Villreinnemnda for Setesdalsområdet, Miljødirektoratet, Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Klima- og miljødepartementet rår i fråsegn datert 22. mars 2019 til at motsegna frå Fylkesmannen i Telemark vert teken delvis til følgje. Departementet rår til at den delen av byggjeområde F12 som ligg i omsynssone villrein i Heiplanen, ikkje vert godkjend. Departementet rår òg til at avgrensinga av omsynssona for villrein vert justert i samsvar med Heiplanen. Tilrådinga er grunngjeven med at desse delane av kommunedelplanen er i strid med nasjonale og vesentleg regionale miljøinteresser, på grunn av konflikt med viktige funksjonsområde for villreinen. Klima- og miljødepartementet meiner ut frå dette at utbygginga bør avgrensast til bygdeutviklingssona i Heiplanen, og oppmodar om at talet på fritidsbustader avgrensast for å dempa ferdselstrykket og gje rom for løyper og grønstruktur.

Klima- og miljødepartementet viser i fråsegna 22. mars 2019 til ein rapport utarbeidd av Norsk institutt for naturforskning (NINA) i 2011, der det går fram at Setesdal vesthei–Ryfylkeheiane er det villreinområdet som har klart minst eigna vinterhabitat. Klima- og miljødepartementet skriv at ein stor del av dette vinterbeitet ligg i Vinje kommune i fjellområda 3,5 til over 5 km sør for det føreslåtte byggjeområdet F12. Forsking omtalt i rapporten frå Faun 22. januar 2014 viser at villreinen reduserer bruken av område innan 5–15 km frå hyttefelt med 50–100 prosent. Departementet meiner planforslaget vil medverke til å skuve ferdsla innover i villreinområdet, og at dette kan få særleg store negative konsekvensar dersom det medfører auka aktivitet inn mot vinterbeiteområda.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet si vurdering

Departementet skal ta stilling til om Vinje kommune sitt vedtak av kommunedelplanen for Vågslid i så stor grad er i konflikt med nasjonale villreininteresser at vedtaket må endrast. Departementet kan gjere naudsynte endringar i planen, jamfør plan- og bygningslova § 11-16 andre ledd.

Noreg forvaltar dei siste førekomstane av villrein i Vest-Europa. Europeisk villrein er rekna som trua (VU/sårbar) på den globale raudlista. Gjennom Bern-konvensjonen har vi teke på oss ei plikt til å verne om villreinen, som ein ansvarsart for Noreg. Den viktigaste føresetnaden for ein levedyktig villreinstamme er leveområde som er store nok og har god nok kvalitet. Villrein er svært var for forstyrringar, og bruker areala i syklusar som varierer i løpet av året og mellom åra. Han treng difor store areal for å vere levedyktig. Setesdal vesthei–Ryfylkeheiane er det mest marginale av villreinområda i Noreg, og særleg tilgangen på vinterbeite set grenser for kor mange villrein som kan leve her. Ulik menneskeleg aktivitet har allereie delt opp leveområda til reinen og ført til meir forstyrringar.

Med bakgrunn i St.meld. nr. 21 (2004–2005) og St.meld. nr. 26 (2006–2007) gav Miljøverndepartementet i 2007 fylkeskommunane i oppdrag å utarbeide regionale planar for å sikre leveområda til villreinen. Regional plan for Setesdal vesthei, Ryfylkeheiane og Setesdal austhei (Heiplanen) blei vedteken av Telemark fylkesting og Aust-Agder fylkesting 24. april 2012, og av Hordaland fylkesting og Rogaland fylkesting 12. juni 2012. Heiplanen vart godkjend i Miljøverndepartementet 14. juni 2013. Hovudmålet for Heiplanen er å fastsetje ei klar grense for eit nasjonalt villreinområde, som sikrar arealbruken til villreinen til ulike årstider, og samstundes gjev moglegheit for ei langsiktig, positiv utvikling av lokalsamfunna. Planen skal leggjast til grunn for planlegginga til kommunane.

Heiplanen er delt inn i fire ulike omsynssoner: nasjonalt villreinområde, omsynssone villrein, omsynssone trekkområde og omsynssone bygdeutvikling. I retningslinene for omsynssone bygdeutvikling går det fram at interessene knytt til villreinen reknast som avklara, og at dette er utviklingssona der nye, større tiltak primært skal kanaliserast til. Vidare går det fram at tilrettelegging for friluftsliv, idrett m.m. skal skje i samsvar med kommunale sti- og løypeplanar. Omsynssone villrein er viktige leveområde for villreinen, og interessene til villreinen skal leggjast stor vekt på i desse områda. I retningslinene til omsynssone villrein opnast det likevel for tiltak for å kanalisere friluftsliv og for spreidd utbygging etter nærare vurdering og konsekvensutgreiing i kommuneplanen. Oppdatert villreinkunnskap skal leggjast til grunn for alle planar, søknader og tiltak i områda som inngår i Heiplanen.

I fråsegn 21. september 2017 skriv villreinnemnda for Setesdalsområdet at byggjeområde F12 vil ha ein svært negativ effekt på korleis villreinen nyttar området. Dersom kommunen likevel vel å opne for utbygging sør for vassdraget, må dette skje innanfor grensene sett i Heiplanen. Fagrapporten frå Faun, datert 22. januar 2014 med supplering 12. januar 2015, påpeikar òg at utbygging av felt F12 kan medverke til å skuve sona med negative verknader frå friluftsliv vidare innover i villreinområdet. Ein god sti- og løypeplan vil vere eit vesentleg bidrag til å styre ferdsla, og dermed redusere negative verknader for villreinen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet legg til grunn at tilhøvet til villreinen er å rekne som avklara i bygdeutviklingssona i Heiplanen. Det må leggjast stor vekt på at Heiplanen fastset ei langsiktig arealforvalting som balanserer bruk og vern av fjellområda. Ved å kanalisere større tiltak til bygdeutviklingssona, vil presset mot andre sårbare område dempast. Vinje kommune har store fjellareal som er viktige for villreinen, og som difor ikkje let seg utvikle som turistdestinasjonar eller på andre måtar. Ei føreseieleg forvalting av fjellområda, både når det gjeld villrein og turisme, tilseier at Heiplanen bør følgjast opp i samsvar med intensjonen. Departementet vurderer at kommunen i stor grad har gjort dette. Kommunen  har i 2018 òg vedteke ein kommunedelplan for stiar og løyper som vil medverke til å styre ferdsla i heile kommunen.

Heiplanen opnar for mindre tiltak i omsynssone villrein, men ikkje for tiltak av den storleiken som Vinje kommune har føreslått, med ca. 200 dekar og 50 hytter innanfor omsynssona. Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan ikkje sjå at kommunen har gjeve tungtvegande argument for å avvike Heiplanen i dette området. Det føreslåtte avviket frå Heiplanen vil skuve ferdsla lenger sørover og auke presset mot vinterbeiteområda for villreinen. Departementet meiner difor at det i dette området ikkje er forsvarleg å opne for utbygging i strid med Heiplanen.

Klima- og miljødepartementet er kritisk til at grensa for omsynssone villrein blir flytta sørover i høve til Heiplanen, slik Vinje kommune ynskjer. Dette vil medføre at bygdeutviklingssona i Heiplanen vert utvida tilsvarande, og vil kunne opne for utbygging med fritidsbustader eller andre inngrep på høgdedraga nærare nasjonalt villreinområde. Kommunal- og moderniseringsdepartementet støttar denne vurderinga, og kan heller ikkje sjå at det er faglege argument for ikkje å følgje avgrensinga av omsynssona slik ho er vist i Heiplanen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner såleis den delen av det føreslåtte byggjeområdet for fritidsbustader, F12, som ligg innanfor bygdeutviklingssona i Heiplanen. Departementet godkjenner ikkje utbygging inn i omsynssone villrein i Heiplanen, eller at omsynssona for villrein avvik frå Heiplanen. Avgjerda til departementet medfører at område F12 vil gje rom for 300 nye hytter i staden for dei 350 som kommunen foreslo. Motsegna frå Fylkesmannen i Telemark er delvis teken til følgje.

Vurdering etter naturmangfaldlova
Etter naturmangfaldlova § 7 skal prinsippa i lova §§ 8–12 leggjast til grunn som retningsliner ved utøving av offentleg mynde som påverkar naturmangfaldet, og vurderinga skal gå fram av vedtaket. Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderer at kunnskapsgrunnlaget i denne saka er godt, jamfør § 8. Sjølv om det kan ha vore manglar ved konsekvensutgreiinga frå kommunen, slik fylkesmannen har peika på, har prosessen synt at kunnskapen om villreinen i området er god. Det ligg føre oppdatert kunnskap både om den aktuelle villreinstammen, og korleis villrein blir påverka av arealinngrep og auka ferdsel, slik det er vist til ovanfor. I konsekvensutgreiinga er det synt til at vegetasjonen i området omfattar uproduktiv barskog vest i området og meir opne område mot aust, og det er i Naturbase ikkje påvist trua eller nær trua naturtypar eller artar i området. Føre var-prinsippet i § 9 er difor ikkje vurdert som aktuelt.

Påverknaden på økosystemet skal vurderast ut frå samla påkjenninga, jamfør § 10. I denne saka er utfordringa at fleire hytter vil medføra auka ferdsel inn i viktige funksjonsområde for villreinen. Det er særleg auka ferdsel inn mot vinterbeiteområda som vil påverke reinen negativt. Kommunal- og moderniseringsdepartementet legg likevel til grunn at ein i Heiplanen har sett ei grense for utvikling inn mot villreinområda som gjev eit langsiktig vern av villreinstammen. Departementet vurderer såleis at ei utbygging i samsvar med Heiplanen ikkje aukar påkjenningane på villreinen meir enn det som er akseptabelt.

Prinsippet i § 11 er ikkje aktuelt i denne saka, sidan ein på kommuneplannivå ikkje tek stilling til fordeling av kostnader. Etter § 12 skal det leggjast til grunn miljøforsvarlege teknikkar, driftsmetodar og lokalisering, for å unngå eller avgrensa skade på naturmangfald. I denne saka inneber vedtaket at nye hytter blir lokalisert i samsvar med Heiplanen og at det er utarbeidd ein sti- og løypeplan for å styre ferdsla. Kommunal- og moderniserings­departementet meiner dette legg opp til ei miljøforsvarleg utbygging, og legg til grunn at dette blir følgd opp i reguleringsplanar for området.

Vedtak

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner vedtaket i Vinje kommunestyre 18. oktober 2018 av kommunedelplan Vågslid for den delen av byggjeområde for fritidsbustader F12 som er innanfor bygdeutviklingssona i regional plan for Setesdal vesthei, Ryfylkeheiane og Setesdal austhei (Heiplanen). Departementet godkjenner ikkje den delen av byggjeområde F12 som ligg i omsynssone villrein i Heiplanen. Avgrensinga av omsynssone villrein (H 560) i kommunedelplan for Vågslid endrast slik at ho fell saman med omsynssone villrein i Heiplanen. Vedtaket er heimla i plan- og bygningslova § 11-16 andre ledd.

Når plandokumenta er oppdaterte, skal planen kunngjerast av kommunen i samsvar med plan- og bygningslova § 11-15 andre ledd.
 

Med helsing

Monica Mæland

 

Kopi:
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet
Telemark fylkeskommune
Villreinnemnda for Setesdalsområdet
Vinje kommune