Sammendrag

Utfordringene

Norsk næringsliv står overfor store utfordringer. Den teknologiske utviklingen gir nye muligheter for verdiskapning innenfor alle næringer, men stiller samtidig nye krav om å utnytte kunnskap og forskning. Den stadig tiltakende internasjonaliseringen gir nye markedsmuligheter, nye konkurrenter og nettverk. Disse drivkreftene og trendene stiller også næringspolitikken og virkemiddelapparatet overfor nye utfordringer. Dette må gjenspeiles i de generelle rammebetingelser som næringslivet tilbys og i de supplerende virkemidler som er nødvendig for å få til et kunnskapsbasert og fremtidsrettet næringsliv. For en liten og åpen økonomi som den norske er det viktig at man har et helhetlig perspektiv på utformingen av virkemidler hvor det lokale og nasjonale nivå må samspille med det internasjonale.

Utfordringen er å få hele settet av virkemidler til å trekke i samme retning: Fra de generelle virkemidlene som skatt og lover, regler og forordninger, via sektorpolitikk, til det selektive virkemiddelapparatet .

Det er avgjørende å stimulere til økt FoU og innovasjonsevne i næringslivet, ved universiteter, høyskoler og institutter og ikke minst å øke samspillet mellom de ulike kunnskapsprodusentene og -brukerne. Internasjonalisering er et viktig område for norsk næringsliv som ikke bør sees isolert fra de øvrige prioriterte områdene. Målsettingen om et internasjonalt konkurransedyktig næringsliv må gjennomsyre hele virkemiddelapparatets virksomhet.

Formålet med gjennomgangen

Utgangspunktet for virkemiddelgjennomgangen er regjeringens ønske om en spissing av virkemidlene overfor næringslivet mot forskning, kompetanseheving, samt ide-, utviklings- og kommersialiseringsfasen. Også betydningen av internasjonalisering fremheves, samtidig som regjeringen legger økt vekt på generelle rammebetingelser. Målet for gjennomgangen har vært å avklare følgende:

• Balansen og samspillet mellom generelle rammebetingelser og direkte virkemidler.
• Områder hvor det offentlige virkemiddelapparatet bør spille en rolle og hvor det private markedet på egen hånd fungerer effektivt, herunder hvilke aktiviteter som kan settes ut på anbud.
• Hvilke virkemidler som samfunnsøkonomisk er effektive innenfor de ulike politikkområdene, herunder arbeidsdeling og samspill mellom virkemidler og institusjoner. Her vil både eksisterende og nye virkemidler bli vurdert.
• Organisatorisk løsning tilpasset de politiske målene og valg av virkemidler.

Det har også vært viktig å finne fram til løsninger i tråd med regjeringens mål om modernisering , effektivisering og forenkling i offentlig sektor.

Målet med en spissing av de selektive virkemidlene og virkemiddelapparatet er

å utvikle vekstevne i næringslivet og skape nye ressurser over hele landet, men samtidig legge vekt på effektiv allokering av gitte ressurser. Dette skal oppnåes gjennom å satse mer målrettet på entreprenørskap, kommersialisering av FoU-resultater og innovasjon. Selektive virkemidler er et nødvendig supplement, særlig fordi de generelle ordningene ikke er effektive nok i forhold til nyetableringer og de tidlige fasene av en bedrifts liv, samt i utvikling av gode verdiskapingsmiljøer.

Vurdering av dagens virkemiddelapparat

Det er mye som fungerer bra i dagens virkemiddelmiddelapparat. Mange virkemidler har, i følge evalueringer god effekt og virkemiddelinstitusjonene gjør generelt en god jobb sett i forhold til de rammebetingelsene de arbeider innenfor. Hovedproblemet er at dagens virkemidler ikke har tilstrekkelig fokus på innovasjon og internasjonalisering, samt at de i for liten grad er tilpasset brukernes behov. Dette gjelder spesielt i forhold til entreprenørene og de unge bedriftene. Når det gjelder organisering er hovedproblemet knyttet til dagens tredeling av virkemiddelapparatet, basert på institusjonene Norges Forskningsråd, Norsk Eksportråd og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). Samarbeidet mellom disse fungerer ikke tilfredsstillende, selv om det etterhvert er etablert en rekke avtaler som skal styrke samarbeidet. Dette fører til at utfordringene knyttet til å styrke fremveksten av et nyskapende og kunnskapsbasert næringsliv ikke får tilstrekkelig tyngde og at

bedriftene ikke opplever å møte et helhetlig virkemiddelapparat som kan hjelpe til med FoU, finansiering og internasjonalisering.

Framtidig apparat

De tre viktigste kjennetegnene ved det framtidige virkemiddelapparatet bør være fokus på kompetanse, nettverk og nærhet. Det framtidige næringslivet vil økende grad være kompetansebasert. Gründere, forskere og investorer vil være avhengige av godt fungerende nettverk. Med nærhet menes enkel og brukervennlig tilgang på informasjon og veiledning.

Målgrupper

Virkemiddelapparatet skal søke mot de som har et ikke utløst potensial. Større bedrifter vil være et mål for virkemiddelapparatet i den grad de inngår sammen med mindre bedrifter i et fellesprosjekt. Følgende brukergrupper prioriteres i det framtidig apparatet:

• Entreprenører
• Unge bedrifter
• Grupper av aktører og innovasjonsmiljøer
• SMB med store vekstambisjoner/-potensial
• Forskere og FoU-miljøer i næringslivet og i forsknings- og utdanningsmiljøer

Virkemidler/virkemåte

Virkemiddelapparatet skal støtte opp om private initiativ og legge til rette for kompetanseoppbygging og godt fungerende markeder. Dette betyr at virkemiddelapparatet i mindre grad selv skal være operatør, men kjøpe tjenester av aktører i markedet. Dette vil sikre at kundene får et markedstilpasset tilbud. Det må i denne sammenheng skilles klarere mellom roller og oppgaver som forvalter og operatør. Dagens apparat har enkelte virkemidler som operer side om side med private aktører. Eksempler på dette er kommersielle konsulenttjenester og kredittgivning. Dette skal det framtidige apparatet gjøre mindre av.

Det offentlige skal bidra til å lette overgangen fra idéstadiet og over i lønnsom kommersiell virksomhet. Gjennom spissing og målretting av virkemidlene skal offentlig innsats kompensere for markedssvikt og systemsvikt, samt å bidra til å utløse potensialet for verdiskaping i hele landet.

Virkemidlene må derfor være:

• innrettet mot innovasjon og innovasjonsbarrierer
• innrettet mot utvikling av kommersielle muligheter i en tidlig fase
• fleksible i forhold til ulike behov og faser
• proaktive i arbeidet med å finne frem til de gode prosjektene

Konkret vil vi anbefale at "verktøykassen" i det framtidige virkemiddelapparatet inneholder følgende:

• Informasjon og kompetansehevende tiltak
• Veiledning til entreprenører, unge bedrifter og bedrifter med liten internasjonal erfaring
• Finansieringsordninger, herunder såkornfinansiering
• Programmer for næringsrettet forskning og innovasjon
• Kommersialisering av forskningsresultater
• Tilrettelegging for nasjonale og internasjonale nettverk
• Norgesprofilering
• Teknologisk fremsyn

Når det gjelder nye virkemidler anbefales følgende:

• Interaktiv portal som veiviser for bedriftene inn til virkemiddelapparatet
• "Invest in Norway" – funksjon
• Nettverk av private investorer (Business Angel Network)

Direkte virkemidler som bør nedprioriteres:

• Direkte tilskudd til utviklingsprosjekter i større enkeltbedrifter
• Lavrisikolån i SND
• Råd- og veiledning som tilbys i det private markedet.

Virkemidler som kan konkurranseutsettes:

• SIVAs programmer for inkubatorer og næringshager.
• GIEKs kortsiktige, kommersielle garantigivning

Innholdet i de enkelt verktøyene må bestemmes av virkemiddelapparatet i dialog med brukerne og de ulike oppdragsgiverne på sentralt og regionalt nivå.

Det vanskelig å peke ut virkemidler som egner seg for konkurranseutsetting. Ofte er det slik at videreføring, avvikling eller nye virkemidler fortoner seg som mer fornuftig. Konkurranseutsetting kan imidlertid være en løsning i en overgangsperiode fram til endelig avvikling, for å gi tid til å bygge opp et marked. Et eksempel på det siste er SNDs lavrisikoordning, mens Eksportrådets kommersielle rådgivning er et eksempel på en ordning som kan vurderes avviklet uten å gå veien om konkurranseutsetting.

Organisering

I arbeidet med organisering har mange modeller vært diskutert. Tre av disse drøftes mer inngående. Dette gjelder for det første den anbefalte Samordnings-modellen, for det andre Trepilar-modellen og for det tredje en modell hvor SNDs hovedkontor avvikles. I tillegg drøftes ulike løsninger på utfordringen knyttet til å få til en bedre koordinering mellom aktørene i uteapparatet, inkludert et internasjonaliserings- og profileringsråd.

Figur 1. Samordningsmodellen

Samordningsmodellen skal være en nettverksbasert kompetanseorganisasjon organisert rundt førstelinjen i regionene og ved utenlandskontorene. Dette vil sikre en god nærhet til brukerne. Samtidig er det viktig at en slik konstruksjon også har en klar strategisk funksjon på nasjonalt nivå. Det internasjonale aspektet bør være en integrert del av hele organisasjonen. Den nye organisasjonen bygger på deler av dagens SND og Eksportrådet. Organisasjonen består av følgende enheter:

• En formidlingsenhet som formidler produkter, tjenester og konsepter fra de ulike virksomhetsområdene til målgruppene. Dette distribusjonsapparatet skal også formidle markedets forventninger, krav og behov tilbake til de ulike virksomhetsområdene.
• Virksomhetsområder med enheter som eier, utvikler og tilrettelegger virkemiddeltypene. Områdene skal stille resultat- og kvalitetskrav til distribusjonsenheten.
• Strategisk konsernstab og fellesfunksjoner.

Formidlingsenheten baseres på utekontorene til Eksportrådet og distriktskontorene

til SND. Den pågående regionaliseringen av distriktskontorene, med økt

arbeidsdelingen mellom kontorer i samme region, videreføres.

Virksomhetsområdene kan knyttes til målgrupper og/eller tjenester. På

denne måten kan eksisterende miljøer opprettholdes innenfor modellen.

Det forutsettes at fylkene gjennom det fylkesvise partnerskapet kjøper

operatørtjenester av den nye organisasjonen.

I denne modellen integreres nærings- og internasjonaliseringsområdet, noe som er svakt utviklet i dagens organisering. I forhold til uteapparatet må samordningen mellom de ulike aktørene styrkes. Videre må det etableres en god arbeidsdeling og forutsetninger for samarbeid med Forskningsrådet.

Innledning

Regjeringen besluttet 14. januar 2002 å gjennomgå hele det offentlige virkemiddelapparatet rettet mot næringslivet, med sikte på å gjøre apparatet mer effektivt for å fremme verdiskaping i Norge. Denne rapporten er resultat av det arbeidet som er gjort i Nærings- og handelsdepartementet våren 2002 i dialog med andre berørte departementer. Prosjektgruppen i NHD gir her sitt forslag til ny innretning av virkemidler og organisering ut i fra en faglig basert gjennomgang og vurdering.

Med utgangspunkt i mandatet har vi først avgrenset "studieobjektet" og etablert en oversikt over dagens virkemiddelapparat. Deretter har vi sett på hva andre land gjør på dette området, det vil si hva Norge "konkurrerer" med (Del I). Så har vi (i Del II) tatt for oss begrunnelsene for å ha et offentlig finansiert virkemiddelapparat, de ulike teoriene som er brukt, de ulike politiske målene som apparatet skal følge og viktige utviklingstrekk og utfordringer i/for næringslivet, også internasjonalt. Ut i fra dette har vi laget et sett med kriterier og krav til fremtidige virkemidler og organisering. Med utgangspunkt i disse kriteriene har vi foretatt en vurdering av dagens virkemiddelapparat og en drøfting av målgrupper, virkemidler og organisasjonsløsninger (Del III). Til slutt følger konklusjoner (Del IV), hvor vi gir anbefaling om virkemiddelbruk, herunder nye virkemidler og hva som kan konkurranseutsettes, og organisasjonsmodell.

Norsk næringsliv står overfor store utfordringer. Dette må gjenspeiles i de generelle rammebetingelser som næringslivet tilbys og i de supplerende virkemidler som er nødvendig for å få til et kunnskapsbasert og fremtidsrettet næringsliv. For en liten og åpen økonomi som den norske er det viktig at man har et helhetlig perspektiv på utformingen av virkemidler.

I et makroperspektiv vil økt bruk av oljeinntektene føre Norge inn i en omstilling som bygger ned den delen av konkurranseutsatt næringsliv som ikke tåler et høyt norsk lønnsnivå. Det betyr at et nytt konkurranseutsatt næringsliv må kunne vokse opp i et omfang som er stort nok til å tette noe av gapet når oljeinntektene får mindre betydning. Et godt fungerende arbeidsmarked og regelverk for dette, blir spesielt viktig for allokering av arbeidskraften som er vår viktigste ressurs. Vi må finne frem til næringer der vi har komparative fortrinn, som i mange av våre råvarenæringer, og at vi må utvikle slike fortrinn basert på forskning og kompetanse. Samtidig må vi utvikle mangfoldet gjennom næringspolitikken for å få opp nok vekstkraft i markedene til å sikre den fremtidige næringsutviklingen og omstillingsevnen. Utfordringen er å få hele settet av virkemidler til å trekke i samme retning. Fra de generelle virkemidlene som skatt og lover, regler og forordninger, via sektorpolitikk, til det selektive virkemiddelapparatet .

Det er sentralt å satse videre på høyere utdanning og kompetanseutvikling som overordnet virkemiddel i næringspolitikken. Videre vil det være viktig å fremme FoU og innovasjon i næringslivet og ved universiteter og høyskoler. Internasjonalisering er et viktig område for norsk næringsliv som ikke bør sees isolert fra de øvrige prioriterte områdene. Målsettingen om et internasjonalt konkurransedyktig næringsliv må gjennomsyre hele virkemiddelapparatets virksomhet.

Mål for gjennomgangen

Mandat

Mandatet for gjennomgangen av virkemiddelapparatet ble gitt av regjeringen 14. januar 2002. Regjeringen legger økt vekt på generelle rammebetingelser og å spisse de direkte virkemidlene. Det vises i denne sammenheng til områder som:

• forskning og kompetanseheving
• idé-, utviklings- og kommersialiseringsfasen
• internasjonalisering

Følgende tre problemstillinger står sentralt i gjennomgangen:

• Identifisere hvilke virkemidler som, ut fra en samfunnsøkonomisk betraktning for ulike politikkområder, bør ha fokus i virkemiddelapparatet.
• Vurdere "balanse og samspill mellom generelle rammebetingelser og direkte virkemidler". I dette ligger blant annet å vurdere hvilke deler av næringslivet som ikke nyter godt av bedrede generelle rammebetingelser, spesielt reduserte skatter og avgifter. En tilnærming kan da være å innrette virkemidler mot disse områdene.
• Identifisere områder hvor markedet fungerer effektivt på egenhånd. Slike områder bør ikke prioriteres i virkemiddelapparatet.

Politisk utgangspunkt

Samarbeidsregjeringens politiske fundament, Sem-erklæringen presenterer regjeringens politiske mål på ulike områder. Flere av disse legger også føringer på arbeidet med gjennomgangen av virkemiddelapparatet:

• Det er en hovedutfordring å styrke kapitaltilgangen.
• Virkemiddelapparatet må spisses, slankes og orienteres mot nyskaping og kommersialisering.
• Samarbeidsregjeringen vil styrke forskning, opprettholde OECD-målet, og spesielt styrke næringslivets FoU, herunder kunnskapsoverføring mellom universiteter/høyskoler og næringslivet.
• Regjeringen vil styrke regionalpolitikken for å sikre bosetting, verdiskaping og levedyktige lokalsamfunn over hele landet.
• Regjeringen vil forenkle og effektivisere offentlig sektor, gjennom å arbeide for et slankere og mer effektivt byråkrati, mindre og enklere regelverk og bedre samordning mellom offentlige virksomheter.

Videre sies det i Sem-erklæringen at samarbeidsregjeringen vil:

• Legge til rette for at Norge skal være et attraktivt land for investeringer og for utvikling av ny ideer og virksomheter.

• Stimulere næringslivets forskningsinnsats ved en innføring av et skattefradrag for bedriftenes FoU-utgifter og styrke kunnskapsoverføringen mellom universitetene og næringslivet.

• Trappe opp bevilgningene til profilering av Norge som reisemål.
• At etablerertilskudd/gründerstipend må gis til etablerere og nyskapingsbedrifter gjennom SNDs landsdekkende ordninger.
• Videreføre SNDs ordning for lavrisikolån.
• Prioritere Såkornfondet.
• Selge SND Invest som først og fremst investerer i områder der det private kapitalmarkedet fungerer tilfredsstillende.
• Utrede mulighetene for å sette deler av SNDs virksomhet ut på anbud. Det vil stimulere lokale sparebanker til å styrke egne kredittvurderingsfunksjoner og dermed bidra til lokal næringsutvikling.
• Utrede mulighetene til å omgjøre IFU-ordningen (Industrielle forsknings- og utviklingskontrakter) fra en rammestyrt tilskuddsordning til en behovsstyrt ordning der store bedrifters kjøp av FoU-tjenester i små bedrifter stimuleres med et eget skattefradrag.
• Utrede skatteincentiver for private investorer som bidrar med risikokapital til nyetablerere.

Det politiske utgangspunktet er at de generelle rammebetingelsene danner de sentrale betingelser for verdiskaping og innovasjon i næringslivet. Direkte virkemidler skal være et supplement til disse. Et sentralt spørsmål som må vurderes er derfor balansen eller blandingen mellom direkte virkemidler og generelle rammebetingelser.

Gjennom sterkere målretting av virkemidlene er det regjeringens intensjon at den offentlige innsatsen skal bidra til at bedrifter i alle deler av landet gis muligheter for positiv utvikling og like vilkår. Dette gjøres gjennom å prioritere virkemidler som kan styrke vår evne til innovasjon og nyetablering i alle deler av landet.

Av flere hensyn, og særlig av hensyn til brukerne, må mye av det samme virkemiddelapparatet brukes til å oppnå ulike mål. Innovasjons- og næringspolitikken inngår i en helhet, med blant annet utdannings-, forsknings-, distrikts- og regionalpolitikken hvor det dels er tale om overlappende mål, dels andre og i visse tilfeller til dels motstridende mål. Det er en klar utfordring å utforme et virkemiddelapparat hvor målene er konsistente og mulige å oppfylle.

Det er et mål å hente ut det betydelige verdiskapingspotensialet i de ressursbaserte næringer og verdikjeder, blant annet knyttet til havbruk, marin bioteknologi, olje og gass og miljø. I denne sammenheng er utvikling av konkurransedyktige regionale verdiskapingsmiljøer viktig. Som varslet i St.meld. nr.19 (2001-2002) "Nye oppgaver for lokaldemokratiet" og i distrikts- og regionalpolitisk redegjørelse, vil regjeringen gjøre fylkeskommunen til en partner for regional utvikling. Fylkeskommunen skal få større 333ansvar og myndighet i forvaltningen av de distrikts- og regionalpolitiske virkemidlene. Fylkeskommunene vil fra 2003 sammen med det regionale partnerskapet prioritere ressursinnsatsen til ulike formål. Det at fylkeskommunens rolle endres fra myndighetsutøver til en partner i regional utvikling betyr også økt ansvar for å skape en helhetlig og ønsket samfunnsutvikling for egen region, herunder ansvar for å prioritere bruken av de næringsrettede distriktspolitiske virkemidlene.

Hensikten med regionale partnerskapet er å bringe sammen offentlige aktører, næringsliv, virkemiddelaktører og frivillige grupper for å drøfte mål og strategier for å møte behovene til innbyggere og næringsliv i den enkelte region. Regjeringen legger til grunn at det regionale partnerskapet også skal foreta prioriteringer av den næringsrettede virkemiddelbruken i sin region.

Ambisjonsnivå og budsjettmessige rammer

Handlingsrommet med hensyn til utforming av framtidige virkemidler vil måtte avpasses budsjettmessige rammer og påvirkes også av internasjonale avtaler, som for eksempel de forpliktelser Norge har gjennom EØS-avtalen. Samtidig har enkelte politiske beslutninger, etter at gjennomgangen ble satt i gang, virket begrensende på handlingsrommet. Det gjelder regjeringens beslutning om å videreføre ett forskningsråd i Norge og nevnte signaler om at fylkeskommunene og kommunene skal få økt innflytelse på den lokale virkemiddelbruken.

Ambisjonsnivået, hva eller hvor mye man vil utrette gjennom virkemiddelapparatet, legger i utgangspunktet føringer for valg av virkemidler og organisering. Likevel behøver ikke et høyt ambisjonsnivå nødvendigvis å kreve større ressurser. For eksempel vil en dreining mot mer nettverksbaserte og innovasjonsorienterte virkemidler kreve mindre bevilgninger til tilskudd, men større administrasjonsbudsjetter. Sannsynligvis vil enkelte nye virkemidler være mindre ressurskrevende. På den annen side vil det for de fleste virkemidler og institusjoner være en minste kritisk masse som er nødvendig i forhold til kostnadseffektivitet og for å sikre et virkemiddelapparat med tilstrekkelig kompetanse.

Begreper og definisjoner

Hovedfokus for gjennomgangen er de institusjoner som ligger under NHD, næringsrettede virkemidler i Norges Forskningsråd , nærings- og internasjonaliseringsrettede virkemidler under andre departementer, samt næringsrettede virkemidler som er satt ut til andre private eller offentlige aktører. Generelle rammebetingelser samt utdannings- og forskningssystemet berøres i den grad de er viktige for vurderinger av direkte virkemidler.

Definisjoner:

Generelle rammebetingelser: Lover, regler, skatt og avgifter som omfatter (berører) hele næringslivet eller hele næringer eller bransjer.

Direkte virkemidler: Virkemidler som er rettet mot enkeltaktører eller grupper og som forutsetter søknad og/eller som bedriften eller entreprenøren møter direkte. Omfatter bl.a. tilskudd til prosjekter (programmer/ordninger), egenkapitalfinansiering, råd, veiledning og informasjon.

Indirekte virkemidler: Virkemidler som ikke er rettet mot eller treffer målgruppen direkte eller i første instans.

Selektive virkemidler: Kan ta utgangspunkt i typen generelle virkemidler eller direkte virkemidler og være rettet mot et spesielt område eller næring.

Virkemiddelapparat: Offentlig finansierte institusjoner som arbeider spesielt med næringsfremme eller innovasjon og har dette som eller blant sitt (sine) primære mål, og de virkemidler som disse institusjonene benytter.

Innovasjon: Forandre eller innføre noe nytt som for eksempel produkter, prosesser eller tjenester i et marked.

Innovasjonssystem: Systemet av aktører og faktorer som har betydning for innovasjon: Bedrifter, kunnskapsmiljøer, finansieringsinstitusjoner, virkemiddelapparat og relasjonene/strømmene mellom dem på nasjonalt eller på lokalt/regionalt nivå.

Markedssvikt: Når markedet (alene) ikke sørger effektiv bruk av ressursene, for eksempel at et gode ikke blir produsert. Kan skyldes ulik informasjon (informasjonssvikt), ufullkommen konkurranse (konkurransesvikt) eller at enkelte aktiviteter fører med seg eksterne virkninger eller at det er fellesgoder.

Systemsvikt: Knyttet til innovasjonssystembegrepet og brukes om ulike organisatoriske, teknologiske, strukturelle og geografisk/institusjonelle hindringer for innovasjon.

Arbeidsmåte

Regjeringen ga 14. januar 2002 Nærings- og handelsdepartementet som mandat å gjennomgå virkemiddelapparatet rettet mot næringslivet. Det ble etablert en prosjektgruppe i NHD. Kontakten og samarbeidet med de andre departementene er blitt ivaretatt gjennom en interdepartemental referansegruppe og to arbeidsgrupper. Referansegruppen har foruten NHD bestått av AAD, FID, FIN, KRD, LD, MD, OED, UD og UFD. Arbeidsgruppene har hatt deltakere fra FID, KRD, LD, UD og UFD.

Referansegruppen har vært en arena for informasjonsutveksling og diskusjon og ikke en styringsgruppe for gjennomgangen. Arbeidsgruppene har på samme måte vært en arena for diskusjon.

Fundamentet for gjennomgangen har bestått av følgende:

• Relevante utredninger innenfor aktuelle politikkområder.
• Evalueringer av institusjoner og ordninger.
• Spesialbestilte utredninger fra Step-gruppen og Møreforskning 1Om grunnlaget for næringspolitiske virkemidler i Norge (Møreforskning), Markedsutsetting av nærings- og innovasjonspolitiske virkemidler (Step-gruppen) og Nye virkemidler for innovasjon – Hva gjøres i andre land? (Step-gruppen). Rapportene ble presentert og diskutert på et faglig seminar med departementene 22. april..
• Om lag 60 skriftlige innspill fra privatpersoner, bedrifter, interesseorganisasjoner og aktørene i virkemiddelapparatet 2Departementet har mottatt om lag 60 skriftlige innspill..

NHD har gjennomført en åpen prosess knyttet til virkemiddelgjennomgangen. Det er avholdt møter med svært mange av de som har levert skriftlige innspill til prosjektet. I tillegg har enkelte som ikke har levert skriftlige innspill deltatt på møter med departementet. Det er videre arrangert en næringslivskonferanse 30. april med om lag 190 deltakere. Underveis i arbeidet er det fortløpende lagt ut informasjon om gjennomgangen på departementets hjemmeside www.nhd.no.

En fullstendig gjennomgang av virkemiddelapparatet, med alle sine aktører og virkemidler, er en svært omfattende oppgave. Det har derfor vært viktig for prosjektgruppen å finne et riktig nivå for tilnærmingen til problemstillingene. Vi har valgt å ta utgangspunkt i overordnede mål, virkemiddeltyper og bare i begrenset grad enkeltvirkemidler. Når det gjelder organisering drøftes modellstrukturer som eventuelt må spesifiseres nærmere.

Etter prosjektgruppens vurdering er virkemidler, arbeidsformer og kompetanse i apparatet langt viktigere enn de organisatoriske rammene. Arbeidet er lagt opp i forhold til dette.

Status for virkemiddelbruken i dag

Innledning

Den direkte virkemiddelbruken for næringsfremme og innovasjon fungerer som

et supplement til de generelle rammebetingelsene lover og skattesystem. Likevel er det en betydelig offentlig innsats som har dette som formål, spennvidden er fra forskning til kommersialisering, fra informasjon til rådgivning, fra støtte til enkeltbedrifter til egenkapital og utvikling av verdiskapingsmiljøer.

De statlige bevilgninger knyttet til direkte virkemidler utgjør samlet omlag 4,3 mrd. kroner per år. Av dette er om lag halvparten finansiert fra NHD (se tabell 1). En vesentlig del av innsatsen er direkte tilskudd til enkeltbedrifter eller grupper av bedrifter som er organisert i programmer eller permanente ordninger. Driftsutgifter og administrasjon inngår også i de enkelte bevilgningene. Det meste av innsatsen skjer i regi av institusjoner som er offentlige eller for en stor del er offentlig finansiert.

Virkemiddelapparatet: Institusjonene og bevilgningene

For å få en oversikt over virkemiddelapparatet kan vi skille mellom institusjoner og ordninger som har verdiskaping og innovasjon som hovedmål, og institusjoner eller ordninger som har andre hovedmål, men verdiskaping og innovasjon som delmål. I den første gruppen, det primære virkemiddelapparatet, er SND, Norges Eksportråd, SVO, Designrådet og såkornordningen. I den andre gruppen er Norges Forskningsråd og Patentstyret. Et annet viktig skille går på type av tjenester som ytes: tilbud om kapital (fremmedkapital/tilskudd, egenkapital), kompetanse (veiledning, opplæring, bedriftsutvikling) eller informasjon. Etter hvert har det kommet flere ordninger som kombinerer flere av disse ytelsene, og ordninger som retter seg mot flere bedrifter og deres relasjoner til blant annet kunnskapsmiljøer.

Et annet skille går mellom internasjonalt og nasjonalt rettede institusjoner. Dette er illustrert i figuren nedenfor.

Figur 2. Overlapping mellom nasjonale og internasjonalt rettede virkemidler

De viktigste trekkene ved institusjonene i virkemiddelapparatet er:

Norges Forskningsråd

• Forvaltningsorgan med særlige fullmakter
• Ca. 280 årsverk
• Samarbeider med SND og NE

• Hovedformål: Nasjonalt utøvende og rådgivende forskningsorgan

SND

• Særlovselskap, 100 pst. statlig
• Ca. 500 ansatte
• Samarbeider med NE, NFR, NTR og Designrådet
• Hovedformål: Fremme bedrifts- og samfunnsøkonomisk næringsutvikling i hele landet

SND Invest AS

• Statsaksjeselskap, 100 pst. statlig
• 27 ansatte
• 100 % egeninntjening
• Hovedformål: Foreta langsiktige investeringer og utøve aktivt eierskap i små og mellomstore bedrifter.

Argentum

• Statsaksjeselskap, aksekapitalen delt mellom SIVA og SND
• 2 ansatte (er per i dag i oppstartsfasen)
• Kommersiell virksomhet
• Hovedformål: Å styrke det kompetente, langsiktige eierskapet i næringslivet

Norges Eksportråd

• Stiftelse, opprettet av staten og NHO i 1996
• Ca. 200 ansatte, hvorav 85 på hovedkontoret i Oslo og 195 ved ca. 40 kontorer i utlandet
• Ca. 40 % egeninntjening
• Samarbeider med SND, SIVA, NFR, UD, NORAD.
• Hovedformål: Skal styrke norske bedrifters konkurransekraft og fremme norsk eksport. Stiftelsen skal være et nasjonalt kompetansesenter for å fremme eksport og internasjonalisering

Norsk Designråd

• Stiftelse, opprettet av NHO og Norges Eksportråd
• 9 ansatte
• Ca. 33 % egeninntjening
• Samarbeider med SNDs regionkontorer
• Hovedformål: Innovasjon/styrke norske bedrifters konkurransekraft

Norges Turistråd

• Næringsdrivende stiftelse, opprettet av staten og reiselivsnæringen 1984
• 72 fast ansatte
• Ca. 45 % egeninntjening
• Samarbeider med SND, EFF, Team Norway
• Hovedformål: Stiftelsen er norsk reiselivs felles nasjonale markedsføringsorgan

Teknologisk Institutt

• Selveiende stiftelse, opprettet i 1988
• Ca. 260 ansatte
• Ca. 75 % egeninntjening
• Samarbeider med SND
• Hovedformål: Styrke norske bedrifters konkurransekraft

Statens veiledningskontor for oppfinnere (SVO)

• Ordinært forvaltningsorgan
• 9 ansatte
• Samarbeider med SND, Patentstyret og Forskningsrådet
• Hovedformål: Rådgivning til oppfinnere, i hovedsak enkeltpersoner og små bedrifter

VINN

• Stiftelse, opprettet ved i 1988
• 60 ansatte
• Ca. 88 % egeninntjening
• Samarbeider med SND og NFR
• Hovedformål: Styrke norske bedrifters konkurransekraft /distrikt

Norsk Romsenter

• Stiftelse
• 17 ansatte
• Ca. 98 % statlig finansiering
• Hovedformål: Strategisk og utøvende organ for norsk romvirksomhet og medlemskap i ESA

GIEK

• Forvaltningsbedrift, 100% statlig
• 39 ansatte
• Ca. 98 % egeninntjening
• Samarbeider med Eksportfinans, NE og SND
• Hovedformål: Å fremme norsk eksport og utenlandsinvesteringer gjennom utstedelse av garantier på vegne av staten

GIEK Kreditt- forsikring AS

• Statsaksjeselskap, 100 pst. statlig gjennom GIEK
• 10 ansatte
• 100 % egeninntjening
• Hovedformål: Å fremme norsk eksport gjennom å tilby konkurransedyktige kortsiktige kredittforsikringer

Eksportfinans ASA

• Allment aksjeselskap, 15 pst. statlig
• 97 ansatte
• Ca. 80 % egeninntjening
• Samarbeider med GIEK, NE og NORAD
• Hovedformål: Fellesinstitusjon som på vegne av bankene skal utvikle og tilby konkurransedyktige langsiktige finansieringstjenester til eksportnæringene og kommunal sektor

Svensk Norsk Industrifond

• Svensk stiftelse opprettet i 1981 av Norge og Sverige
• 2 ansatte
• 100 % egeninntjening
• Samarbeider med NE
• Hovedformål: Finansiere teknisk og markedsmessig utviklingssamarbeid mellom norske og svenske bedrifter

SIVA

• Statsforetak, eies av NHD
• 38 ansatte

• Hovedformål: Å utvikle sterke regionale og lokale verdiskapingsmiljøer i hele landet.

EFF

• Utvalg med forvaltningsoppgaver. Fungerer som rådgiver til Fiskeridepartementet

• Ca. 60 ansatte
• Næringen finansierer virksomheten gjennom en lovfestet avgift på eksport av norsk fisk og sjømat

• Hovedformål: Å øke interessen for og bevisstheten om norsk sjømat ute og hjemme

Utenrikstjenesten

Utenriksinstruksen fastslår at fremme av norske næringsinteresser i utlandet er en av utenrikstjenestens viktigste oppgaver. En viktig del av utenriksstasjonenes arbeid er derfor å drive generisk profilering av norsk næringsliv, samt å bistå bedrifter i deres utenlandssatsing. Norge har i dag ca. 100 utenriksstasjoner som er bemannet med utsendte norske tjenestemenn, i tillegg til honorære konsulater og honorære generalkonsulater.

Tabell 1. Oversikt over bevilgningene til virkemiddelinstitusjonene 2002 3Tabellen viser bevilgninger over statsbudsjettet for 2002 som omfattes av virkemiddelgjennomgangen.</P> <P>I tillegg til bevilgninger har enkelte institusjoner låne- og/eller garantirammer. Disse rammene er ikke tatt med i tabellen, men kan på et framtidig tidspunkt, ved tap utover det institusjonene kan dekke selv, medføre behov for bevilgninger. Følgende midler er holdt utenfor:</P> <P>-Verftsstøtteordningen (under avvikling, nye tilsagn blir ikke gitt)</P> <P>-Omstillingsbevilgning til Sør-Varanger (engangsbevilgning i form av tilsagnsramme)</P> <P>-Internasjonalt samarbeid og utviklingsprogrammer (flerårig forpliktelse)</P> <P>-Drift av utenmriksstasjoner</P> <P>-Eksportutvalget for fisk

Hva gjøres i andre land?

Innledning

Det synes i dag å være en utvikling i mange land mot at forsknings- og næringspolitikk utvikles til en mer samordnet innovasjonspolitikk hvor direkte og indirekte virkemidler kombineres, og hvor det er større grad av horisontal integrering mellom myndighetsorganer. Trenden de siste årene har vært at de direkte virkemidlene reduseres noe, mens bruken av skatteincentiver øker. I 2001 var det 10 EU-land med registrerte skatteincentivordninger. Like fullt er det slik at direkte finansiering er den vanligste formen for investeringsstøtte. For de direkte virkemidlene er det internasjonalt en trend i retning av økt vekt på virkemidler rettet mot innovasjonssystemene og i mindre grad mot å gi støtte til enkeltbedrifter.

I dag gjør de fleste OECD-land, inkludert Norge, bruk av en rekke virkemidler i arbeidet for å stimulere næringslivets innovasjonsevne. Dette inkluderer tiltak som for eksempel forskningsprogrammer og samspillstiltak, infrastrukturutbygging og regelverksendringer.

I følge EUs "Trend Chart for Innovation" er følgende handlingsområder betraktet som de viktigste av medlemslandene (siste halvdel av 2001):

• forbedret samarbeid mellom forskning, universiteter og bedrifter
• finansiering av innovasjon
• støtte til klyngeutvikling og innovasjonssamarbeid
• etablering av teknologibaserte bedrifter
• styrking av næringslivets FoU
• grunn- og etterutdanning
• styrking av SMBs evne til å absorbere teknologi og kompetanse
• utvikling av strategisk visjon for forskning og utvikling

Nærmere om ulike land

Det er nærmest umulig å få en dekkende sammenligning av tiltak mellom land, ettersom innovasjonsfeltet er svært bredt og inkluderer en rekke ulike typer virkemidler og rammebetingelser. Innovasjon også inkluderer politikkområder utenfor næringspolitikken, som foreksempel utdannings- og forskningspolitikk, arbeidsmarkedstiltak og regionalpolitikk.

Danmark har nylig omorganisert sin forvaltning, blant annet for å vektlegge innovasjon. En nyorientering innenfor næringspolitikken er å tilpasse det danske næringslivet kunnskapssamfunnet. Det legges bl.a. stor vekt på å styrke forbindelsen mellom næringslivet og forskningsinstitusjoner. Danmark betoner også forbedring av generelle rammevilkår.

Teknologipolitikken har vært en prioritet i Finland over de siste 20 årene. Teknologiutviklingen oppfattes som motoren for Finlands økonomisek vekst, slik at en god innovasjonspolitikk er avgjørende for makroøkonomisk stabilitet og fremgang. Finland har blant annet lagt stor vekt på utvikling og finansiering av forskning, økt internasjonalisering av forskning og teknologiutvikling, og utvikling av evnen til å utnytte kunnskap.

I Finland har det skjedd en regionalisering av innovasjonspolitikken og klyngepolitikk er en del av den finske innovasjonspolitikken. Målet med klyngene er å overføre og akkumulere kunnskap på utvalgte områder ved å fremme samarbeid mellom ulike aktører, både produsenter og brukere av kunnskap.

Sverige er i ferd med å reorientere sin nærings- og innovasjonspolitikk. Utviklingen mot vekstregioner er ett eksempel. Sverige er blant de OECD-land som satser mest på FoU. Omorganiseringen av forskningssystemet i 2000 har blant annet gitt et økt fokus på å få innovasjonssystemet til å fungere bedre, særlig nettverk mellom akademia og næringsliv. Det legges stor vekt på samordning gjennom såkalte regionale vekstavtaler.

Irland har lyktes godt i å tiltrekke seg multinasjonale teknologiselskaper. Irsk politikk har til en viss forstand basert seg på å "kjøpe innovasjon fra andre" både via direkte og indirekte virkemidler. FoU-politikken er en integrert del av næringspolitikken. De næringsrettede virkemidlene omfatter blant annet støtte til FoU i bedrifter, støtte til etterutdanning mht. innovasjonsledelse, teknologitjenester for å hjelpe ikke-FoU-bedrifter til å definere sine teknologier og sikre seg teknologitilgang inkludert teknologiovervåking og overføring nasjonalt og internasjonalt. Også tiltak for å sikre kapital og annen støtte til nystartede teknologibedrifter er viktig.

Nederland har siden 1995 vært særlig opptatt av å forbedre sin evne til å tiltrekke seg og beholde næringsvirksomheter. Tiltakene har blant annet vært forbedrede skatteincentiver for FoU, kredittordninger og ulike tilskuddsordninger, rettelser i avskrivningsreglene for innovative teknologier (intellektuell kapital) som overføres til Nederland og økt offentlig finansiering av avansert forskning i utvalgte teknologiområder. For å bedre tilpasningen i kunnskapsmarkedene ble det innført krav om samarbeidsrelasjoner som del av finansieringsordninger for FoU.

Nederland innførte i 2000 nye retningslinjer for de regionale utviklingsselskapene som danner basis i Nederlands regionalpolitikk. Det er i tillegg et regionalt venturekapitalnettverk. Nederland satte i 2000 igang en handlingsplan for biovitenskap organisert rundt blant annet utvikling av kunnskap som basis for nyetableringer, såkornkapital, inkubatorer, utstyrs- og oppstartsfond. For å øke brukervennligheten og informasjonsspredningen i det offentlige virkemiddelapparatet ble det etablert en egen stiftelse.

Storbritannia er preget av den paradoksale situasjon at til tross for at landet har meget sterke forskningsmiljøer så er FoU-innsatsen i næringslivet svak. Storbritannia har betydelige inngående investeringer og en relativt velutviklet venturekapitalsektor, men en mangler en kultur for entreprenørskap. Det næringsrettede virkemiddelapparatet er derfor i stor grad rettet inn mot teknologioverføring. For å få til kunnskapsoverføring fra universitetene er forskningsbevilgningene økt blant annet for å finansiere næringsrettede tiltak. For å styrke utviklingen av næringsklynger pålegges regionale planorganer å arbeide for å identifisere og stimulere klyngeutvikling. Det er iverksatt arbeid med å etablere en kunnskapsbank i form av et fond eller garantiordning, som skal overkomme de ordinære finansinstitusjonenes manglende evne til å finansiere bedrifter i oppstartsfasen.

USA stimulerer næringslivets FoU særlig gjennom militære utviklingsprogrammer og aktiv innkjøpspolitikk. USA har også hatt betydelige skatteincentiver siden tidlig i 1980-årene. USA har vært av de land som har vært tilbakeholdne med å yte direkte støtte til sivil forskning og utvikling i næringslivet. Imidlertid gjelder ikke dette FoU-støtte til næringslivet der dette tjener nasjonale mål, eksempelvis innenfor militær teknologi. Teknologipolitikken er fra slutten av 1980-tallet preget av rekke offentlige stimuleringsordninger, blant annet skattekreditt for FoU, Advanced Technology Program og Small Business Innovation Research .

Canada er av de landene innenfor OECD-området som har hatt mest fokus på innovasjon og har ambisiøse mål for sin politikk. Canada har blant annet som mål å være blant de fem landene i verden som investerer mest i FoU i 2010, de vil doble regjeringens investeringer i FoU, øke såkornordninger til amerikansk nivå og utvikle 10 internasjonalt anerkjente klynger.

Når det gjelder spesifikke virkemidler rettet mot internasjonalisering av næringslivet, eksempelvis eksportstøtte- og profileringstiltak har de fleste land dette, men organiseringen er noe ulik fra land til land. Dette illustreres av situasjonen i våre naboland Sverige og Danmark.

Sveriges Eksportråd driver med eksportinformasjon og eksportutveksling og har stor representasjon i utlandet. Eksportrådgivning er en ren kommersiell konsulentvirksomhet som ikke mottar offentlig støtte.

Danmarks Eksportråd ble i 2000 etablert under det danske Utenriksdepartementet. Eksportrådets virksomhet omfatter generell eksportfremme, kollektiv eksportfremme, individuell eksportfremme og investeringsfremme i Danmark. Skillet mellom offentlig og kommersiell virksomhet er mindre tydelig i Danmarks Eksportråd og ligner dermed mer på Norges Eksportråd. Ambassadene og konsulatene utgjør uteapparatet til Danmarks Eksportråd.

Ser man på tiltak for å øke inngående investeringer har de fleste land et system av offentlige og private tiltak både mht. skatteordninger og andre rammebetingelser for næringslivet aktivt brukt for å tiltrekke seg utenlandske bedrifter, og også tiltak for å øke informasjon og veiledning til bedrifter som ønsker å etablere seg i landet. Eksempelvis har Sverige, Danmark, Finland, Island, Frankrike, Tyskland, Storbritannia, Canada, Belgia slike (Invest in...) ordninger.

Internasjonaliseringsmål og -virkemidler er også i noen grad endel av andre virkemidler, men vi har ikke fullstendig oversikt over hvordan ulike land ivaretar dette hensynet.

Større internasjonale (bi eller multilaterale ) programmer er også en form for offentlig virkemiddelbruk som kommer næringslivet til gode. Innenfor forskning har man lange tradisjoner for internasjonalt samarbeid og også industrien deltar aktivt i disse programmene og høster fordeler av den kunnskap som utvikles. At EUs toppledere i 2002 har gått inn for at de enkelte medlemsland skal øke forskningsbevilgningene i andel av BNP til 3 prosent gir også et klart signal om betydningen av slike bevilgninger og virkemidler i medlemslandene. Kunnskapsproduksjonen nasjonalt og internasjonalt har økende betydning for innovasjon og konkurranseevne og kommer næringslivet til gode på mange ulike måter.

Begrunnelser for virkemiddelbruk

Innledning

Bruken av direkte virkemidler må ses i lys av politiske mål, situasjonen i norsk næringsliv og hva andre land gjør i sin virkemiddelpolitikk. I tillegg må vi ta hensyn til den norske økonomiens struktur og særtrekk, næringslivets ønsker og behov, og hvordan de eksisterende virkemidler fungerer. Dessuten er teori viktig for å legitimere offentlig innsats og for å velge og utforme virkemidler.

I dette kapittelet vil vi først ta for oss mål og utfordringer knyttet til utviklingen i næringslivet og spesielle særtrekk ved norsk næringsliv. Deretter vil vi ta for oss de viktigste teoriene for å se på hvilken offentlig medvirkning og virkemiddelbruk disse kan legitimere og underbygge.

Mål og utfordringer

Det overordnede målet er økt verdiskaping og velferd for landets innbyggere. Mulighetene for å realisere dette avhenger av betingelser knyttet til en rekke politikkområder innenfor rammen av en bred næringspolitikk. I denne sammenheng vil vi særlig fokusere på kunnskap og kompetanse, fordi utvikling og anvendelse av kunnskap i økende grad har betydning for verdiskapingen.

Ved siden av målet om økt verdiskaping har vi målet om å sikre bosetting og levedyktige lokalsamfunn over hele landet. De politiske målene i distrikts- og regionalpolitikken tar utgangspunkt i at ulike deler av landet står overfor ulike utfordringer og rammevilkår, og at det eksisterer langsiktige regionale ubalanser.

Utviklingen i næringslivet, i andre samfunnssektorer og i andre land har betydning for hvilke virkemidler vi skal bruke. I vår åpne økonomi vil alltid utviklingstrekk internasjonalt ha stor betydning. De trender og utviklingstrekk i næringslivet som er relevante i denne sammenheng er blant annet følgende:

• Globalisering, gjennom økt internasjonalisering av kunnskapsutvikling, produksjon og salg (internasjonal integrasjon av markeder).
• Økt konkurranse mellom land og mellom regioner.
• Høyt tempo i teknologisk utvikling, og omstilling og vekst i tjenesteytende næringer.
• Klyngeutvikling .
• Økt betydning av kunnskap (kompetanse og forskning).

Samtidig kan vi observere en del trender på policy-nivå, blant annet:

• Regionalisering av næringspolitikken (samtidig med overnasjonal integrasjon).
• Nye "løsere" styringsformer ("fra governing til governance").
• Økt fokus på sammenligning av rammebetingelser og utprøving av nye virkemidler.

Norge tar aktivt del i en internasjonal økonomi, men har særtrekk som gir oss spesielle utfordringer. Disse er blant annet:

• Oljeøkonomiens framvekst og betydning.
• En industrisektor som er forholdsvis liten og preget av modne råvarebaserte virksomheter, samtidig som tjenestesektoren er stor.
• Mangel på arbeidskraft og rett kompetanse.

• Norsk næringsliv synes dårligere til å innovere enn gjennomsnittet for europeisk næringsliv. FoU-investeringer i næringslivet er også under OECD gjennomsnittet i de fleste bransjer.

• En kunnskapsinfrastruktur som er lite næringslivsorientert.
• Svakt utviklet marked for venture-/såkornkapital.
• Kultur og betingelsene for entreprenørskap er relativt svake.
• Relativt sett stor SMB-sektor.

Store deler av Norge har en næringsstruktur preget av småbedrifter og virksomhet basert på utnyttelse av naturressurser, i tillegg til avstandsulemper og ulik markedsadgang. Dette innebærer både klare behov og begrensninger når det gjelder muligheten til å nyttiggjøre seg generelle rammebetingelser, kunnskapsmiljøer og ordninger i virkemiddelapparatet.

Utfordringene for norsk næringsliv, herunder den internasjonal utviklingen, vil variere i omfang og styrke etter hvor i landet man befinner seg. Dermed vil også generelle virkemidler/rammebetingelser slå ulikt ut. Dette skaper behov for fleksibilitet og differensiering i utforming, bruk og organisering virkemidlene.

Begrunnelsen for virkemiddelbruk særskilt rettet mot distriktene er:

• Det lokale markedet er mindre.
• Det er større avstand til andre markeder og kompetanemiljøer.
• Større risiko ved investeringer i fast kapital.
• Tilgangen på kapital er knappere.
• Det er vanskeligere å få tak i kompetent arbeidskraft.
• Tilgangen på spesialiserte underleverandører og servicebedrifter er svakere.

Primærnæringene har stor betydning for næringsaktivitet og bosetting i distriktene. Spesielt jordbruk, skogbruk og reindrift står overfor store utfordringer knyttet til omstilling og strukturendringer. Regjeringens mål om en livskraftig landbruks- og reindriftsnæring, som utnytter ny teknologi og nye markedsmuligheter, forutsetter også virkemidler og et aktivt virkemiddelapparat som kan møte disse utfordringene.

Behov for virkemiddelinnsats

Virkemidlene for å nå målene om verdiskaping og regional utvikling, gitt utfordringene ovenfor, omfatter tiltak på en lang rekke politikkområder. Sentralt i denne sammenheng står generelle rammevilkår i form av skatter og reguleringer, som i større eller mindre grad influerer alle bedrifter, men som ikke direkte har som mål å bidra til verdiskaping. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig å satse på generelle rammebetingelser som lave skatter og næringsvennlige lover og regler for å bli internasjonalt konkurransedyktige. Etter gruppens vurdering bør det derfor satses mer på selektive og direkte virkemidler, sammen med en sterk og målrettet oppbygging av forsknings- og kunnskapssektoren, samt å gjøre det attraktivt å bo i Norge for mennesker med kompetanse som næringslivet trenger.

Virkemiddelinnsatsen vil fortsatt være et supplement til de generelle rammevilkårene og rette seg mot spesifikke deler av økonomien der de generelle rammevilkårene i mindre grad er i stand til å frembringe økonomisk effektivitet og økt verdiskaping.

Det er viktig med en god balanse og samspill mellom generelle betingelser, selektive tiltak knyttet til skattesystemet og øvrige selektive virkemidler (direkte virkemidler).

Utfordringen blir da å utforme selektive og direkte virkemidler som fremmer en samfunnsøkonomisk god bruk av ressursene og skaper grunnlag for vekst og verdiskaping i Norge.

Det teoretiske grunnlaget for bruk av virkemidler

I det teoretiske grunnlaget som søker å forklare hvordan konkurranseevne og verdiskaping oppnås, er særlig to hovedretninger sentrale. Den første er det samfunnsøkonomiske (nyklassiske) teorigrunnlaget som de siste tiårene har lagt premissene for næringspolitikken. Den andre retningen er en nyere teoriretning som kan kalles innovasjonsteori. Innovasjonsteoriene blir i økende grad brukt i forbindelse med nærings- og kunnskapspolitikk internasjonalt blant annet av OECD. De to teoretiske utgangspunktene gir langt på vei sammenfallende politiske implikasjoner, men gir noe ulik begrunnelse og underbygger litt ulike utforminger eller virkemåter for virkemidlene.

Samfunnsøkonomisk teori

Etter teorien er private markeder under gitte betingelser i stand til å frembringe økonomisk effektivitet og nå en likevektstilstand, der maksimal verdiskapingen oppnås. Det finnes imidlertid mange situasjoner der disse betingelsene ikke er oppfylt. Slike situasjoner kalles markedssvikt, og kan i hovedsak oppstå i følgende situasjoner:

Der det eksisterer eksternaliteter, offentlige goder, ukomplette markeder, informasjonssvikt, ufullkommen konkurranse eller makroøkonomisk ubalanse (arbeidsledighet og inflasjon).

Det kan være en rolle å spille for det offentlige når man kan påvise en slik svikt i markedet, dersom det offentlige kan korrigere markedssvikten og øke økonomiens effektivitet.

På grunn av markedssvikt i form av informasjonssvikt kan man argumentere for at det offentlige kan bidra med veiledning og informasjonsformidling til entreprenører og SMB, for eksempel i forbindelse med internasjonalisering. Videre vil eksistensen av ukomplette markeder, i form av fravær av komplementære markeder, kunne gi det offentlige en koordineringsoppgave i å legge til rette for at entreprenører, forskere og unge bedrifter møtes for nettverksbygging og utveksling av informasjon.

Når det gjelder FoU kan det finnes markedssvikt både i form av positive eksternaliteter og informasjonssvikt. Det er bred enighet om at forskning, i særlig grad grunnforskning, krever direkte støtte fra det offentlige på grunn av det sterke elementet av å være et offentlig gode. I kapitalmarkedet kan det være markedssvikt i form av informasjonsasymmetri mellom entreprenør og investor, og det kan være positive eksternaliteter knyttet til for eksempel nystartede høyteknologibedrifter. Men det er etter teorien usikkert om det offentlige bør ha en direkte rolle som eier.

Markedssvikt kan også påvises i forbindelse med bedrifters informasjonstilgang, koordinering av komplekse, nye prosjekter med mange aktører.

Det har også kommet til en viderutvikling som kalles institusjonell økonomi, som legger vekt på institusjonelle forhold og samspill mellom aktører. Samfunnsøkonomisk teori, og den nye institusjonelle skoleretningen, underbygger det offentliges rolle på disse områdene, og kan bidra til å identifisere områder for og dosering av offentlig innsats. Vi har relativt mye kunnskap om hvor det er svikt og hva slags svikt det er. Det er imidlertid problematisk at vi vet lite om hvor stor svikten er og hva som er den optimale situasjon.

Innovasjonsteori

De teorier som kan sammenfattes under overskriften innovasjonsteori har et annet utgangspunkt enn samfunnsøkonomi, nemlig studier av innovasjonsprosesser og konkurranseforhold på bedriftsnivå. I disse teoriene inngår ikke forutsetningene om markedstilpasning og likevekt. Den mest relevante retningen for vårt arbeid, som også har fått bredt innpass i OECD, er teorien om innovasjonssystemer. Innovasjonsteorien tar utgangspunkt i at innovasjon er en helt sentral prosess i verdiskapingen og nødvendig for å sikre konkurransefortrinn, og vektlegger i særlig grad kunnskap og kompetanse. Videre legger teorien vekt på at innovasjon er basert på midlertidige monopoler og skjer i et dynamisk samspill mellom mange aktører, preget av både konkurranse og samarbeid.

For å fremme innovasjon, sett fra myndighetenes side, blir det sentralt å stimulere til samspill og læring og å fjerne hindringer og flaskehalser for dette. Begrunnelsen for offentlig medvirkning er her både kollektive goder og å fremme læring og samspill, utover det den enkelte aktør ser seg tjent med. Man ser også at noen teknologier eller virksomheter gir opphav til mer strømmer og større innovative sprang enn andre. Fokus er systemet av aktører og kunnskapsmiljøer som samspiller og lærer innovasjonssystemet.

Et innovasjonssystem kan analyseres både på regionalt, nasjonalt og internasjonalt nivå. Det består av aktører, i første rekke bedrifter, kunder, leverandører, kunnskapsmiljøer, finansforetak og virkemiddelinstitusjoner, og prosessene mellom dem (samspill og læring), som sammen skaper innovasjon.

Oppgaven for offentlig finansierte virkemidler er å bidra til å fjerne/kompensere for systemsvikter og/eller virke som incentiver i forhold til å skape mer/bedre strømmer mellom aktørene i innovasjonssystemet. Incentiver eller fremmende egenskaper ved virkemidlene vil spesielt være knyttet til å skape nettverkseffekter, samspill/kunnskapsoverføring og læring.

Dermed blir konsekvensen av det innovasjonsteoretiske utgangspunktet at det er behov for virkemidler som legger vekt på:

• Investering i kunnskap og at kunnskap spres.
• Bro/nettverksbygging mellom næringsliv og kunnskapsmiljø og eventuelt offentlig sektor.
• Person-/kompetansemobilitet.
• Teknologioverføring.
• Aktive arbeidsformer.
• Læring og kompetanseoppbygging (i egen org. og i andre org.).
• Miljøbygging, møteplasser.

Samtidig er det viktig å identifisere eventuelle andre flaskehalser og vurdere hvordan disse kan løses, fjernes eller kompenseres for gjennom politiske/organisatoriske grep eller gjennom de direkte virkemidlene.

Sammenfall i anbefalinger fra ulike teoriretninger

Langt på vei er det sammenfall i anbefalingene fra henholdsvis innovasjonsteori og samfunnsøkonomisk teori. Ifølge begge retningene er både forskning og utvikling, koordinering/nettverksbygging, rådgivning/veiledning, infrastruktur og finansiering i tidlig fase viktige fokusområder for offentlige virkemidler.

Forskjellen mellom de to hovedretningene går mest på hvilke spørsmål de besvarer. Mens samfunnsøkonomisk teori særlig kan begrunne hvilke områder næringspolitikken bør virke på gjennom innsikt i markedene, har innovasjonsteorien et sterkere fokus på hvordan politikken og virkemidlene bør innrettes gjennom innsikt i hva som hemmer og fremmer innovasjon og konkurranseevne i næringslivet.

Den samfunnsøkonomisk teori fokuserer klarere på den enkelte bedrift mens innovasjonsteorien er mer opptatt av samspill og læring i grupper og miljøer. Derfor bør det være mulig å hente kunnskap fra begge retningene, og på den måten få et bedre samlet teoretisk grunnlag for den direkte virkemiddelbruken.

Mål og prinsipper for virkemiddelbruk og organisering

Innledning

I dette kapittelet tar vi utgangspunkt i teori og empiri i foregående kapitler og setter opp normative mål og kriterier for virkemiddelbruk og organisering, herunder kriterier for konkurranseutsetting. Dette er viktig både for å vurdere eksisterende virkemidler og grunnlaget for nye. Vi har lagt særlig vekt på avveininger og kriterier knyttet til konkurranseutsetting og arbeidsdeling. Til slutt i kapittelet vises mulighetsområdet for organisering av virkemiddelapparatet.

De kriteriene som settes fram må i neste omgang avstemmes mot ulike politiske mål og mot hvordan ulike rammebetingelser og virkemidler virker forskjellig fra region til region og fra næring til næring.

Mål og kriterier for et nytt virkemiddelapparat

Målene for et nytt virkemiddelapparat står klart i mandatet. Regjeringen legger vekt på spissing av virkemidlene og ønsker å prioritere tidlig fase, forskning, kompetanseheving og internasjonalisering. Som en presisering av disse målene mener gruppen at det bør legges vekt på å utvikle et virkemiddelapparat som utløser mer FoU i næringslivet, bedre fremmer FoU-basert kommersialisering og at innsatsen i større grad enn i dag bidrar til å øke innovasjonstakten i næringslivet.

De politiske målene i distrikts- og regionalpolitikken tar utgangspunkt i at ulike deler av landet står overfor ulike utfordringer og rammevilkår, og at det eksisterer langsiktige regionale ubalanser. Dermed vil også generelle virkemidler/rammebetingelser slå ulikt ut, alt etter hvordan forutsetningene varierer lokalt og regionalt. Dette skaper behov for fleksibilitet og tilpasning i virkemiddelbruken.

Virkemidlene må samtidig i større grad trekke i samme retning og apparatet fremstå mer som en helhet. Det må legges stor vekt på hensynet til brukerne og da spesielt de mindre bedriftene og entreprenørene. De offentlige virkemidlene skal framstå som oversiktlige og helhetlige, slik at brukerne uten for stor tidsbruk kan orientere seg om det aktuelle tilbudet. Dette tilsier at en i virkemiddelapparatet bør tilstrebe en nasjonal "verktøykasse". Denne skal ikke være for stor, men inneholde et sett av gode verktøy tilpasset de oppgaver som skal løses. De enkelte virkemidlene skal være fleksible slik at de kan tilpasses forskjeller i ønsker og behov og forskjeller i lokal prioritering. Dette skal også bidra til å nå regjeringens mål om en mer effektiv offentlig sektor - med flere og bedre tjenester ut av hver krone som brukes.

Det er derfor en utfordring å utvikle et virkemiddelapparat som kobler sammen nasjonale og regionale innovasjonssystemer og det internasjonale (internasjonalisering og muligheter internasjonalt/inngående og utgående).

Virkemiddelapparatet kan betraktes som en del av næringslivets rammebetingelser. Dette gjelder spesielt ordninger som bærer preg av å være regelstyrte, slik at bedriftene får automatisk tilsagn dersom de oppfyller kravene. Det er et hovedanliggende for norske myndigheter at norske bedrifter skal ha de samme forutsetningene for å konkurrere som sine utenlandske konkurrenter, og at Norge er attraktivt som lokaliserings- og investeringsland.

Derfor er det viktig de norske virkemidlene er i tråd med det støtteapparatet næringslivet i andre lands nyter godt av. Samtidig kan det være ønskelig å utvikle virkemidler som kan kompensere for særtrekk ved den norske økonomien, som virker hemmende på næringsutvikling og bedriftenes konkurranseevne.

Kriterier for valg/utforming av virkemidler

Med utgangspunkt i de teoretiske drøftingene i kapittel 6 vil følgende faktorer være sentrale i vurderingen av effektive virkemidler:

• Evne til å kompensere for markedssvikt.
• Kompetanse og nettverkseffekt.
• Kostnadene knyttet til virkemiddelbruk.
• Brukertilpasning.
• Treffsikkerhet.
• Addisjonalitet.

• Vektlegger kompetanse og læring.
• Stimulerer til samarbeid og nettverk (eller fjerner barrierer for dette).
• Stimulerer til flyt av kompetanse og teknologi (eller fjerner barrierer).
• Fremmer miljøfaktorer.

Ved vurdering av kostnadseffektivitet bør følgende egenskaper vektlegges:

• Breddevirkning (enkeltbedrifter vs. grupper av bedrifter).
• Brukertilpasning (kostnadseffektivitet for brukerne).
• Arbeidsintensitet 5I utgangspunktet er arbeidsintensive virkemidler mindre kostnadseffektive enn for eksempel en automatisk virkende tilskuddsordning. Likevel kan virkemidler med en proaktiv arbeidsform, som i seg selv er arbeidsintensiv, være mindre kostnadskrevende for staten dersom innsatsen av tilskudd samtidig blir redusert..
• Markedsvirkning (bidrag til å effektivisere markeder).
• Tidsperspektiv/varighet.
• Selvfinansieringsgrad.

Vurderingskriterier ved konkurranseutsetting

Konkurranseutsetting innebærer at det offentlige avholder en konkurranse om retten til å produsere varer eller tjenester på vegne av det offentlige. Dette kan betraktes som en mellomløsning mellom offentlig og privat produksjon. En må derfor i vurderingen av om oppgaver kan konkurranseutsettes, også vurdere hva som vil skje i markedet hvis det offentlige avvikler ordningen. Hvis en tror at markedet i tilstrekkelig grad vil overta produksjonen, er det ingen grunn til å gå veien om konkurranseutsetting. I et dynamisk perspektiv kan en betrakte konkurranseutsetting som en midlertidig løsning fram til kompetansen og konkurransen i markedet er tilstrekkelig til at det offentlige kan avvikle ordningen.

Hensikten med konkurranseutsetting er først og fremst å effektivisere offentlig sektor. Mulige effektiviseringsgevinster vil være reduserte kostnader, økt produksjon og/eller bedret kvalitet, evtentuelt ønske om endret kvalitet.

Ved en konkret vurdering av konkurranseutsetting vil det i de fleste tilfeller bli en avveining mellom ulike positive og negative effekter. Enkelte forhold er imidlertid mer absolutte. Dette gjelder blant annet at det må være mulig å etablere et marked for det aktuelle godet/virkemiddelet og at godet som skal produseres ikke er et rent kollektivt gode.

Når en skal vurdere om virkemidler kan konkurranseutsettes må følgende faktorer vurderes:

• Brukernes behov

Det antas gjerne at private aktører er mer lydhøre for bedriftenes behov, slik at tilgjengeligheten bedres. En spesiell utfordring ligger i å sikre tilgjengelighet for brukere i utkantstrøk. Et argument mot konkurranseutsetting går på at oversikten for brukerne kan svekkes ved at det blir flere tilbydere av virkemidler.

• Kostnadsffektivitet

Utgiftene til administrasjon av virkemiddelet før og etter konkurranseutsettingen må sammenlignes. Selve anbudsprosessen kan være ressurskrevende. Summen av anbudskostnadene og godtgjørelse til kontraktøren må sammenlignes med kostnadene ved offentlig produksjon. I vår sammenheng bør man se på de samlede samfunnsmessige kostnadene knyttet til konkurranseutsetting.

• Kvalitet

Den kvaliteten som oppnås henger nær sammen med den kvaliteten som bestilles gjennom anbudskontrakten. Dersom målene ikke nås er hovedproblemet ikke nødvendigvis at tjenesteleverandøren ikke følger kontrakten, men snarere at det offentlige ikke spesifiserer kontrakten på en god nok måte. Anbudsutsetting vil være vanskeligst å håndtere der innholdet i tjenesten er mest problematisk å spesifisere.

For at anbudskonkurranser skal gi kostnadsbesparelser og/eller kvalitetsforbedringer, er det en nødvendig forutsetning at betingelsene for konkurranse er til stede. Dersom det ikke finnes et marked må det offentlige være med å konstruere et marked. Da kan det være fare for at det som var et offentlig monopol blir erstattet med et avhengighetsforhold til private leverandører.

Kvalitet henger sammen med kompetanse. Krav til kompetanse og evnen til å tilpasse seg brukerne er selvsagt svært relevant ved konkurranseutsetting. For det offentliges del kan dessuten konkurranseutsetting redusere muligheten for læring i det offentlige apparatet.

• Politiske og administrative styringsutfordringer

Konkurranseutsetting vil føre til en klarere deling av politiske og administrative roller. Det politiske systemets rolle endres fra å tilby tjenestene i egen regi til å organisere tilbudet av dem. Dermed kan man få bedre rom til å arbeide med de strategiske og overordnede problemstillingene, og mindre behov for å arbeide med detaljer.

Ved anbudsrunder vil rollen som beslutningstaker kommer sterkere fram ved at man i større grad må presisere mål og kvalitetsnivå. Administrasjons- og eierfunksjoner blir imidlertid kraftig redusert. Anbud kan også ha som konsekvens at rollen som beslutningstaker kan bli svekket.

Gjennom valg av statlig tilknytningsform legges grunnlaget for hvordan en ordning kan styres. Ved dreining bort fra etats- og eierstyring i retning av kontrakter kan man oppnå et klarere skille mellom statens roller som eier og regulator på den ene siden og forvalter av næringspolitiske virkemidler på den andre. Til gjengjeld risikerer man å forskyve habilitetskonflikter ut til de private aktørene. Styring gjennom kontrakter kan innebære at mulighetene for å gripe direkte inn reduseres.

· Målstyring

Komplekse hensyn og mål gjør det ofte vanskelig å definere klare resultatmål. Dette taler for at virkemidler som inngår i en større helhet av mål og tiltak ikke egner seg for konkurranseutsetting.

• Kollektive goder

Et rent kollektivt gode egner seg ikke for omsetting i et marked. Slike goder bør i stedet tilbys av en nøytral instans som kan sikre likebehandling. I praksis er det imidlertid få rene kollektive goder, og oppfatningen av hva som kan settes ut på anbud endrer seg over tid. Eksempler er teletjenester og kraftforsyning. I vårt sammenheng vil det først og fremst være virkemidler innen næringsrettet forskning, teknologioverføring og enkelte informasjonsvirkemidler som har et element av kollektivt gode i seg.

Roller og arbeidsdeling

Virkemiddelaktørene har, og må ha, ulike roller og de må utvikle en arbeidsdeling seg i mellom slik at en unngår dobbeltarbeid. Samtidig bør det ikke være for mange enheter. Dette følger av et effektivitetsressonnement og av kravet om brukervennlighet. Likevel kan det være effektivt å ha flere enheter og en viss grad av konkurranse. Det kan bidra til mer dynamikk og høyere kvalitet, herunder at en i større grad får testet ut hvilke tiltak som virker best. Hvilken frihet og selvstendighet virkemiddelinstitusjonene gis vil selvsagt også være viktig i denne sammenheng. Mer bruk av "One Stop Shops" og portaler kan gjøre det mindre viktig at det er få enheter og klar arbeidsdeling mellom dem. Roller går også på arbeidsform, det vil si om enheten skal være reaktiv eller proaktiv, om den skal være orientert mot bedrifter enkeltvis eller mot grupper, om den skal opptre som kobler, megler og arena- og nettverksbygger.

I de fleste sammenlignbare land er stadig mer av virkemiddelbruken blitt desentralisert og regionalisert. En ytterlighet vil være å desentralisere alt, og legge alle virkemidlene ut til fri benyttelse i de enkelte regioner eller fylker. Svakheten ved en slik løsning er at tilbudet til bedriftene vil kunne bli ulikt og med liten mulighet for styring i henhold til nasjonale mål. Med en mellomløsning som kombinerer nasjonal styring med regional frihet, vil man kunne oppnå en mer optimal løsning. Dette har vi en variant av i dag. Vi må derfor diskutere om denne modellen bør utvikles videre eller om vi bør finne andre eller flere måter å oppnå vertikal arbeidsdeling. Et utgangspunkt kan være at noen virkemidler og tiltak egner seg for å være nasjonale og sentralt lokalisert. Dette er gjerne tjenester som er spesialiserte og som krever en kritisk masse mht. kompetanse/miljø for å være effektiv, eksempelvis patentrådgivning, støtte til forskning og design. Det som her kan desentraliseres er primært informasjon, veiledning, prosjektoppfølging og nettverksbygging.

I forbindelse med regionalisering er det spørsmål om hvilke enheter tjenesten skal forankres i og hvilken frihet den enkelte region bør ha til å utforme sitt tilbud til næringslivet. Det er derfor et spørsmål om dagens fylkeskommuner er en hensiktsmessig enhet både med tanke på størrelse og tilknytning til næringslivet.

Hvor viktig er det at regionkontorenes geografiske ansvarsområde er sammenfallende med forvaltningsstrukturen ? Et alternativ vil være å ta utgangspunkt i næringslivets geografiske utbredelse, eventuelt bransje- eller klyngevis (såkalte funksjonelle regioner), og organisere virkemiddelapparatet i henhold til dette. Da kan en også ha et mindre antall regioner, for eksempel knyttet til tunge kunnskapsmiljøer i landsdelene. Dette vil åpne for en spesialisering og kanskje bidra til økt næringsutvikling i forhold til en fylkesinndeling. En mellomform kan være å åpne for eller stimulere til økt spesialisering og større ansvars- og dekningsområde for regionkontorene.

Roller og arbeidsdeling i forholdet til sentrale myndigheter er også viktig. Virkemiddelapparatet har en rolle å spille som strategisk rådgiver for departementene. Innenfor enkelte politikkområder har også virkemiddelapparatet en viktig rolle å spille gjennom utvikling av nasjonale strategier for næringsutvikling. Dette gjelder spesielt på det marine området. Når det gjelder arbeidsdeling må det tas standpunkt til hvor mye av organisatoriske spørsmål og virkemiddelutforming som bør overlates til virkemiddelapparatet.

Kriterier for organisering

Virkemiddelbruken skal i større grad rettes mot utvikling av kommersielle muligheter som befinner seg i en tidlig fase, kunnskapsoppbygging og nyetablering. Dette vil kreve et aktivt og fleksibelt virkemiddelapparat, ikke minst rettet mot aktører og muligheter i regionene. Næringslivet skal oppleve forvaltningen som ryddig og ubyråkratisk, og norsk offentlig tjenesteytelse som et konkurransefortrinn internasjonalt. En annet premiss, som er nedfelt i regjeringens moderniseringsstrategi, er å skille klarere mellom forvaltning og tjenesteproduksjon, og mellom ansvar for finansiering av offentlige tilbud og selve produksjonen av tjenestene.

Det er en rekke forhold som bør vurderes for å kunne ta stilling til hva som er god organisering. Vi har nedenfor tatt for oss de viktigste forholdene med relevans for organisering. Alle er imidlertid ikke like viktige og noen er til dels motstridende. Utfordringen er derfor å prioritere og avveie for å få en best mulig samlet vurdering.

Flere av kriteriene henger nøye sammen, og ofte vil det være vanskelig å skille dem fra hverandre. I noen tilfeller vil også forventningene som stilles til aktørene i virkemiddelapparatet virker motstridende. For eksempel kan kostnadseffektivisering i forbindelse med de årlige budsjettprosessene være med på å svekke forutsigbarheten og kanskje også brukernes tillit til systemet dersom det foretas endringer i eksisterende tilbud. Derfor legges det fra vår side vekt på at virkemiddelapparatet skal være fleksibelt med tanke på endringer i myndighetenes prioriteringer og at apparatet har de kompetansemessige og organisatoriske verktøy som er nødvendig for å spisse virksomheten mot utvalgte målgrupper og virksomhetsområder.

Mer detaljert har vi følgende kriterier å ta hensyn til:

• Brukervennlighet

Utformingen av virkemiddelapparatet og de tjenestene som ytes skal først og fremst ta hensyn til brukernes behov. Det må legges vekt på at virkemiddelapparatet har et oversiktlig og fleksibelt tilbud, samt at tjenestene oppleves som tilgjengelige for alle typer brukere innenfor de målgruppene som er lagt til grunn.

• Kompetanse

Virkemiddelapparatet må ha en kompetanse som er tilpasset de virkemidler som skal forvaltes og de oppgaver som skal utføres. Det er en forutsetning at de ulike institusjoner i apparatet er i stand til å tilpasse seg behov for ny kompetanse etter hvert som brukernes behov og myndighetens prioriteringer endres.

For å oppnå et helhetlig å brukervennlig apparat er også det nødvendig at alle deler av virkemiddelapparatet har kompetanse på helheten i det offentlige tilbud.

• Incentiver

Departementenes rammer for institusjonenes virksomhet og krav til resultater utgjør institusjonenes incentivstruktur. Disse inneholder ulike former for belønning og straff. Incentivene er knyttet til blant annet mål- og resultatstyringssystemer, evalueringer , organisasjonsform og økonomiske betingelser. Graden av måloppnåelse i virkemiddelapparatet forutsetter hensiktsmessige incentivstrukturer.

• Kostnadseffektivitet

Organisasjonene må være kostnadseffektive i forvaltning av virkemidler. Dette innebærer at administrasjonskostnadene må holdes på et forsvarlig nivå, gitt at organisasjonene skal yte service, gjennomføre forsvarlig saksbehandling og ellers oppfylle de målene som er satt.

Det finnes neppe noen optimal størrelse for en organisasjon i virkemiddelapparatet. Imidlertid finnes det for de fleste virkemidler og institusjoner en nedre kritisk masse. Blir ressursene for små vil en uforholdsmessig stor andel av kostnadene gå med til administrasjon, mens det blir det vanskelig å nå ut til brukerne. Det finnes trolig også en øvre grense for hvor stor en organisasjon bør bli før den mister fokus både sett fra eierens og brukernes ståsted.

• Helhet og konsistens

Helhet og konsistens i virkemiddelapparatet bør tilstrebes. Dette innebærer at aktuelle institusjoner utvikler et godt samarbeid både på strategisk og på operativt nivå. I henhold til nyere innovasjonsteori er nettopp samvirke og kompetanseflyt mellom aktører vektlagt. Dette forutsetter imidlertid at arbeidsdelingen også er rasjonell og logisk, og ikke fører til uklarhet og dobbeltarbeid.

Flere av aktørene i virkemiddelapparatet har inngått formelle samarbeidsavtaler. Imidlertid etterlyser både brukere, departementer og det politiske nivået fremdeles en mer koordinert innsats. Vilje og evne til samarbeid med sentrale aktører utenfor det en vanligvis definerer som virkemiddelapparatet er også nødvendig.

• Tillit

For å fungere effektivt må virkemiddelapparatet ha tillit blant oppdragsgiverne, kundene og i samfunnet generelt. Slik tillit vil avhenge av hvilke resultater institusjonene kan vise til, hvordan institusjonene håndterer habilitet og den kompetansen de enkelte deler av apparatet har.

• Premissleverandør

Virkemiddelapparatet har en rolle å spille som strategisk rådgiver for departementene. Dette er ikke minst viktig fordi institusjonene slik kan representere et talerør for brukerne inn i politiske prosesser hvor de ellers ikke er representert.

• Habilitet

Habilitetskonflikter i virkemiddelapparatet kan inntreffe på flere nivåer. De kan være knyttet til den enkelte saksbehandlers særinteresser eller til uheldige koplinger mellom virkemidler. Det er den siste varianten som er aktuell her. To klassiske eksempler er knyttet til sammenblanding av henholdsvis rådgivning og finansiering og finansieringsordninger med et avkastningskrav og subsidierte ordninger. Erfaringer fra andre land er at de er mindre opptatt av denne problemstillingen enn vi er i Norge.

• Det internasjonale leddet

Næringsutvikling hjemme må være koordinert med muligheter for næringsutvikling ute, noe som innebærer en tettere koordinering av virksomhetene ved ambassader og kontorer i utlandet og det hjemlige apparatet.

Utestasjonene skal være et samlet virkemiddelapparetets forlengede arm ut til internasjonale markeder. For bedrifter og bransjeorganisasjoner innebærer dette at de bør finne offentlig hjelp og veiledning til alle ledd i verdiskapingsprosessen, inkludert internasjonalisering av virksomheten.

• Det regionale nivå

Virkemidler kan håndteres på ulike forvaltningsmessige nivåer. Tendensen i EU går i retning av at virkemidlene i økende grad forvaltes på regionalt nivå. I Norge ser vi en tilsvarende utvikling, jf. at fylkeskommunene skal få økt innflytelse over bedriftsrettede virkemidler som tidligere ble kanalisert direkte til SND.

Fordelen med å flytte virkemidler ut på regioner er at de lettere kan tilpasses særtrekk ved den enkelte region. Ulempen er knyttet til at en kan få et uoversiktlig system, subsidiekonkurranse mellom regioner og manglende helhetlig politikk.

Organiseringaspekter

Som utgangspunkt for drøftingen av virkemiddelapparatets organisering vil vi skissere en del ulike dimensjoner for organisering av virkemiddelapparatet. Disse representerer hver for seg sentrale problemstillinger. Poenget her er å vise bredden i mulige prinsipielle utgangspunkt for organisering, uten å tegne organisasjonsmodellene helt ut. Utgangspunktene, eller dimensjonene, som bør legges til grunn for en vurdering av organisasjonsløsninger presenteres i det følgende.

• Regionalisering versus sentralisering

Det er mulig å ta utgangspunkt i en regionalisering av virkemiddelapparatet. Fylkeskommunene kan representere en hovedenhet, eventuelt kan man benytte en annen regioninndeling. Her vil det være behov for regional tilpasning av virkemidler, ettersom behovet for virkemidler og innretning vokser ut av lokalt næringsliv. I en modell som tar utgangspunkt i regionalisering kan fylkene være oppdragsgiver for SND.

Et slikt utgangspunkt står i motsetning til en sterkere sentral enhet hvor de ulike virksomhetsområder og lokale, nasjonale og internasjonale enheter og tjenester kan koordineres. En slik enhet kan utnytte de stordriftsfordeler som finnes innenfor virkemiddelapparatet, samtidig som man kan se for seg flere spesialiserte enheter, bestående av eksisterende og nye organisasjoner.

• Spesialisering versus generalisering

Det kan argumenteres for at spesialisering, konkurranse og fleksibilitet er bra for kundene eller brukerne. Når en slik antagelse legges til grunn vil det være nødvendig å splitte opp og spesialisere store organisatoriske enheter. Problemet kan være at man mister virkemiddelapparatets evne til å koordinere virksomhetsområdene, og at apparatet blir mer fragmentert og vanskelig tilgjengelig for brukerne.

• Samarbeid, samlokalisering eller sammenslåing

Man kan ha som utgangspunkt at dagens apparat stort sett er riktig organisert og store forbedringer kan oppnås gjennom økt samarbeid. Da kan det etableres et mer omfattende samarbeid og koordinering mellom de ulike aktørene og enhetene, på strategisk og operativt nivå, framfor å reorganisere. Samtidig har flere tatt til orde for at en slik tilnærming i stor grad har vært brukt til nå uten tilfredsstillende resultater. Dermed blir det spørsmål om man bør søke mer radikale løsninger for å få et samkjørt og mer fokusert tilbud til brukerne.

• Generelle versus selektive virkemidler

Et spørsmål berører hvorvidt generelle rammebetingelser er viktigere enn selektive virkemidler. Dersom det er tilfelle bør man søke å innrette de direkte virkemidlene mot spesielt utvalgte målgrupper og med særlig tilpasning til bedrede generelle rammebetingelser. Et slikt utgangspunkt kan også innebære et apparat som i større grad enn i dag virker selektivt på prioriterte innsatsområder og eventuelt klynger.

I denne delen av rapporten vil vi først drøfte dagens virkemiddelapparat med fokus helheten og på institusjonene (kap 8). Deretter drøftes valg av målgrupper (kap 9) og virkemidler (kap 10). Avslutningsvis vurderes ulike organisasjonsløsninger (kap 11).

Vurdering av dagens virkemiddelapparat

Innledning

Med utgangspunkt i de premissene som er lagt i de foregående kapitlene setter dette kapittelet fokus på dagens virkemiddelapparat, både med tanke på helheten og med tanke på de enkelte institusjoner og virkemidlene disse forvalter. Vi har også vurdert mulighet for konkurranseutsetting.

Generelle vurderinger

Etter vår oppfatning er det mye som fungerer bra i virkemiddelapparatet. Mange virkemidler har god effekt og virkemiddelinstitusjonene gjør generelt en god jobb ut fra de rammebetingelsene de har. Hovedproblemet med dagens virkemiddelapparat er at det ikke har tilstrekkelig fokus på innovasjon og at det i for liten grad er tilpasset brukernes behov. Dette gjelder spesielt i forhold til entreprenørene og de unge bedriftene. En for liten andel av ressursene i virkemiddelapparatet blir brukt i tidlig fase. For det andre er for mye oppmerksomhet fortsatt rettet mot enkeltbedrifter mer enn grupper av bedrifter, og industri mer enn tjenesteytende næringer. Endelig mener vi at oppmerksomheten om og prioriteringen av internasjonalisering er utilstrekkelig i de delene av apparatet som ikke har dette som primærmål. Dette bildet bekreftes både i evalueringer og i de skriftlige innspillene vi har mottatt i forbindelse med gjennomgangen .

Problemene er til dels knyttet til dagens tredeling av virkemiddelapparatet, basert på institusjonene Norges Forskningsråd, Norges Eksportråd og SND. Samarbeidet mellom disse fungerer ikke tilfredsstillende, og det er heller ikke tilstrekkelig klar arbeidsdeling mellom institusjonene. Dette gjelder både på strategisk og på operativt nivå. Bedriftene opplever dermed å møte et lite helhetlig og lite koordinert virkemiddelapparat.

Fra brukernes ståsted er denne fragmenteringen uheldig med tanke på selve tilgjengeligheten til systemet og informasjonen om tjenestene som tilbys. Samtidig er det for mye byråkrati knyttet til søknader og saksbehandling i ordninger med økonomisk støtte.

For myndighetene vanskeliggjør fragmenteringen en helhetlig og strategisk styring av hele det næringspolitiske virkemiddelapparatet i henhold til de mål som til enhver tid er etablert. Dette skyldes imidlertid også den overordnede departementale strukturen med flere departementer som har noe ulike mål og gir ulike føringer. For institusjonene har delvis overlappende målsettinger ført til at man på noen områder har opplevd en unødvendig konkurranse seg i mellom, noe som igjen kan ha vanskeliggjort et godt samarbeid.

Årsakene til problemene ligger også i ulike kulturer og beslutningsstrukturer, samt at institusjonene naturlig nok har hatt fokus på sine kjerneområder og ikke på gråsonene.

Noen av de problemene vi ser i dagens apparat kan knyttes til manglende prioriteringer fra myndighetene. Et eksempel er SND som står overfor svært mange mål og føringer. Dette gjør det vanskelig for institusjonen å holde fokus, noe som går utover intern effektivitet og som gjør at institusjonen framstår som lite enhetlig for brukere. Et annet eksempel er Norges Eksportråd som ikke har et klart definert oppdrag over hvilke oppgaver de skal utføre for det offentlige tilskuddet og hvor mål om nyskaping og innovasjon ikke er tilstede.

Virkemiddelinstitusjonene har de siste årene stått overfor ustabile rammebetingelser. Dette gjelder først og fremst i forhold til bevilgninger, men også i noen grad føringer på mål og virkemidler. For institusjonene og deres ansatte byr dette på store utfordringer. For brukerne som må forholde seg til hyppige endringer i tilbudet er også dette et problem, og troverdigheten til virkemiddelinstitusjonene svekkes. Når det gjelder bevilgninger har det videre utviklet seg en ubalanse mellom landsdekkende midler og midler øremerket regioner og næringer. Resultatet de siste årene har vært kraftige nedbemanninger i enkelte institusjoner og at brukere i mer sentrale strøk har fått et begrenset tilbud.

Det er derfor viktig å finne frem til en organisering av tjenestetilbudet som gjør at tilbudet oppleves som helhetlig og oversiktlig, og som samtidig anses som økonomisk hensiktsmessig.

Vår generelle vurdering er at det er vanskelig å peke på virkemidler som egner seg for konkurranseutsetting. Ofte er det slik at alternativene videreføring, avvikling eller etablering av nye virkemidler fortoner seg som mer fornuftig. Konkurranseutsetting kan imidlertid være en løsning i en overgangsperiode, for å bygge opp et marked fram til endelig avvikling. Det kan også være aktuelt å konkurranseutsette spesielle funksjoner eller deler av virkemidlene.

Norges Forskningsråd

Det er nylig gjennomført en omfattende evaluering av Norges Forskningsråd. 6Internasjonal evaluering utført under ledelse av Technopolis Ltd, UK 2001. Bakgrunnen for evalueringen var sammenslåingen av de fem tidligere rådene til ett forskningsråd i 1993. Hovedspørsmålet var om Forskningsrådet har oppfylt de forventningene man hadde til sammenslåingen. Evalueringen har i mindre grad sett på virkemiddelbruken overfor næringslivet og resultatet av den. Når det gjelder innovasjonsfeltet konkluderer evalueringen med at samordningen mellom NFR og SND kan bli bedre. Det er både et tomrom og uklar arbeidsdeling, spesielt når det gjelder engasjementet i innovasjon regionalt. Evaluator mener det er behov for å tydeliggjøre ansvaret for innovasjon på en bedre måte enn i dag.

Forskningsrådets mest direkte bidrag til å fremme verdiskaping er knyttet til følgende fire virkemiddelkategorier:

• Brukerstyrte forsknings- og utviklingsprogrammer
• Strategiske programmer

• Grunnbevilgninger til institutter

• Spesielle innovasjonsrettede tiltak

Det er vanskelig å rangere disse med hensyn til viktighet. De brukerstyrte programmene og innovasjonstiltakene virker mest direkte utløsende på næringslivets FoU-innsats og har en forholdsvis kort tidshorisont. Bevilgningene som går til instituttene og til universiteter og høgskoler er mer indirekte virkende og er mer langsiktige i forhold til verdiskaping og næringsstruktur. De spesielle innovasjonstiltakene, som er en mindre størrelse i budsjettsammenheng, er meget viktige virkemidler for å utvikle betingelsene for innovasjon både når det gjelder infrastruktur, brobygging til kunnskapsinstitusjonene og som incentiver for samarbeid og kommersialisering.

En sentral oppgave for NFR har vært å fremme FoU i næringslivet. Dette har Rådet gjort ved å organisere programvirksomheten som arenaer for brukerne og kunnskapsmiljøene, og gitt disse en mulighet for å påvirke og å styre virkemiddelbruken. Samtidig har det vært viktig å rekruttere nye bedrifter til FoU-innsats. NFR har det siste året rettet innsatsen mot å fremme samarbeidsprosjekter og å få med flere nye bedrifter. Forskningsrådet er også tillagt ansvar for forberedende saksbehandling for skattemyndighetene i forbindelse med den nye skattefradragsordningen for FoU.

Det er fortsatt slik at Forskningsrådet i for stor grad favoriserer de store bedriftene når det gjelder tildeling av midler. Det er mange som mener at virkemidlene er for lite tilgjengelige. Spesielt kommer denne kritikken fra mindre bedrifter og bedrifter i distriktene. Omleggingen til en ordning med faste søknadsfrister to ganger i året er eksempel på en uheldig reform. Det kan også argumenteres for at brukerstyringen og de store bedriftenes og bransjeorganisasjonenes sterke inngrep virker konserverende, og hindrer Forskningsrådet i å ta initiativ til nye og fremtidsrettede satsinger. Dette vil i neste omgang vanskeliggjøre arbeidet med å stimulere nytt næringsliv og å fremme en mer kunnskapsintensiv næringsstruktur, som også er en forutsetning for å få til en vesentlig økning av næringslivets FoU-innsats.

NFR er i stor grad, spesielt når det gjelder innovasjon, avhengig av å samarbeide med andre aktører i virkemiddelapparatet. Den viktigste samarbeidspartneren har vært SND. I tillegg har det vært viktig å samarbeide med Norges Eksportråd og med SIVA. Vårt inntrykk er at samarbeidet med SND har vært vanskelig, men i flere tilfeller konstruktivt. Man har oppnådd å utvikle førstelinjetjeneste for virkemidlene i SNDs distriktskontorer (SMB Innovasjon), som representerer en viktig forbedring i virkemiddelapparatet. På denne måten har virkemidlene blitt ført nærmere brukerne og blitt lettere å se i sammenheng med virkemidlene til blant annet SND og Eksportrådet. NFR og SND har også samarbeidet om flere konkrete satsinger på innovasjonsområdet, slik som FORNY, BRO og de nye regionale innovasjonspilotene. NFR har også bidratt til utviklingen av nye FoU-virkemidler knyttet til skatt, først FUNN-ordningen og så den nye skatteincentivordningen. Her har NFR bidratt med sin kompetanse og fått et ansvar for administrasjon av ordningen i samarbeid med SND. Innføringen av disse nye virkemidlene og rådets engasjement, har også bidratt til endringer i de øvrige virkemidlene. Blant annet er det i ferd med å utvikle seg en arbeidsdeling mellom brukerstyrt forskning og skatteincentivordningen.

Vanskeligheter i samarbeidet mellom NFR og SND på innovasjonsområdet har sammenheng med forskjellige beslutningsstrukturer, ulikheter i målgrupper og uklare ansvarsforhold på dette området, samtidig som området har fått økt politisk oppmerksomhet blant annet gjennom Stortingsmelding om SND.

Selv om innsatsen mot næringslivet har vært omfattende synes det som næringsrettet forskning har vanskelig for å bli prioritert internt i Rådet. Samtidig har det vært vanskelig å få til en reell prioritering av forskningsområder og virkemidler, også innenfor det næringsrettede feltet. Forskningsrådet har i liten grad klart å fremme virkelig store og nye satsinger. Etter vår oppfatning er årsaken en uheldig organisering hvor næringsrettet forskning og innovasjon er delt mellom flere avdelinger (områder), med egne områdestyrer og et hovedstyre som er lite orientert mot næringslivet og det øvrige virkemiddelapparat. At man har hatt flere finansierende departementer, og at disse har styrt bevilgningene gjennom utstrakt bruk av føringer har også vært viktige årsaker.

Sett fra et innovasjonspolitisk ståsted, hvor Forskningsrådet betraktes som en helt sentral enhet i virkemiddelapparatet, synes det å være en underoptimal løsning å operere med ett "heldekkende" forskningsråd, i alle fall slik dette er organisert i dag.

Nærmere om virkemidlene

De 8 brukerstyrte programmene er rettet direkte mot bedriftene. Det gis tilskudd til samarbeidsprosjekter mellom flere bedrifter og forskningsmiljøer. Det er utviklet et mål og resultatstyringssystem som gir kunnskap om resultater og måloppnåelse. Dette er knyttet til årlige evalueringer foretatt av Møreforskning. Det er også utført en større evaluering av brukerstyrt forskning (Hervik & Waagø, 1997). Denne evalueringen og de årlige resultatmålingene dokumenterer at effekten av virkemiddelbruken er tilfredsstillende. Kritikken har gått på at man i for liten grad har rekruttert mindre bedrifter, at man ikke har tatt nok risiko og at det ikke har vært nok konkurranse om midlene. I tillegg har evalueringene gitt verdifulle anbefalinger til forbedringer, som langt på vei er fulgt opp.

For en del institutter, blant annet de regionale forskningsinstituttene, er de strategiske programmene et viktig virkemiddel for å stimulere instituttene til å ta en rolle i utvikling av regionale innovasjonsmiljøer.

Innovasjonstiltak omfatter både kommersialiserings- og brobyggingstiltak, herunder tiltak for å utvikle FoU-brukerkompetanse og innovasjonsmiljøer eller innovasjonssystemer. Tiltakene har som mål å bidra til å rekruttere nye FoU-bedrifter, øke kommersialisering og utvikle grunnlaget for innovasjon og nyskaping i næringslivet. Det dreier seg om infrastruktur-, incentiv- og nettverkstiltak som retter seg spesielt mot kunnskapsinstitusjonene og som skal bidra til samarbeid med næringslivet. Tiltakene har karakter av nasjonale satsinger, med regional og lokal forankring. Forskningsrådet var tidlig ute med å utvikle tiltak på dette området og har fått fram flere ordninger som er brukt som forbilder internasjonalt. Dette er en type tiltak som er direkte svar på innovasjonsteorien og som vi ser at også andre land satser på i økende grad. Behovet for denne type innsats er også økende, spesielt i den grad mer av innovasjonspolitikken og virkemiddelbruken blir regionalisert. Dette området har også hatt relativt dårlige livsvilkår i Forskningsrådet. Det har ligget i utkanten av ansvarsområdet og i liten grad blitt prioritert. Samtidig har SND kommet mer inn i et samarbeid på dette området, uten at man har fått til noen større synergi. Sett utenfra kunne disse tiltakene like gjerne ligget i SND-portefølgen.

I de siste årene har NFR prioritert opp strategiske programmer og kommersialiseringstiltak og i noen grad nedprioritert brukerstyrt forskning blant annet i henhold til signaler fra NHD. Bakgrunnen for dette er flere år med kutt i rammene til næringsrettet forskning og utviklingen av systemorienterte virkemidler samt skatteordninger. I forhold til målet om å komme opp på OECD-nivået for FoU-innsats, er det imidlertid klart at dagens virkemiddelinnsats er for sped. Spesielt brukerstyrt forskning trenger større innsats, fordi virkemiddelet virker direkte utløsende på privat innsats og på kort sikt.

Forskningsrådet mener selv at dets virkemidler nå er komplementære til SNDs, SIVAs og Eksportrådets virkemidler, og til næringslivets egen FoU-virksomhet. Rådet mener at det er nyttig med noe overlappende virksomhet for å bidra til konkurranse og bedre produktutvikling. Hensynet til brukerne kan imidlertid være et argument for en klarere arbeidsdeling. Vi mener at virkemidlene i NFR passer godt inn og at rådet har den kompetanse og kraft som trengs for å utvikle og drive tiltakene. Slik sett kan NFR eventuelt også ta et større ansvar.

Det synes generelt å være begrensete muligheter for å sette ut FoU-virkemidler til private. Dette fordi det i liten grad finnes private aktører som har tilstrekkelig kompetanse og stabilitet. Settes programmer ut på anbud vil en miste muligheten til å se ting i sammenheng og dessuten miste den løpende kontakten med næringslivet og svekke mulighetene for innsyn og likebehandling. Derimot kan det være muligheter for å sette enkelte tiltak ut på anbud innenfor virkemiddelapparatet og det vil være mulig å kjøpe inn mer kompetanse eller funksjoner, slik som programledere og faglige vurderinger, som for eksempel teknologivurdering av FoU-prosjekter. Det vil også være mulig å forankre og forvalte tiltak på et lavere administrativt nivå, for eksempel ved at mer legges ut til regionale enheter eller institutter. Evalueringen av Forskningsrådet viser for øvrig at organisasjonen er effektiv når det gjelder administrasjon av virkemidlene.

SND

SND er statens viktigste organ for næringsutvikling i distriktene og i hele landet.

En bred evaluering av SND forelå høsten 2000. Samlet sett gis SND god karakter. Evalueringen peker på muligheter for mindre forbedringer, men anbefaler at SND gis tid til konsolidering. Det pekes på budsjettusikkerheten SND har vært nødt til å leve med helt siden SND ble etablert og hva dette betyr for troverdigheten overfor kundene. Rollen som premissleverandør kan potensielt utvikles.

Videre viser evalueringen at SND støtter bedrifter med et godt potensial, og at prosjektene har positive økonomiske effekter. Evalueringen sier videre at mye av støtten går til modne industrier, men at disse representerer voksende og innovative næringer. Det vises også til at en betydelig andel av støtten går til små og nystartede bedrifter. I denne sammenheng anbefaler evalueringen at SND framover retter en større andel av ressursene mot risikofylte prosjekter og mot økt kompetanse i bedriftene. Dette er også understreket i mange av skriftlige innspillene som er mottatt i forbindelse med denne gjennomgangen.

Evalueringen påpeker at SND oppleves som ganske byråkratisk og kompleks. I tillegg anser kundene SND for å være reaktiv – en organisasjon som handler ut fra spesifikke søknader, i stedet for å være proaktiv i det å identifisere utfordringer og finne løsninger for bedriftene.

Organisatorisk ligger SNDs styrke i den regionale tilstedeværelsen, med et kontornett som leverer tjenester nær kundene. Med basis i dette apparatet har SND utviklet et samarbeid med andre aktører i virkemiddelapparatet. Som nevnt innledningsvis i dette kapittelet er erfaringene med dette samarbeidet blandede både på strategisk og operativt nivå.

Myndighetene har bare i begrenset grad sørget for å konstruere incentivordninger for SND. Lavrisikolåneordningen og SND Invest har økonomiske incentiver til å drive bedriftsøkonomiske lønnsomt ved at de får beholde deler av sitt overskudd. Dette innebærer at SND bygger opp og vedlikeholder kommersiell kompetanse som er viktig for alle deler av organisasjonen. Dessuten blir ordningene billige for staten ved at de ikke medfører utgifter på statsbudsjettet, snarere tvert i mot. Isolert sett gjør slike incentivordninger at operatørene fristes til å bevege seg inn i de delene av markedet hvor lønnsomheten er størst. Slike lønnsomhetsincentiver kan stå i et motsetningsforhold til målene for de enkelte virksomhetene. Når det gjelder lavrisikoordningen har en lagt opp til rutiner for SNDs tilbudsgivning som skal begrense SNDs mulighet til å konkurrer med bankene.

Innovasjons- og kompetanseutviklingsdelen i SND bærer i seg et stort element av kollektivt gode, noe som taler mot konkurranseutsetting. Finansieringsvirksomheten derimot er ikke et kollektivt gode og kan derfor i prinsippet konkurranseutsettes. Spørsmålet blir da om det er kompetanse i markedet til å håndtere dette.

Når det gjelder egenkapital har venturebransjen vært i en positiv utvikling det siste tiåret. Også innenfor såkornfinansiering er vi i ferd med å få forvaltermiljøer i Norge. Dette taler isolert sett for at forvaltning av fondsordninger kan legges ut på anbud. Konkret gjelder dette såkornkapitalordningen, SNDs fond for Øst-Europa og Nordvest-Russland. Såkornfondene ser ut til å fungere bra, ved at investeringene skjer i tidlig fase. Når det gjelder fremmedkapital har bankene relativt god kompetanse, som vil kunne utvikles videre hvis SND reduserer sin aktivitet. I dag er innovasjons- og kompetanseutviklingsdelen og finansieringsdelen i en hvis forstand integrert. Dette kan tale mot konkurranseutsetting av finansieringsvirksomheten, men gjelder generelt for alle virkemiddelinstitusjonene og bør ikke være avgjørende for om man skal konkurranseutsette.

Norges Eksportråd

Norges Eksportråd er den viktigste aktøren innenfor virkemiddelapparatet på området eksportfremme og internasjonalisering. En rekke av Eksportrådets ulike virkemidler og programmer har i løpet av de siste årene vært gjenstand for ulike typer evalueringer, utført både eksternt og internt. Den siste større gjennomgang av Eksportrådet ble gjort av en interdepartemental arbeidsgruppe i 1999/2000. Arbeidsgruppens rapport konkluderte med at måloppnåelsen relatert til de målene som er satt for tilskuddet til Eksportrådet er høy. Det ble imidlertid pekt på at økt fokus på egeninntjening og enkeltbedrifter med god betalingsevne kan bidra til å skape press mot andre deler av Eksportrådets virksomhet.

Eksportrådets SMB-program ble evaluert i 2001. Evalueringen konkluderte med at bedriftene gjennomgående er tilfredse med programmets innretning og Eksportrådets innsats, men at høyteknologibedriftene er noe mindre fornøyd enn andre. Evalueringen anbefalte videreføring av programmet, men med bedre målavklaringer, økt fokusering på høyteknologibedrifter og nyetableringer og økt vekt på kompetanseutvikling i bedriftene. Det ble også anbefalt et tettere samarbeid med forskningsinstitusjoner for å komme inn på et tidligere tidspunkt i gode prosjekter. Resultatet av evalueringen er en videreføring av SMB-programmet i det nye Entreprenørskapsprogrammet i 2002.

Eksportrådets vedtekter av 1995 setter rammene for dagens virksomhet. I vedtektenes formålsparagraf heter det blant annet at organisasjonen skal være det nasjonale, faglige serviceorgan for alle eksportører av norske varer og tjenester. Eksportrådet skal bidra til bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom eksport og internasjonalisering gjennom å tilrettelegge og gjennomføre informasjons- og markedstiltak på oppdrag fra enkeltbedrifter, grupper av bedrifter og myndigheter.

Eksportrådets tjenestetilbud kan i dag deles inn i hovedområdene eksportinformasjon, eksportutvikling og eksportrådgivning. Kort kan de ulike områdene og finansieringen av disse beskrives slik:

Eksportinformasjon:

Finansieringen av eksportinformasjon skjer hovedsakelig med offentlige midler. Det kreves imidlertid bedriftsfinansiering i form av deltageravgifter, abonnement etc. i tjenester der dette bidrar til å indikere bedriftsinteresse, eller der aktiviteten er sterkt innrettet mot enkeltbedrifter. Sammenfattet består Eksportinformasjon av følgende:

• Informasjon om internasjonale forretningsmuligheter, herunder landanalyser, anbudsinformasjon, markeds- og prosjektinformasjon

• Bistand til utenlandske selskaper som potensielle kjøpere av norske varer og tjenester.

• Næringslivsprofilering, herunder næringslivsdelegasjoner, messevirksomhet og presentasjon av norsk næringsliv gjennom publikasjoner og nettjenester

Eksportrådgivning:

Eksportrådet har de siste årene beveget seg fra en tradisjonell forvaltningskultur i retning av en mer forretningsmessig kultur. Dette innebærer at man har utviklet et etterspørselsdrevet tilbud av konsulenttjenester (100% finansiert av bedriftene). Inntektene av dette utgjør i dag ca. 30 - 40 prosent av det totale budsjettet. Virksomheten omfatter konsulentoppdrag, i all hovedsak for enkeltbedrifter. Dette kan omfatte operasjonell og strategisk lokal rådgivning til bedrifter i alle faser av internasjonaliseringsprosessen. Hovedtjenestene omfatter markedsundersøkelser, teknologiovervåkning, valg av inngangsstrategi, partnersøk, etableringsbistand, gjennomføring av markedstiltak, og handelsteknisk rådgivning.

Deler av næringslivet har uttrykt misnøye med denne strategiske endringen av Eksportrådets virksomhet og ment at fokuset på å skaffe egne inntekter er blitt for stort. Eksportrådets utekontorer fungerer dermed i for liten grad som tradisjonelle handelsavdelinger, slik at den generelle støttefunksjonen Eksportrådet skal ha for næringslivet ved utestasjonene er redusert. Samtidig har man sett en nedtoning av oppgaver av mer generisk karakter. Erfaringene med den økte fokusen på egeninntjening går i retning av at egeninntjening i den utstrekning man ser i dag ikke er gunstig hverken sett i forhold til brukernes forventninger, eller med hensyn til forholdet mellom Eksportrådet, Utenrikstjenesten og det øvrige virkemiddelapparatet. Dette understøttes i flere av innspillene som er mottatt i forbindelse med gjennomgangen av virkemiddelapparatet. Eksportrådets fokus på egeninntjening bør derfor ikke videreføres i det fremtidige virkemiddelapparatet.

Eksportutvikling:

Eksportutvikling finansieres delvis av bedriftene selv og delvis av offentlige midler. De offentlige midlene kan komme gjennom eksportfremmebevilgningen eller gjennom annen offentlig finansiering som SND, fylker, andre departementer. Virksomheten omfatter:

• SMB programmet (gir bedriftene tjenester til redusert pris).

• PIN (Program for internasjonalisering av norsk næringsliv) satsinger.
• regionale eksportuviklingstiltak i samarbeid med fylkene og SND.

• nettverksprogram for bedrifter.
• Utviklingsprosjekter i samarbeid med en rekke departementer og institusjoner
• Internasjonalt Forsknings- og Teknologisamarbeid.

Eksportrådet skal også fungere som det nasjonale senter for internasjonal nettverksbygging innen forskning og teknologi. I så måte er Eksportrådet Forskningsrådets og SNDs internasjonale apparat.

En viktig begrunnelse for overføringen av ansvaret for den bilaterale handelspolitikken, herunder virkemiddelapparatet for eksportfremme og internasjonalisering, fra UD til NHD i 1997 var å integrere internasjonalisering i den øvrige næringspolitikken. Nærings- og handelsdepartementet har i liten grad nedfelt i de formelle styringsdokumentene til Eksportrådet hvordan virksomheten skal være et virkemiddel i satsningen på innovasjon og nyskaping i næringspolitikken. Av dette følger også at Eksportrådets rolle i virkemiddelapparatet ikke er klart definert. Det bør være et hovedanliggende for denne gjennomgangen å finne fram til en organisering som setter fokus på internasjonalisering av norsk næringsliv i vid forstand, slik at internasjonalisering blir en sentral og integrert del av næringspolitikken.

Det fremtidige virkemiddelapparatet må i større grad ta inn over seg at globaliseringen medfører nye utfordringer for næringslivet, noe som igjen nødvendiggjør nye typer offentlig innsats innen internasjonalisering. Utover det tradisjonelle eksportfremmende arbeidet er det i dag nødvendig å rette innsatsen mot nettverksbygging, kompetanseheving, teknologiutveksling og profilering av Norge og norsk næringsliv internasjonalt. I forbindelse med norske bedrifters etableringer, oppkjøp og fusjoner samt inngåelse av strategiske allianser internasjonalt bør også våre utenriksstasjoner spille en mer sentral rolle. Videre er internasjonalisering er ikke bare relevant for de etablerte bedriftene. Det er nødvendig å se oppgaver knyttet til internasjonalisering i lys av behovet for økt nyskaping og innovasjon i norsk næringsliv.

Norges Turistråd

Målet med det statlige tilskuddet er at det skal bidra til økt verdiskapning og bedret lønnsomhet i norsk reiseliv ved å:

• informere, profilere og markedsføre Norge som turistmål
• stimulere norske reiselivsprodusenter til samarbeid om internasjonale markedsføringstiltak
• formidle kunnskap om markedene og internasjonale utviklingstrender til aktørene i Norge

Aktiviteten bærer preg av å være kollektivt gode og ved utsetting ville en privat aktør trolig være tilbøyelig til å fremme enkeltoperatørers interesser snarere enn næringens interesser. Det anses derfor ikke som naturlig å vurdere konkurranseutsetting av Turistrådets virksomhet. Imidlertid bør deler av Turistrådets virksomhet kunne sees i sammenheng med det generelle behovet for en styrket innsats i virkemiddelapparatet knyttet til Norgesprofilering og Norges omdømme i utlandet.

Samordning av virkemidlene ute

Aktivitetene til Utenriksstasjonene, Norges Eksportråd, Norges Turistråd og Eksportutvalget for fisk samordnes der det er hensiktsmessig og går gjerne under betegnelsen Team Norway. Målsettingen er bedre koordinering av offentlige og halvoffentlige aktørers virksomhet ute. I Team Norway inkluderes også såkalte Nærings- og profileringsråd som er etablert ved de fleste utenriksstasjoner.

Team Norway representerer en ressurs for det næringsrettede virkemiddelapparatet. Her har man et nettverk som er både er egnet for overvåkning av markeder og teknologiutvikling, og for å yte tjenester for norske institusjoner, bransjer og bedrifter i utlandet. Oppgaver knyttet til profilering og Norges omdømme bør være sentrale oppgaver for Team Norway. Den fremtidige utformingen av virkemiddelapparatet må ivareta den ressurs som dette nettverket ute representerer

GIEK

GIEK skal fremme norsk eksport av varer og tjenester og investeringer i utlandet ved å tilby eksportkredittforsikringer, eksportgarantier og produkter som er tilknyttet dette. I tillegg tilbys investeringsgarantier ved norske investeringer i utlandet. Spesielt for bedrifter med eksport til nyindustrialiserte land og utviklingsland og for små bedrifter og bedrifter med liten eksporterfaring, er garantier viktig for å fremme eksport. De fleste vestlige industriland har tilsvarende statlige ordninger. GIEK bistår også myndighetene i forhandlinger med OECD om felles regelverk for eksportstøtte, og deltar på egenhånd i OECD-forhandlinger knyttet til premienivå og vurdering av landrisiko.

GIEKs spisskompetanse finnes ikke i det norske markedet og konkurranseutsetting blir derfor vanskelig. Eneste unntaket er den kortsiktige, kommersielle garantigivningen som ble skilt ut i et eget datterselskap fra 1. januar 2001 (GIEK Kredittforsikring AS). Årsaken til denne omorganiseringen er konkurranselovgivningen i EU/EØS-området som regulerer hvordan stater kan operere i markedet for kundekredittforsikring. Det ble i forkant vurdert å avvikle det statlige tilbudet på dette området, hvor det i dag finnes 2 private, utenlandske aktører. En kom da til at markedsgrunnlaget var for tynt. Dette er et området som kan egne seg for konkurranseutsetting. En vil på denne måten gradvis bygge opp de private aktørenes virksomhet og kompetanse innenfor segmenter av markedet hvor disse i dag ikke opererer.

GIEK og Eksportfinans har felles forretningsmessige mål, nemlig å fremme norsk eksport og norske investeringer i utlandet. Begge virksomheter har nære tilknytninger til myndighetene og utfører også rene forvaltningsoppgaver. Gjennom et nærmere samarbeid ville man kunne gi eksportørene et bedre tilbud ved å tilby alle tjenestene på ett sted. Å samle det faglige miljøet vil også bidra til å styrke og videreutvikle kompetansen om eksportfinansiering i Norge. I tillegg vil et tettere samarbeid bety kostnadsmessige besparelser, effektivisering av saksbehandlingen og synergieffekter i forhold til kunde- og saksbehandling, vurdering av risiko og håndtering av større prosjekter.

Eksportfinans ASA/108-ordningen

Eksportfinans er en privat bank som forvalter ordningen med støtte til kapitalvareeksport (108-ordningen) på vegne av staten. I tillegg til forvaltning av 108-ordningen og verftsstøtteordningen, som er under avvikling, bistår Eksportfinans NHD i forbindelse med forhandlinger i OECD om generell eksportfinansiering og verftsstøtte. Formålet med tilskuddet er å kompensere Eksportfinans for renteforskjellen mellom innlån og utlån under ordningen for offentlig støttede eksportkreditter. Tilskuddet skal også dekke Eksportfinans sine kostnader til administrasjon av ordningen. Ordningen med offentlig støttede eksportkreditter skal sikre norske eksportører av kapitalvarer konkurransedyktig betingelser.

108-ordningen er på denne måten allerede satt ut til forvaltning hos en privat aktør. Det er imidlertid ikke konkurranse om oppdraget, noe som innebærer at Eksportfinans er i en monopolsituasjon når det skal forhandles om vilkårene for forvaltning av ordningen. De norske bankene har valgt å samle spisskompetansen innenfor eksportfinansiering i Eksportfinans. Skulle en skape konkurranse på dette feltet er trolig eneste mulighet å invitere utenlandske finansieringsinstitusjoner.

Ut fra en samlet vurdering vil det være uheldig om den spisskompetansen som Eksportfinans besitter skulle forsvinne i forbindelse med en konkurranseutsetting til en utenlandsk aktør. Vi mener, som nevnt under kap. 8.7 at et tettere samarbeid mellom GIEK og Eksportfinans vil være bra for eksportørene.

SIVA

SIVA skal i følge vedtektene være "et nasjonalt foretak for økt verdiskaping og sysselsetting i distriktene". SIVA ble evaluert i 2000. Hovedkonklusjonene i evalueringen var at SIVA som selskap oppnår sterke økonomiske resultater og de offentlige investeringene i SIVA gir et tilfredsstillende overskudd. De eksterne virkningene fra SIVA og SIVAs addisjonalitet (eller bidrag for å oppnå virkningene) ble vurdert som begrensede. Videre ble sysselsettingseffekten i distriktene vurdert som tilfredsstillende.

SIVA får skryt for sin kreativitet når det gjelder konseptet med næringshager og inkubatorer. Videre gjør de en god jobb inn mot innovasjonsmiljøene. Evalueringen sier at SIVA i liten grad overlapper med andre virkemidler når det gjelder fokus på regionale verdiskapingsmiljøer. Dette er etter vår vurdering langt på vei riktig når det gjelder virkemiddeltyper, men er i ferd med å endre seg når det gjelder målgruppen innovasjonsmiljøer hvor SND og Forskningsrådet øker sin aktivitet.

SIVA har de siste åra økt sitt engasjement i innovasjonsmiljøer i sentrale områder, et engasjement som forsterkes i og med utbyggingen av IT Fornebu. Evalueringen finner foreløpig lite ringvirkninger i distriktene av SIVAs satsing i sentrale områder. Det sterke engasjementet i sentrale innovasjonsmiljøer, med foreløpig få dokumenterte distriktseffekter, har gitt SIVA en noe uklar rolle som redskap for næringsutvikling i distrikts-Norge. SIVA har i liten grad oppnådd sin målsetting om å skape sterke verdiskapingsmiljøer når en ser på de tradisjonelle anleggene.

Den alt i alt gode evalueringen av SIVA henger sammen med at SIVA har hatt evne til å handle raskt på nye idéer om virkemidler, at selskapet fremstår som ubyråkratisk og den incentivstrukturen selskapet har arbeidet under. Dette siste er knyttet til to forhold. For det første har selskapet fått beholde det overskuddet som genereres, og for det andre har SIVA levd med usikkerheten om fremtidig eksistens i kjølvannet av hver evaluering.

SIVAs internasjonale engasjement (næringsparker i Russland, Litauen og Latvia) ble med ulike innfallsvinkler evaluert av i 2001. I vår sammenheng er følgende konklusjoner av størst interesse:

• SIVAs næringsparker fremstår i hovedsak som et SMB-orientert virkemiddel.
• SIVAs internasjonale engasjement har bare i begrenset grad utløsende effekt fordi bedriftene allerede var etablert i de aktuelle områdene.
• Det er mulig å spore enkelte positive ringvirkninger i form av økt verdiskapning og sysselsetting i distrikts-Norge, men det er ikke uten videre opplagt at SIVAs internasjonale engasjement kan sies å være et målrettet tiltak i forhold til norske distriktsbedrifter.

• Det er klart enklere å begrunne SIVAs internasjonale engasjement som et næringspolitisk virkemiddel enn som et distrikts- og regionalpolitisk virkemiddel.

Effekten av eiendomsdelen lar seg vanskelig måle på kort sikt, mens effektene av for eksempel eierandeler i forskningsparker, inkubator-, såkorn- og ventureaktiviteter lettere lar seg kvantifisere. På disse områdene finnes det kompetanse/marked innenfor andre deler av virkemiddelapparatet, akademia og enkelte investormiljøer. Her må det vurderes hvilke aktiviteter/virkemidler som er viktig for helheten av SIVAs arbeid og hvilke som eventuelt kan settes ut på anbud.

Etter vår vurdering har de tradisjonelle SIVA-anleggene liten betydning i forhold til SIVAs rolle og bør derfor på sikt selges ut. Videre kan de to programmene som KRD finansierer med fordel legges ut på anbud. SIVAs eierandeler i ulike finansierings- og utviklingsselskap er viktige for det arbeidet SIVA gjør på nyskaping og bør derfor videreføres. SIVAs internasjonale engasjement bør videreføres og i større grad koordineres med annen internasjonal rettet virksomhet. Vi ser videre ingen grunn til å begrense SIVAs aktivitet gjennom regionalpolitiske målsettinger og vil derfor anbefale at SIVA blir et landsdekkende virkemiddel.

Etter vår vurdering fungerer SIVA først og fremst som en nettverks- og utviklingsaktør, og i mindre grad som en forvalter. SIVAs pre som fleksibel og dynamisk organisasjon er i dag nært knyttet til at de er en liten organisasjon. Ved å legge SIVA inn i en større institusjon vil man dermed kunne miste noe av SIVAs dynamikk. Vi vil også få et mer monopolistisk virkemiddelapparat. SIVA som selvstendig organisasjon kan fungere som et korrektiv til den nye virkemiddelaktøren, i tillegg til at SIVA kan ta oppgaver som ikke naturlig faller inn under andre hovedaktører i virkemiddelapparatet.

Argentum

Argentum ble etablert inneværende år. Det gjenstår derfor å se om selskapet kan gi den ønskede effekt i forhold til det norske venturemarkedet.

I forbindelse med stortingsbehandlingen av dette selskapet bestemte Stortinget at det skulle ha to eiere og ikke en (NHD) slik den forrige regjeringen hadde foreslått. De to eierne var SND og SIVA. På det tidspunktet lå eierskapet til SIVA i KRD. Nå som dette eierskapet er flyttet til NHD mener vi det er gode grunner for å samle eierskapet i en av institusjonene. SIVA peker seg i denne sammenheng ut, fordi selskapet har en enhet som arbeider med eierandeler i venture- og såkornfond. SND har kun igjen et forvaltningsansvar for såkornkapitalordningen etter at SND Invest er overført til NHD.

Norsk Designråd

Målet med det statlige tilskuddet er å fremme bruk av profesjonell design som virkemiddel for å styrke lønnsomhet og konkurranseevne i norsk industri. Designrådet driver bare i svært begrenset grad egen rådgivning. Derimot formidler de designere til bedriftene. Designrådet dekker et område som i dag ikke ivaretas av markedet, det er derfor trolig lite å hente på å konkurranseutsette dette området.

Designrådet samarbeider nært med SND om designrådgivning og informasjon blant annet gjennom felles kurs og oppdrag i bedrifter. Videre har Designrådet kontakt med Norsk Form, Grip, Eksportrådet og Patentstyret.

Samarbeidet med SND gjør det nærliggende å vurdere å slå sammen Designrådet med SND. Vi mener imidlertid at dette ikke er hensiktsmessig. Designrådet er en liten og spesialisert organisasjon med kun 9 ansatte. For at disse skal kunne utføre den jobben de er satt til er det en forutsetning at de er synlige og tilgjengelige for målgruppen. Dette mener vi best blir ivaretatt ved å opprettholde Designrådet som en selvstendig organisasjon.

VINN og Teknologisk Institutt (TI)

TI og VINN er private stiftelser, men representerer fortsatt mye av det offentlige veiledningssystemet. Begge er evaluert, men evalueringene har i dag begrenset verdi.

Den offentlige rollen ivaretas nå gjennom et oppdrag fra NHD. I dette ligger også tjenestene BEDIN og Narviktelefonen. TI og VINN gjør en viktig jobb for å bedre kompetansen i næringslivet, med særlig vekt på SMB. Samtidig opererer disse inn mot et område hvor det finnes privat tilbud. Problemet er derfor å synliggjøre og forsvare at det her er en offentlig oppgave.

Etter at disse virksomhetene har blitt fullt fristilt fra staten har det vært diskutert flere organisasjonsløsninger. Utover fortsatt nedbygging, har det vært foreslått å knytte dem nærmere til SND, og å bygge opp et eget veiledningskonsern.

Vi mener at dette ikke er veien å gå. Det har vist seg at veiledning er en svært viktig funksjon i et offentlig finansiert virkemiddelapparat. De to stiftelsene bør derfor rendyrke sine roller og spesialisere seg på de områdene hvor det ikke er gode private tilbud. Spesielt Narviktelefonene og BEDIN er viktige og bør viderutvikles blant annet med mer av interaktive løsninger.

Det er samtidig viktig at den virksomheten som TI og VINN utfører for statlige midler blir sett i sammenheng og i større grad samordnet med andre innovasjonsfremmende aktiviteter i virkemiddelappparatet, det vil i realiteten si SND. Vi anbefaler samtidig at SND styrker sin rolle på veiledning, blant annet gjennom en tettere kobling til internasjonaliseringsveildning og etablering av en informasjonstjeneste mot utlandet. Det kan derfor på litt lengre sikt ligge til rette for en full integrasjon av veiledningstilbudene.

Det er ikke relevant å snakke om utsetting ettersom tjenestene allerede er utført av private. Derimot anbefales at det offentlige oppdraget gjennomgås med sikte på å konsentrere det ytterligere mot veiledning som ikke tilbys i markedet og mot informasjonstjenester i form av portaler.

SVO (Statens veiledningskontor for oppfinnere)

SVO er i dag et ordinært forvaltningsorgan med 8 ansatte. Budsjettet er på 15 mill. kroner, fordelt med 7.1 mill. kroner til drift og 7,9 mill. kroner til utviklingsarbeider og stipend. SVO har ikke egne inntekter. SVOs primæroppgave er rådgivningsvirksomhet. Målgruppen er personer og mindre bedrifter med en kommersialiserbar teknisk ide og med behov for veiledning støtte. SVO ble evaluert i 1995.

SVOs nisje er å jobbe med teknologiprosjekter fra individuelle oppfinnere og småbedrifter i tidlig fase. Det som er unikt med SVOs rådgivning er den aktive oppfølging som skjer på individuell basis i hvert enkelt prosjekt.

Nytteverdien av SVO må veies mot hva det "koster" å opprettholde en så vidt liten etat, dvs. at spørsmålet om fremtidig organisering av de arbeidsoppgaver som SVO i dag utfører i stor grad vil bli et kost/nytte- spørsmål.

Et lite miljø som SVO kan lett bli isolert og miste evnen til å se de store linjene. En fusjon med en annen virksomhet vil trolig utløse synergieffekter som kan bidra til større formålsoppnåelse og at det blir lettere for nye brukere å finne fram. En forutsetning for at dette skal kunne skje er imidlertid at evnen til å fange opp de små miljøer blir videreført. Vi anbefaler at SVO knyttes nærmere til en ny samordningsenhet, men opprettholdes som en synlig enhet i dette systemet. Dette kan gjøres ved at SVO blir et eget virksomhetsområde i den nye samordningsenhet. SVO utgjør et viktig nisjetilbud hvor det foreløpig finnes liten grad av kompetente private tilbydere og bør derfor ikke konkurranseutsettes.

Patentstyret

Patentstyret er en nokså spesiell enhet innenfor virkemiddelapparatet fordi etaten stort sett driver med regelstyrt forvaltning, det vil si at den innvilger rettigheter kundene (søkerne) har krav på når de oppfyller forutsetningene i loven. Etaten deler ikke ut pengestøtte eller andre tilskudd. Norge er her bundet av mange internasjonale avtaler. Dette innebærer også at Patentstyret må fremstå som nøytral og upartisk, og at de kan garantere likebehandling av alle norske og internasjonale søkere. Det synes som institusjonen fungerer bra i dag.

Dersom Norge går inn i Den europeiske patentkonvensjonen EPC, vil søknadsmengden og arbeidsmengden bli redusert betydelig, ved at de fleste søkerne sender patentsøknadene sine direkte til Den europeiske patentorganisasjonen (EPO). Et EPC-medlemskap vil løse kapasitetsproblemet i dag.

Patentstyret egner seg dårlig for en sammenslåing med andrevirkemiddelinstitusjoner som har som oppgave å gi støtte til nyskaping i næringslivet, fordi dette veldig lett vil kunne føre til, eller i alle fall ligne på, uheldige sammenblandinger av roller. Det er imidlertid svært viktig med et tett og godt samarbeid med SND og SVO. Mye av ansvaret for dette må ligge på SND.

Vi mener at Patentstyert bør viderføres som egen enhet og ha samme tilknytningsform som i dag.

Norsk Romsenter

Formålet med det statlige tilskuddet til norsk romvirksomhet er å øke verdiskapingen innenfor den romrelaterte sektoren, samtidig som tilskuddet skal bidra til å dekke nasjonale brukerbehov. Norsk Romsenter arbeider langsiktig mot norske bedrifter for å bygge opp det teknologiske nivået i bedriftene slik at de har muligheter til å vinne kontrakter i programmene under European Space Agency (ESA). For hver krone utbetalt til ESAs kontrakter og til de nasjonale følgeprogrammene har industrien oppnådd ytterligere 3,5 kroner.

Norsk romfartsindustri er langt på vei avhengige av norsk deltagelse i det Europeiske samarbeidet på romfartssiden. NHDs bevilgninger til Romsenteret og ESA sikrer industriell og teknologisk utvikling på dette området, og bidrar samtidig til norsk innflytelse på områder som er sentrale for norske brukerinteresser og bedrifter. Blant annet har Norge sterke interesser innen satelittbasert telekommunikasjon for å dekke behov for kommunikasjon med handelsflåten, oljeplattformer og Svalbard. Navigasjon og jordobservasjon er andre viktige områder.

Når det gjelder organisatoriske problemstillinger er det allerede reist spørsmål om forholdet mellom departementet og Romsenteret som stiftelse er i overenstemmelse med stiftelseslovgivningen. Departementet er i ferd med å utrede dette spørsmålet. I vår sammenheng er det naturlig å stille spørsmål om hvorvidt Romsenteret bør fortsette som en selvstendig enhet innenfor virkemiddelapparatet. I likhet med det som er fremført på vegne av for eksempel Designrådet, har Romsenteret en kompetanse og klart definert nedslagsfelt. Vi mener denne spesialiseringen står i fare for å bli svekket dersom man legger virksomheten inn i et større apparat med en mer generell fokus i forhold til målgrupper og virksomhetsområder. På den bakgrunn mener vi at Romsenteret med fordel kan bevares i en relativt fri stilling i forhold til det øvrige virkemiddelapparatet.

Vurdering av målgrupper

Innledning

Spørsmålet er nå hvordan innretningen av virkemidlene bør være, det vil si hvilke målgrupper og hva slags virkemidler som bør prioriteres. Virkemidler og satsinger kan for eksempel knyttes til ulike aktører og grupper av aktører og virke mer eller mindre direkte.

Begrunnelser for valg av områder og innretning kan et stykke på vei hentes fra økonomisk teori, innovasjonsteori og fra internasjonale evalueringer og lignende. Når det gjelder målgrupper skiller vi mellom enkeltaktører og grupper av aktører. I praksis vil det ofte være mest effektivt at virkemidlene rettes mot grupper av enkeltaktører og at de treffer indirekte. Noen vil hevde at enkelte generiske teknologier er særlig viktig for verdiskaping og at det er viktig å fremme utvikling av klynger hvor veksten eller potensialet er særlig stort. Det er viktig å ha et apparat som er i stand til å håndtere direkte nærings- eller klyngevise satsinger. Samtidig er det viktig å sikre helhet og sammenheng i virkemiddelapparatet. Det bør så langt mulig ta utgangspunkt i et innovasjonsystemperspektiv.

Målgrupper

Aktører eller grupper som utpeker seg som de mest aktuelle målgruppene:

• Entreprenører

Entreprenører, enten de kommer fra bedrifter eller fra forskningsmiljøer, utgjør en kritisk viktig gruppe. Det er godt dokumentert at det er betydelig markedssvikt i de tidligste fasene i en bedriftenes liv. Dette skyldes blant annet etableringskostnader, høy risiko, asymmetrisk informasjon og kompetanseunderskudd. De generelle rammebetingelsene gir i liten grad spesiell beskyttelse og kapitaltilgang er et betydelig problem. Innenfor denne målgruppen faller også potensielle gründere fra ulike miljøer.

Enkeltpersoners innsats, deres kompetanse og utviklingen av nettverk er avgjørende for å få nyskaping. Entreprenører er ikke rent kalkulerende aktører som først og fremst reagerer på pisk og gulrot. Entreprenører drives også av nysgjerrighet, gleden ved å prøve ut nye muligheter, vilje til å ta risiko, ønsker om å realisere seg selv, høste sosial anerkjennelse osv. Det offentlige bør bidra til å skape holdninger, til å utløse mer kreativitet og selvtillit, samt oppmuntre til eksperimentering og skape mer lærings- og handlingsdyktige miljøer.

• Unge bedrifter (nyetablerte)

For nye bedrifter gjelder mye av det samme som for entreprenører. Spesielt FoU-baserte nyetableringer er utsatt for høy grad av risiko. De er ofte avhengige av ett enkelt produkt og har ikke den kompetansen og det nettverket som en etablert bedrift har. Her er også tilbudet av ekstern kapital svakt.

Oppfatningen om at internasjonalisering bør skje gradvis og utfra en sterk hjemmebase er godt festet i offentlig politikk. For de bedriftene som går under betegnelsen "Born Globals" er dette ikke passende. De internasjonaliseres tidlig og er avhengig av et stort internasjonalt nedslagsfelt for å bli lønnsomme. Dette betyr at offentlige tilbud rettet mot internasjonalisering også må fange opp bedrifter i de aller tidligste fasene av etablering.

• Grupper av aktører og innovasjonsmiljøer

Selv om en velger å ha fokus på enkeltaktørene og de utfordringene de står overfor, vil det ofte være mest effektivt å nå disse gjennom virkemidler rettet mot flere aktører som samhandler. Dette kan være lokale, regionale eller nasjonale verdiskapingsmiljøer, bransjer eller teknologiområder. Aktørene kan være gründere, underleverandører, kunder, kompetansemiljøer og investorer. En vet av nasjonal og internasjonal erfaring at bedrifter innenfor godt fungerende verdiskapingsmiljøer har større lønnsomhet, vekst og innovasjonsgrad enn bedrifter utenfor. Det er derfor trolig slik at offentlig innsats for å få verdiskapingsmiljøer til å fungere bedre er effektiv virkemiddelbruk. Som for enkeltaktører vil det være de miljøene som har et ikke utløst potensiale som vil være mål for virkemiddelapparatet. For å imøtekomme krav om nøytralitet, er det mulig å sørge for likebehandling av bransjer eller grupper over tid.

• SMB med store vekstambisjoner og -potensial

Mindre bedrifter med stort potensiale og behov for vekst har i tillegg til ovenfor nevnte "svikter" behov for assistanse til internasjonalisering og markedstilgang. Hvis veksten/potensialet er knyttet til tilsvarende høy risiko, er dette en gruppe som har behov for direkte virkemidler.

• FoU-enheter (private og offentlige)

Dette er en målgruppe som omfatter både bedrifter og kunnskapsinstitusjoner og offentlige etater. På privat side er det snakk om spesielt mindre bedrifter og andre bedrifter med liten FoU-kompetanse, samt større FoU-tunge bedrifter som det er viktig å engasjere for å trekke andre med inn i nettverk. Innsats bør rettes inn for å fremme brukerkompetanse, egen FoU og kommersialisering. Når det gjelder kunnskapsinstitusjoner bør fokus rettes mot hvordan disse kan orientere seg mer mot næringslivet, bli mer attraktive og utvikle sitt samarbeid med bedriftene og andre kunnskapsmiljøer. I denne sammenheng er det spesielt viktig å påvirke og få med universiteter og høyskoler. Forskningsparkene er også viktige aktører som kan bidra mer enn i dag både som målgruppe og som operatør i drift av virkemidler. Offentlige etater kan spille en viktig rolle som pilotkunder og krevende kunder.

Satsingsområder

Av hensyn til økonomisk effektivitet bør virkemidlene i utgangspunktet være næringsnøytrale og åpne for alle, blant annet fordi det er knyttet informasjons- problemer til utvelgelse av områder eller næringsklynger. Samtidig vet vi at dagens virkemidler i ganske stor grad prioriterer enkelte bransjer, næringer, teknologier og kunnskapsfelt. Dette er både villet og en konsekvens av at virkemidlene faktisk virker ulikt på ulike bransjer. Når det gjelder forskning er det aksept og tradisjon for å prioritere innsatsen mot spesielle områder eller teknologier, blant annet fordi aktiviteten er langt fra markedet. Vi vet også at det er knyttet særlige positive eksterne virkninger til næringsklynger, kunnskapsintensiv virksomhet og enkelte teknologier (pga. internalisering i klyngene). Et offentlig bidrag til utvikling av klynger eller verdiskapingsmiljøer kan blant annet sikre klynger som ellers ikke hadde blitt utviklet og bidra til at de kommer opp i en kritisk masse, slik at de kan klare seg selv.

Utvikling av klynger og verdiskapingsmiljøer synes å kunne ha stor betydning for verdiskapingen og for lokalisering av utenlandsk virksomhet i Norge. Det er derfor ønskelig å bidra til utvikling av nye og eksisterende klynger og verdiskapingsmiljøer i Norge. Samtidig har vi en del naturgitte fortrinn og områder der vi allerede er sterke og konkurransedyktige.

Utfordringen er da å velge virkemidler som bidrar effektivt til å fremme de viktige næringsmiljøene, uten at innsatsen blir samfunnsøkonomisk ineffektiv og virker konserverende på eksisterende næringsstruktur. For å få til dette mener vi det er behov for noe større frihet og fleksibilitet på dette området. Det må være lov og ønskelig å peke ut spesielle satsingsområder, men de kan være situasjonsbestemte og variere over tid. Dermed trenger ikke virkemiddelapparatet samlet å bli mindre næringsnøytralt. Det viktigste er imidlertid at virkemidlene retter seg inn mot klyngemekanismene og fremmer kunnskapsoverføring, samspill, samarbeid, nettverk og læring. Dette vil kunne stimulere utvikling av både nye og eksisterende klynger, i prinsippet uten å ta stilling til valg av klynger.

Prioritering av satsingsområder bør i utgangspunktet være knyttet til strategisk kunnskapsoppbygging og følge de områdene som Regjeringen allerede har valgt ut i forskningspolitikken. I tråd med, og under hensyntagen til, det vi har sagt ovenfor, mener vi virkemiddelapparatet bør rette seg mer inn mot disse områdene.

De områdene som dermed bør få større prioritering fra virkemiddelapparatets side er marin forskning, IKT, medisinsk og helsefaglig forskning og forskning i skjæringsfeltet mellom energi og miljø.

Vurdering av virkemiddelkategorier

Innledning

Vi vil nå diskutere virkemidler uavhengig av de virkemidlene som benyttes i dag. Vi tar derfor utgangspunkt i en del generelle kategorier. Problemet med dette er at virkemidler er vanskelig å kategorisere fordi mange er kombinasjoner av finansiering, kompetanse, teknologioverføring og kompetanseheving. Vi skal likevel ta utgangspunkt i følgende kategorier:

Kompetansehevende tiltak

Det er et bredt spekter av kompetansehevende tiltak i virkemiddelapparatet, fra tiltak hvor kompetanseheving er hovedformål til tiltak hvor kompetanseheving inngår som et element. Vi mener at det nå er gode argumenter for å fokusere enda sterkere på kompetanse og å styrke kompetanseelementet i virkemidlene.

Områder som bør prioriteres spesielt er tiltak overfor entreprenører, forskere og unge bedrifter med vekstambisjoner/-potensial og SMB. De viktigste målsettingene på dette området bør være å sette flere nyetablerere i stand til å lykkes og å få rekruttert flere bedrifter til å bruke og investere i FoU. Det krever blant annet at det blir lønnsomt både for den enkelte ansatte og for arbeidsgiver både i bedrifter og kunnskapsinstitusjoner å satse på kompetanseoppbygging. Samtidig mener vi det bør legges inn mer av kompetansehevende tiltak i andre virkemidler. For eksempel kan det være en mulighet å legge inn mer av dette i Forskningsrådets brukerstyrte program.

En annen type kompetansehevende tiltak som bør få økt betydning innenfor virkemiddelapparatets arbeid er tiltak som søker å skape entreprenørskapskompetanse. I dette ligger det mer enn bare kunnskap om hvordan etablere ny virksomhet. Evne til å ta initiativ, risikovillighet og kreativ problemløsning er viktig kompetanse for entreprenørskap og innovasjon som kan læres gjennom ulike typer tiltak. Dette vil som regel være private (og halvoffentlige) initiativ som i oppstarts- og utviklingsfaser med fordel kan støttes av et virkemiddelapparat både med finansiering og kompetanse. Dernest bidrar slike tiltak til å skape en entreprenørkultur blant studenter, bedriftseiere og forskere. Det vil kunne øke tilfanget av nye entreprenører og verdsetting av innovasjon og entreprenørskap i samfunnet.

Råd- og veiledning

Av direkte virkemidler som primært tilbyr veiledning primært har vi i dag SVO og VINN, mens TI, Norsk Designråd og Eksportrådet har dette i kombinasjon med andre tjenester. Dette feltet grenser også nært opp mot kompetansehevende tiltak og informasjon. I praksis er det ikke klare grenser. Rådgivning oppfattes gjerne som mer prosessorientert enn veiledning og er mest aktuelt som private tjenester, da det er vanskelig å skille ut en form som passer for offentlig drift eller styring.

Det er imidlertid mye som taler for at veiledning, på samme måte som informasjon, er et felt som blir stadig viktigere og hvor det offentlige kan ta en større rolle. Dette henger sammen med et stadig mer komplisert samfunn, kortere levetid for kunnskap og produkter, raskere teknologisk utvikling og globalisering. Dessuten vil betydningen av samarbeid også gi støtte for mer vekt på veiledning og personlig støtte og oppfølging. Her synes det å være en del behov som ikke så lett kan kjøpes i markedet.

Finansiering

Kapitaltilførsel er i de fleste sammenhenger mer enn tilførsel av penger. Mottakeren får også tilgang til kompetanse og nettverk som kan være avgjørende for en vellykket utvikling av virksomheten. Sett fra bedriftens side vil en eier i større grad enn en långiver kunne tilføre kompetanse og nettverk.

Det er flere måter å segmentere kapitalmarkedet på. Vi vil i dette avsnittet se nærmere på venturemarkedet og markedet for risikolån. Når det gjelder venturemarkedet vil vi spesielt se på finansiering innenfor stadiene idéutvikling, oppstart og ekspansjon. Disse områdene vil vi relatere til de aktørene og grupper av aktører som er utpekt som målgrupper i kapittel 9.

Finansiering i idèutviklingsstadiet

Dersom ikke finansiering fra entreprenøren selv, familie og venner og eventuelt banklån (mot sikkerhet i fast eiendom) er tilstrekkelig, er offentlige finansiering eneste realistiske alternativ i idèutviklingsfasen. Dette skyldes at usikkerheten normalt er for stor til at investorer er villige til å finansiere utviklingskostnadene.

Av finansielle virkemidler vil verken lån eller egenkapital være egnet for prosjekter i denne fasen. Myndighetene bør derimot bruke tilskuddsordninger for å stimulere idéutvikling fra såvell universitets- og høyskolemiljøer som industrielle miljøer og selvstendige gründere.

Finansiering i oppstartsstadiet

Oppstart av foretak som verken har ønsker om eller evner til å vokse medfører hovedsakelig materielle investeringer. I den grad entreprenøren trenger ekstern kapital, vil lånefinansiering fra banker i stor grad dekke kapitalbehovet. Dersom et slikt foretak ikke oppnår bankfinansiering, vil dette normalt være en indikasjon på overetablering/manglende inntjeningsgrunnlag i foretakets lokale marked. Det er kun unntaksvis at det offentlige bør sikre kapitaltilførsel gjennom tilskuddsordninger, f. eks ved lav annenhåndsverdi på aktiva eller ved spesielle nisjeetableringer.

Ved oppstart av foretak med vekstpotensial vil ekstern egenkapital være viktigste finansieringsform på grunn av omfattende immaterielle investeringer og negativ kontantstrøm. Fremmedkapital er ikke et egnet virkemiddel i denne fasen. Problemet er at selv foretak med stort vekstpotensial opplever vansker med å få ekstern egenkapital i oppstartsfasen. At vekstkraftige foretak har problemer med å finansiere sin utvikling fram til de er modne for finansiering fra institusjonelle kilder (banker og formelle venturekapitalister), betegnes i internasjonale publikasjoner som " the equity gap" (egenkapitalkløften).

Det finnes trolig en egenkapitalkløft også i Norge. Dette kan hevdes dels på bakgrunn av samtaler med markedsaktører, dels på internasjonal benchmarking av tilgang på venturekapital, dels på empiriske undersøkelser. Det imidlertid vanskelig å si hvor stor kløften er. Spørsmålet er hvordan myndighetene kan bidra til å redusere egenkapitalkløften. Dette er et område hvor virkemiddelapparatet i framtiden bør spille mer på markedet enn det som er gjort fram til i dag. Det vil bety at ordninger som innebærer direkte tilskudd til nystartede virksomheter i større grad erstattes av tiltak som stimulerer private aktører til å involvere seg i oppstartsfinansiering. Dette kan gjøres på ulike måter, f. eks gjennom å:

• Stimulere til etablering av flere og større såkornfond.
• Frigjøre større deler av finansieringspotensialet blant private investorer gjennom skatteincentiver.

• Offentlig støtte til etablering/drift av nettverk for private investorer (BAN).
• Bedre muligheten for investorer til å komme ut av sine såkorninvesteringer (exit).

Dagens såkornfond har svært begrenset kapasitet. Det offentlige bør medvirke til at det etableres nye fond, som bør være større enn dagens fond. Den kritiske faktoren for en slik satsing vil være gode forvaltermiljøer. En bør derfor bygge videre på de miljøene som eksisterer, ved for eksempel å la disse miljøene forvalte flere fond. Felles for eksisterende og nye fond bør være at en fra myndighetenes side legger minst mulig føringer på aktiviteten, annet enn at investeringene skal være i såkornfase. Dette betyr at dagens geografiske begrensning for såkornfondene bør oppheves.

De eksisterende såkornfondet, med unntak av fondet i Midt-Norge, henter størstedelen av sine investeringsprosjekter utenfor universitets- og høyskolemiljøene. I følge såkornfondene er prosjekttilgangen fra gründere og industrimiljøer god. Etter vår vurdering er det behov for økt såkornfinansiering innenfor begge områdene.

Den norske såkornmodellen er spesiell i internasjonal sammenheng. Ved etablering av nye fond bør det vurderes en enklere modell, som ligner mer på de som brukes ellers i Europa. De mest vanlige modellene baseres enten på støtte til å dekke administrasjonskostnader eller statlige garantier. Fordelen med administrasjonsstøtte er at fondene får incitamenter til å gå inn i mindre prosjekter og i tidlig fase.

Skatteincentiver for å stimulere til økte investeringer i tidlig fase har vært prøvd i flere land. Dette bør også vurderes i Norge.

Mange private investorer sitter på store formuer som de potensielt kunne tenke seg å plassere i nystartede foretak. Forskere ved NTNU har anslått at potensialet i Norge for kapitaltilførsel fra disse investorene er på flere milliarder i året. De fleste europeiske land har sett dette og etablert nettverk av private investorer og gründere (Business Angel Network). Det finnes mange varianter av dette konseptet, noen rent privat finansiert og andre med en offentlig delfinansiering. De første nettverkene i et land er som regel delfinansiert av det offentlige. Dette er gjerne i form av forprosjektmidler og finansiering av oppstart, samt eventuelt driftsstøtte i de første årene.

Ved siden av gode forvaltermiljøer er hovedutfordringen i dagens såkornmarked knyttet til exit-muligheter. Hvis disse er begrenset vil investorene kvie seg for i det hele tatt å gå inn i denne type prosjekter. Venturemarkedet spiller en sentral rolle som avtaker av investeringsprosjekter fra såkornmarkedet. Det norske venturemarkedet er smalt, men i modning og det nye statlige investeringsselskapet (Argentum) vil trolig gi dette markedet økt volum.

Finansiering i ekspansjonsstadiet

I løpet av ekspansjonsstadiet vil foretak vanligvis gå med overskudd, og bankfinansiering vil utgjøre et reelt alternativ til ekstern egenkapital. Det finnes holdepunkter for å hevde at fremmedkapitalmarkedet i Norge fungerer dårlig. Enkelte kombinasjoner av næringer og regioner har vanskeligere for å få sine investeringer finansiert i bankmarkedet enn andre. Dette ble påpekt av SNF i 1995 og er senere bekreftet av Finansnæringens Hovedorganisasjon. I tillegg har vi den senere tid sett en tendens til at de internasjonalt eide bankene trekker seg ut av enkelte regioner og bransjer.

Spørsmålet vi må stille blir imidlertid hvordan dette markedet vil se ut hvis SND trekker seg ut. Hvilke hull i fremmedkapitalmarkedet vil oppstå? Trolig vil de private bankene bevege seg inn i det segmentet SND i dag dekker. Dette henger sammen med at det har utviklet seg en slags arbeidsdeling mellom de private bankene og SND, hvor de private bankene ser seg tjent med at SND foretar risikovurderingen og tar topprisikoen. Trolig har SND på denne måten hatt en fortrengningseffekt i forhold til bankene og en nedtrapping av den statlige medvirkningen vil langt på vei erstattes av større risikotakning fra de private bankene. De private bankene vil på den annen side ikke føle samme ansvar som SND for å dekke alle bransjer. Spørsmålet blir da hvilke bransjer som eventuelt faller utenfor og om disse representerer viktige bransjer for den framtidige verdiskapingen og eller for enkelte regioner.

Det vil trolig være uheldig for bankmarkedet hvis SND avvikler sine låneordninger over natta. Ordningen bør i stedet avvikles over noe tid. Alternativt kan lånevirksomheten erstattes av en midlertidig garantiordning. På denne måten kan bankene gradvis overta denne delen av markedet, samtidig som kompetanse gradvis bygges opp. Garantiordninger er mye brukt ellers i Europa.

Foretak med stort vekstpotensial har i ekspansjonsfasen stort behov for kapital. En viktig kapitalkilde er de formelle venturekapitalistene. Internasjonal benchmarking viser at norsk venturenæring er relativt liten både mht. antall forvaltningsmiljøer og størrelsen på forvaltningskapitalen. Forklaringen er at norske institusjonelle investorer i mindre grad investerer i/oppretter venturefond. Dette skyldes flere forhold, dels at forvaltningskapitalen hos institusjonelle investorer er relativt liten fordi folketrygden er lagt opp som et "pay as you go"- system, dels skyldes det skepsis til venturekapitalmarkedet. I det norske venturekapitalmarkedet er det i dag mangel på kapital sett i forhold til tilfanget av gode prosjekter. Venturefondene bruker hovedsakelig sin gjenværende kapital på å følge opp allerede igangsatte prosjekter. Selv med økt kapitaltilgang gjennom det statlige investeringsselskapet, vil det i følge venturenæringen være for lite kapital både på kort og mellomlang sikt. Exit- mulighetene blir av næringen ikke framhevet som noe stort problem.

Programmer

Dette er program med tilskudd til enkeltprosjekter (forankret) i bedrifter eller i kunnskapsmiljøer som er av tidsbegrenset karakter. Vi har i dag tilskuddsvirkemidler flere steder i virkemiddelapparatet, i første rekke i Forskningsrådet (brukerstyrte program), i SND og i Eksportrådet (SMB-programmet). For de brukerstyrte programmene i Forskningsrådet (innovasjonsprogrammene) vil evnen til å utløse FoU i bedriftene være det sentrale. I tillegg sikter disse programmene mot å kanalisere FoU-innsatsen mot spesielle teknologiområder og å skape nettverk mellom flere bedrifter og forskningsmiljøer. Samtidig kan støtten ha en viktig funksjon i å bidra til kompetanseoppbygging og ikke minst kompetanse i å bruke FoU og utnytte forskningsmiljøene (brukerkompetanse). Det er et viktig poeng at programmene er brukerstyrte. Ved at brukerne er med på å definere programmene og i styringen av dem, oppnås relevans og næringslivskontakt. Den brukerstyrte forskningen har også en viktig rolle i å bygge bro mellom bedrifter og kunnskapsinstitusjoner og gi incentiver i retning internasjonalt FoU-samarbeid..

Tidsaspektet gjør det vanskelig å vise sammenhengen mellom tiltak og resultat. Dessuten er det vanskelig å identifisere og måle de eksterne effektene på kompetanseoppbygging. Det er likevel gjort mye for å prøve å beregne resultatene av programvirksomheten. Blant de sentrale evalueringene er evalueringen av brukerstyrt forskning (1997), evalueringen Eksportrådets SMB-program (2001) og Møreforsknings årlige evalueringer av Forskningsrådets og SNDs bedriftsrettede ordninger. Ut fra rene økonomiske betraktninger viser disse at virkemidlene er samfunnsøkonomisk lønnsomme. Hvis man i tillegg tar med virkningen i form av økt kompetanse og nettverk blir avkastningen eller verdien av den offentlige innsatsen adskillig større. En samfunnsøkonomisk effektiv bruk av slike virkemidler forutsetter imidlertid at støtten går til prosjekter med høy risiko og stort potensiale og at man samtidig maksimerer kompetanse og nettverkseffektene. Det antas også at økt konkurranse om midlene vil gi større effekt.

For å bidra effektivt til økt FoU i næringslivet må programmene sørge for å trekke med både større bedrifter og SMB, men disse vil ha ulike roller og trenger ulike incentiver. Det blir særlig viktig å motivere de større FoU-bedriftene til å fungere som lokomotiver ved å rekruttere og dra med seg mindre bedrifter, samt til å initiere nye bedrifter. IFU-ordningen i SND er et godt eksempel på en slik ordning.

Med FUNN-ordningen ble det naturlig å orientere brukerstyrt forskning mer mot langsiktige prosjekter og mot litt større eller FoU-intensive bedrifter. Når denne nå er erstattet med en skatteordning, som også virker etterskuddsvis, synes en slik arbeidsdeling mindre opplagt. Vi mener imidlertid at begge typer virkemidler blir viktige fremover og at det må være et godt samarbeid mellom dem, slik at de kan understøtte hverandre gjensidig. Derfor synes det hensiktsmessig at Forskningsrådet fortsatt administrerer skatteordningen.

Sett på bakgrunn av behovet for å omstille norsk næringsliv og få et større innslag av kunnskapsintensive bedrifter, og på kort sikt nå OECD-målet, synes det klart at innsatsen til brukerstyrte og kompetanserettede tilskuddsordninger minst bør videreføres på dagens nivå. Sannsynligvis bør innsatsen økes, men hvor mye vil avhenge av hvordan skatteordningen vil virke. Hvis skatteordningen virker bra bør den trappes opp (jf. Hervik-utvalget 2000).

IFU-ordningen i SND, er en moderne tilskuddsordning som skal stimulere til FoU-samarbeid mellom en kundebedrift og en eller flere leverandørbedrifter om utvikling av et nytt produkt (evt. prosess eller tjeneste) og gjennom det bidra til å utvikle industrielle nettverk. Bedriftene som nyter godt av ordningen er gjerne SMB'er, ofte som ledd i internasjonalisering (utenlandsk kundebedrift). Ordningen blir av brukerne oppfattet som meget nyttig og riktig, og synes ikke å overlappe med andre ordninger. Det er i Sem-erklæringen tatt til orde for å vurdere om IFU-ordningen bør omgjøres til en skatteordning. Vi mener ordningen bør videreføres som tilskuddsordning. Grunnen til dette er at ordningen fungerer godt, og at vi allerede har fått en ny skattefradragsordningen for FoU og som ønskes utvidet. Da bør det ikke skapes overlapping og et mer komplisert tilbud overfor brukerne.

Det er viktig at det er en internasjonal komponent i programsatsingen. Den kan være både integrert i programmene, i forprosjekter til EU-forskning og i form av mer formaliserte internasjonale programmer. Forskningsrådet tilbyr i dag støtte til forprosjekter for deltakelse i EUs rammeprogram for forskning, teknologisk utvikling. .

Tilrettelegging for nettverk og samspill

Dette er tiltak som har til hensikt å legge til rette for utviklingen av innovative miljøer, etablering av nettverk og møteplasser, nasjonalt og internasjonalt mellom entreprenører, forskere og små og mellomstore bedrifter med vekstpotensial, leverandører, kunder og finansiører. Dette vil ofte være snakk om private og halvoffentlige initiativ med behov for tidsbegrenset støtte og engasjement fra virkemiddelapparatet sin side, både fordi initiativ naturlig kommer og går, og fordi slike initiativ etter en viss tid vil kunne være selvgående gjennom annen finansiering (for eksempel selvfinansiering eller sponsing). Formålet og fellesnevneren for slike tiltak er å stimulere kunnskapsutveksling og relasjoner i innovasjonssystemene med sikte på å fremme innovasjon. Spesielt brobygging mellom næringslivet og kunnskapsinstitusjonene er et sentralt tema i denne sammenheng. I forbindelse med dette kan en også ha ordninger med partnerskap, personmobilitet og kompetanserettede tiltak.

Dette er et område hvor deler av virkemiddelapparatet i dag har relativt liten aktivitet. SND og Forskningsrådet har en del programmer, men de er små og har karakter av forsøk. Eksempler på tiltak og ordninger er SNDs og Forskningsrådets innovasjonspiloter, Forskningsrådet-tiltakene TEFT, SMB-Høgskole og REGINN og i noen grad FORNY-programmet. Det anbefales derfor økt satsing på slike tiltak.

Eksportrådets virksomhet på dette området er større, særlig innenfor internasjonalt teknologisamarbeid. Målsettingen med arbeidet innen dette området er å bidra til å styrke norske bedrifters internasjonale konkurranseevne gjennom tiltak som bidrar til overføring av ny teknologi fra utlandet, kartlegging av markedsmuligheter for norskutviklet teknologi samt etablering av nettverk og allianser mellom norske og internasjonale bedrifter. Eksempler på dette er New Media Network, Silicon Valley Network Research and Educational Network. Disse er alle tiltak som tilrettelegger for overføring av kunnskap og bygging av nettverk mellom norske og amerikanske bedrifter og forskningsmiljøer. At norske bedrifter sikres tilgang til internasjonale nettverk og møteplasser for utveksling av teknologi og kunnskap anses for å være en grunnleggende forutsetning for utviklingen av en internasjonalisert, kunnskapsintensiv og innovativ økonomi. Det anbefales også økt satsing på slike tiltak.

For å utvikle denne typen virkemidler videre er det viktig at de offentlige kunnskapsinstitusjonene også gis tilstrekkelig frihet og incentiver gjennom måten de blir styrt på. Slike tiltak bør knyttes til behovet for å rekruttere flere bedrifter til FoU. TEFT for eksempel bidrar til å gi mindre bedrifter en FoU-bruker kompetanse og knytter dem opp mot forskningsmiljøene.

Tiltak for nettverk og samspill kan også ha mer karakter av infrastruktur, slik som å bygge faste møteplasser og fysiske lokaliteter. Forskningsparkene, SIVAs Inkubator- og næringshageprogram er eksempler på det. Dette er også tiltak som det bør satses på fremover.

Informasjon, portal og "One Stop Shop"

Informasjon er en av de klassiske virkemiddeltypene. Vi har informasjonstjenester i vårt offentlig finansierte virkemiddelapparat og andre land har det, ofte med enda større innsats enn hos oss. Eksempler på slike tjenester i vårt apparat er BEDIN, EuroInfo, Narviktelefonen, SMB Innovasjon, EU Forskningsinfo, EU Innovasjon.

Vi vil anta at behovet for informasjon til næringslivet er økende ettersom bedriftenes omgivelser blir stadig mer komplisert. Flere bedrifter opererer på internasjonale markeder. I tillegg er det slik at regelverk og tilbud endrer seg raskere enn før. Dette gjør det enda vanskeligere for bedriftene å finne fram informasjon selv og at de har mindre tid.

Offentlig informasjon til næringslivet må være oppdatert, relevant, utfyllende og lett å finne fram i. Det er viktig hvordan informasjonen gis og hvordan tjenestene organiseres. Erfaring viser at direkte muntlig informasjon fungerer best. Samtidig er det slik at ny teknologi åpner muligheter for bedre informasjon både med hensyn til mengde, form og tilgjengelighet enn tradisjonelle informasjonstjenester. Et annet spørsmål er om informasjonstjenester skal være passive eller mer aktivt oppsøkende. I praksis vil informasjonsbehovet være progressivt avhengig av kompetanse og situasjon. Det vil si at informasjon skaper behov for mer informasjon. Den som har liten eller ingen informasjon vet heller ikke hva han trenger eller hva han skal spørre om. Derfor er det kort vei fra informasjon til rådgivning og teknologioverføring og det er viktig å se informasjonstilbud i forhold til kompetansetilbud. Utgangspunktet må i alle fall være at informasjonen finnes og at den er tilgjengelig for alle.

De typer av informasjon som er mest aktuelle er informasjon om bedriftsetablering, støtteordninger og internasjonalisering. Andre områder er eksport, samarbeidsmuligheter, internasjonalt FoU-samarbeid og offentlige anskaffelser. Spesielt synes det å være behov for å bygge ut virkemiddelapparatet på informasjon til etablerere og til bedrifter som vil ut på internasjonale markeder. Noe av dette behovet bør kunne ivaretas av ny teknologi, for eksempel gjennom interaktive løsninger.

Det er et klart mål å gjøre virkemiddelapparatet mer oversiktlig og tilgjengelig. Ved å gi brukerne færre dører å henvende seg til såkalte "One Stop Shops", eventuelt også i form av elektroniske portaler, kan effektiviteten bedres betraktelig. Samtidig vil slike løsninger bidra til koordinering av virkemiddelapparatet uten at det nødvendigvis blir færre enheter. Det er imidlertid en forutsetning at slike tjenester blir gjort godt kjent for brukergruppene. Samtidig kan det være hensiktsmessig å bygge ut informasjonstilbud knyttet til bedriftsmiljøer og møteplasser.

Det foreslås at de nevnte eksisterende ordninger opprettholdes og videreutvikles, blant annet med elektroniske og interaktive løsninger. I tillegg anbefales etablering og utvikling av en ny tjeneste som kan betjene utlandet. Det bør også vurderes å utvikle møteplass-arrangementer, med sikte på å finnes lokaliteter og enheter som tar ansvar for å etablere samlingssteder for bedrifter, for eksempel ved næringsparker eller forskningsparker. Hvordan SMB Innovasjon skal utvikles vil avhenge av hvilke løsninger som velges for Forskningsrådet, Eksportrådet og SND.

Norgesprofilering

Oppgaver knyttet til Norgesprofilering, herunder generisk markedsføring av norsk næringsliv og av Norge som turistmål, samt ulike typer bransjesatsinger, anses for å være et offentlig anliggende. Oppgaver i denne kategorien omfatter:

• Styrking av norske bedrifters konkurranseevne i utenlandske markeder

• Styrking av Norges evne til å tiltrekke seg utenlandske investeringer
• Styrking av Norges evne til å tiltrekke seg utenlandske turister

Først og fremst har profilering av Norge og av norsk næringsliv i utlandet stor betydning for norske bedrifters konkurranseevne i ute. Det anses som et hovedproblem at Norge er svært lite kjent i utlandet, og at i den grad det er kjent, er det andre ting enn industri- og kunnskapsnasjonen Norge som assosieres med vårt land. Å styrke kunnskapen om norsk næringsliv er imidlertid en oppgave som norske bedrifter ikke kan ivareta alene. Derfor arbeider flere offentlige instanser med oppgaver knyttet Norgesprofilering. Det anses for å være behov for en tettere organisering av dette arbeidet, og det er aktuelt å vurdere hvordan disse funksjonene kan samordnes med andre funksjoner relatert til merkevarebygging og markedsføring av Norge.

Sentralt innenfor dette området ligger også problemstillinger knyttet til Norges omdømme i utlandet. Norges omdømme påvirkes av faktorer som går langt videre enn produkter og forretningskultur. Eksempler som gjerne brukes i denne sammenheng er håndteringen av hvalfangstspørsmål og Norges rolle i Midtøsten. Det synes å være en utbredt oppfatning at disse spørsmålene i for liten grad er ivaretatt i det nåværende systemet til tross for at Norges generelle omdømme i utlandet anses for å være av stor betydning blant annet for markedspotensiale for norske produkter. Det bør settes ytterligere fokus på dette området i den videre utviklingen av næringsrettede virkemidler for internasjonalisering.

Videre mener vi det bør etableres en "Invest in Norway" – funksjon tilsvarende det man finner i andre land. Det bør være en del av virkemiddelapparatets oppgaver å legge til rette for utenlandske investeringer i norsk næringsliv gjennom å selge Norge som et attraktivt land å etablere seg, og å formidle informasjon om gjeldende regler og investeringsmuligheter i Norge. Å gjøre en innsats på dette området begrunnes med at tilgang til internasjonal kapital vil kunne være avgjørende for mange norske små og mellomstore bedrifter, ikke minst teknologibedriftene. Dessuten vil man med utgangspunkt i teorien om innovasjonssystemer forvente at et internasjonalt og kunnskapsintensivt næringsliv i Norge kan bidra til å styrke innovasjonsevnen og konkurransedyktigheten i norske bedrifter. Endelig er det klart at norsk økonomi vil nyte godt av best mulig tilgang til utenlandsk arbeidskraft med kompetanse og ekspertise.

Mot en slik tankegang anføres ofte argumenter knyttet til nivået på lønnskostnader og beskatning av næringsvirksomhet i Norge. Det er allikevel grunn til å understreke at Norge har solide fortrinn med tanke på både velferdstilbud og natur. Det er liten tvil om at velferds- og fritidstilbud vil være sentrale faktorer i fremtidens internasjonale konkurranse om å tiltrekke seg investeringer og kunnskapsarbeidere.

Når det gjelder turisme er det igjen naturlig å ta utgangspunkt i merkevarebygging. En sterkere satsing på norsk turistnæring er i tråd med Stortingets vedtak om en 5-årig opptrappingsplan for merkevarebygging av Norge. Det bør anføres at profilering innen turistnæringen skiller seg fra de øvrige typer profilering som er drøftet ovenfor, særlig med tanke på hvilket marked man retter seg mot. Allikevel er det fullt mulig å tenke seg at kampanjer for profilering av Norge som reisemål og kampanjer som skal markedsføre Norge som industrinasjon bør kunne få uttrykk som ikke står i motsetning til hverandre. Det anses heller å være muligheter for synergier i arbeidet med å styrke Norge som merkevare med tanke på salg av norske produkter i utlandet, med tanke på å selge Norge som et attraktivt land for kunnskapsbasert næringsvirksomhet, og med tanke på nå ut på det internasjonale turistmarked.

Forslaget om å fornye innsatsen innen virkemiddelapparatet på disse områdene er i tråd med flere av innspillene som er mottatt i forbindelse med virkemiddelgjennomgangen. Vi mener det i første rekke er nødvendig å gi Team Norway en større rolle i koordinering av profileringsarbeidet ute. I tillegg bør utformingen av virkemiddelapparatet hjemme legge til rette for en styrking og en bedre koordinering av arbeid knyttet til de tre formene for Norgesprofilering som er nevnt over.

Teknologisk fremsyn

Den teknologiske utviklingen går raskt og berører alle næringer i større eller mindre grad. De fleste land bruker ulike metoder for å se på fremtidstrekk og fremtidsutfordringer for samfunnet og teknologien, og benytter slike fremskrivninger eller scenarier (foresight) som basis for strategiutvikling. Også EU har etablert et eget forskningsinstitutt hvor dette inngår som ett av ansvarsområdene. Slike prosesser kan arrangeres som rene ekspertøvelser eller som mer åpne prosesser hvor også representanter for øvrige deler av samfunnet deltar. Det er et inntrykk at dette er en lite utviklet metodikk i Norge. Vi vil foreslå at analyser og metoder for å vurdere fremtidens teknologiutfordringer får en større plass i virkemiddelapparat enn vi har sett til nå.

Balansen mellom direkte og generelle (selektive) virkemidler

Det er svært vanskelig å avgjøre hva som er den optimale balansen mellom direkte virkemidler og generelle (selektive) virkemidler. Hos oss er det særlig vanskelig før vi vet mer om hvordan skatteordningen for FoU virket i praksis.

Det eneste som det er liten tvil om er at begge typer virkemidler er nødvendige, at det bør være en viss tyngde i innsatsen på hver, at virkemidlene/innsatsen må trekke i samme retning og at det bør være en sammenheng slik at de utfyller hverandre. Vi kan også slutte at økte ambisjoner og ambisiøse mål taler for en økning av satsingen på generelle virkemidler, gitt at man allerede har en portefølge av direkte virkemidler. Målet om å komme opp på OECD-gjennomsnittet for FoU i løpet av fem år er et slikt mål.

Direkte virkemidler er bedre egnet enn skatteordninger til å sette flere bedrifter istand til å utnytte FoU og spore bedrifter til mer innovativ virksomhet enn de ellers ville gjort, samt at de muliggjør at innsatsen lettere kan dirigeres i retning av spesielle teknologiområder når det er ønskelig. De genererer antakelig også mer langsiktig forskning og utvikling enn en skatteordning. Vi tror at disse egenskapene er særlig viktige i den situasjon vi er i , med et lite antall FoU-intensive bedrifter og behov for å utvikle en næringsstruktur med større innslag av kunnskaps- og FoU-intensiv produksjon. Også Hervik-utvalget anbefalte styrking av brukerstyrt forskning sammen med en ny skatteordning.

Skatteordningen er imidlertid et rent finansielt virkemiddel for å gjøre privat FoU billigere (samt lage bedre koblinger til forskningsinstitusjonene), og retter seg mot bedrifter som i dag satser lite eller ingenting på FoU. Ordningen gir ingen bevisstgjøring, veiledning eller kompetansetilførsel til disse bedriftene. Skatteincentivet medfører heller ikke noe incentiv til samarbeid mellom bedrifter. Derfor er ikke de to virkemidlene substituerbare. Det vil primært styrke FoU knyttet til det enkelte foretaket. Man får altså ikke læring, nettverksbygging og kompetanseutvikling, som er så viktig for å ta i bruk FoU og stimulere til innovasjon.

Skatteordningen for FoU kan derfor ikke erstatte brukerstyrt forskning. Vi tror det er viktig at skatteordningen betraktes som et suplerende virkemiddel til de direkte ordningene (brukerstyrt forskning mv.). Som en del av en samlet satsing er skatteordningen viktig. Det er også en interessant mulighet i en del tilfeller å utnytte skatteordningen bevisst for å avlaste og styrke spesielle ordninger i virkemiddelapparatet hvor det ikke ligger inne støtte til bedrifter.

Vi mener det vil være riktig å utvide skatteordningen til også større bedrifter. Det vil gi ordningen mer karakter av generelt virkemiddel. Senere bør en også teste ut andre innovasjonsfremmende skatteordninger.Vi tror dette vil være et viktig signal til næringslivet, fordi det kommuniserer at FoU-virksomhet og økt innovasjon er ønskelig og prioritert i Norge.

Vurdering av ulike organisasjonsløsninger

Innledning

Organiseringen av virkemiddelapparatet må ta hensyn til de prioriterte målgruppene og virkemidlene fra de to foregående kapitlene. Virkemiddelapparatets roller og arbeidsmåter er også viktig for organiseringen. I tillegg må følgende premisser legges til grunn for en drøfting av organisering:

• Regjeringen har besluttet å opprettholde Forskningsrådet som ett organ. Dette organet skal omorganiseres og innovasjonsdelen skal styrkes.
• Store deler av de midlene KRD i dag bevilger til SND (nesten 900 mill. kroner) skal overføres til fylkeskommunene, som i sin tur skal ha relativt stor frihet i forhold til hvem de skal kjøpe tjenester fra.

• Store deler av de midlene LD i dag bevilger til SND (nesten 650 mill. kroner) skal overføres til kommunene.

• Kompetanse og forutsetninger i eksisterende virkemiddelinstitusjoner.

Det materiale vi har og de vurderinger som er gjort, før vi tar hensyn til

premissene ovenfor, underbygger etablering av en ny sentral enhet med tyngdepunkt på innovasjon, basert på en utfisjonert del av Forskningsrådet og deler av SNDs portefølje og med et nytt regionalt apparat (5-7 enheter) knyttet til funksjonelle næringsregioner, lokalisert i nærheten av tunge kunnskapsmiljøer.

Når vi legger de tre første premissene til grunn blir en slik ny organisering uaktuell.

Vi ser da følgende tre mulige modeller for det framtidige virkemiddelapparatet: En samordningsmodell, en tre-pilar-modell og en modell med avvikling av SND som landsdekkende virkemiddel. Disse blir diskutert nedenfor. I tillegg diskuteres ulike modeller for uteapparat og regionalt apparat.

Samordnings-modell

I denne modellen er det først og fremst lagt vekt på brukervennlighet, og det å få en god kopling mellom det regionale, nasjonale og internasjonale nivået. Modellens sterke side er at den legger til rette for et tett samarbeid mellom virkemiddelinstitusjonene, samtidig som godt fungerende kompetansemiljøer i dagens apparat kan videreutvikles. Modellens hovedstruktur er som vist i figur 2 nedenfor.

En ny sentral nettverksorganisasjon baseres på en tett kobling av deler av SND og Eksportrådet. Modellen legger til grunn av Forskningsrådet videreføres og styrkes på innovasjon. Den nye organisasjonen har følgende enheter:

• Felles distribusjons- og formidlingsenhet som formidler og utvikler produkter, tjenester og konsepter fra de ulike virksomhetsområdene til målgruppene. Dette distribusjonsapparatet skal også formidle markedets forventninger, krav og behov tilbake til de ulike virksomhetsområdene.
• Virksomhetsområder med enheter som eier, utvikler og tilrettelegger virkemiddeltypene. Områdene skal stille resultat- og kvalitetskrav til distribusjonsenheten.
• Strategisk konsernstab og fellesfunksjoner.

Figur 1. Samordningsmodellen

Formidlingsenheten baseres på utekontorene til Eksportrådet og distriktskontorene

til SND. Den pågående regionaliseringen av distriktskontorene, med økt

arbeidsdeling mellom kontorer og eventuelt sammenslåing og tettere kopling til kunnskapsmiljøer videreføres. I denne modellen bør en arbeide mot et regionalt apparat med færre enheter enn i dag som i større grad er lokalisert i forhold til næringsregioner og tyngre kunnskapsmiljøer, men som likevel er landsdekkende og legger vekt på å være til stede i næringslivet. Formidlingsenheten vil også kunne brukes av Forskningsrådet og andre aktører. En kan også tenke seg at Forskningsrådet får et mer formelt eierskap til formidlingsenheten.

Virksomhetsområdene kan knyttes til målgrupper og/eller tjenester. På

denne måten kan eksisterende kompetansemiljøer opprettholdes innenfor modellen. Det vil i denne sammenheng være naturlig å vurdere tettere koblinger med enkelte mindre organisasjoner som for eksempel SVO og VINN.

Det forutsettes at fylkene, gjennom det fylkesvise partnerskapet, kjøper

operatørtjenester av den nye organisasjonen. De regionale kontorene blir dels

formidlere av de nasjonale virkemidlene og dels tjenesteleverandører til fylkeskommunene.

I denne modellen integreres nærings- og internasjonaliseringsområdet, noe som er svakt utviklet i dagens organisering. Når det gjelder målsettingen om styrket innsats innen internasjonalisering bidrar Samordningsmodellen i hovedsak på to måter. For det første innebærer modellen at det institusjonelle skillet mellom internasjonalisering og innovasjon viskes ut til fordel for en mer samordnet innsats. Modellen skal således sørge for at det innovasjonsrettede arbeidet må innordne seg et internasjonalt perspektiv på næringsrettet virksomhet. For det andre skal denne samordningen bidra til at tjenester innen internasjonalisering blir bedre representert ved distriktskontorene, og tilsvarende at det øvrige virkemiddelapparetets tjenester blir å finne ved apparatets utekontorer. Dermed skal det bli færre aktører og et mer oversiktlig tilbud der apparatet møter brukerne.

Dessuten åpner modellen for en samordnet utenrikstjeneste hvor utenriksstasjonene får en sterkere rolle i koordineringen av de ulike aktører i utlandet.

Modellen innebærer at innovasjonsfeltet styrkes både i Forskningsrådet og i den nye enheten, men med ulikt fokus og ulike virkemidler. Det må da søkes en arbeidsdeling mellom de to på innovasjonsfeltet, for eksempel ved at Forskningsrådet tar seg av innovasjon knyttet til forskningsbaserte prosjekter og kobling mellom kunnskapsinstitusjoner og nærngslivet. Den nye enheten kan da få ansvar for annen kommersialisering og generell utvikling av innovasjonssystemer. Det kreves da et tett og formalisert samarbeid.

Fordeler: Modellen vil innebære en samlet sett sterkere innsats på innovasjon og internasjonalisering. Mulighet for en klarere arbeidsdeling enn i dag. Det representerer noe nytt, samtidig som det er brukervennlig og oversiktlig, og de "gamle dørene" opprettholdes. Apparatet blir mer effektivt gjennom den nye formidlingsrollen og ved at det blir direkte kobling mellom utekontorer og distrikskontorer i Norge. Vi tror at internasjonalisering blir best ivaretatt når dette elementet integreres i hele apparatet.

Ulemper: Arbeidsdelingen på innovasjonsområdet kan være vanskelig i praksis. En del av dagens problemer i skjæringsfeltet mellom Forskningsrådet og SND kan komme til å bli uløste og videreført.

Trepilar-modell

Vi har i denne modellen først og fremst lagt vekt på den erkjennelse at mye fungerer bra i dagens virkemiddelapparat og at omorganiseringer, i hvert fall på kort sikt, er kostnadskrevende.

Denne modellen bygger videre på dagens tre store aktører, men med nytt innhold. Internasjonaliseringsfeltet styrkes ved at det etableres et Internasjonaliserings- og profileringsråd. Dette baseres på Norges Eksportråd og Norges Turistråd, og eventuelt de internasjonalt rettede delene av SND (OFU og IFU) og SIVA. Det forutsettes at Forskningsrådet videreføres som en organisasjon med hovedansvar for innovasjon. For SNDs del forutsetter denne modellen at KRD velger å holde igjen en betydelig andel av midlene, som i dag går til SND, på sentralt hold. Alternativt (ev. i tillegg) kan det legges føringer på fylkeskommunenes valg av operatør for deres midler.

Det nye internasjonaliserings- og profileringsrådet får ett kontor i Norge som har ansvar for hoveddelen av de oppgaver som i dag løses av Eksportrådet, Turistrådet, INTSOK, SNDs- og SIVAs internasjonale initiativer. Rådet bør også ha ansvar for åivareta nasjonal merkevarebygging, jf. Stortingets vedtak om en 5-årig opptrappingsplan for merkevarebygging av Norge.

Det nye internasjonaliserings- og profileringsrådet koordinerer sin virksomhet opp mot NHD (forskning, utvikling, nettverksbygging, finansiering, investeringsfremme og videreformidling) og mot UD (markedsføring/informasjon, profilering, døråpner, oppkjøp, salg, regelverk etc.). Det er viktig at samordningspotensialet mellom utenriksstasjonene og utekontorene til dagens Eksportråd og Turistråd, tas ut. Team Norway må omlegges/rendyrkes for et sterkere samarbeid innen profilering.

Kommersielle rådgivningstjenester legges ned, men det åpnes for bruk av gebyrbelagte tjenester. Utestasjonene får et vesentlig større operativt ansvar for generell markedsinformasjon i tillegg til dagens oppgaver.

Modellen forutsetter at det legges til rette for et bedre samvirke mellom institusjonene.

Fordeler: Vektleggingen av internasjonalisering får et klarere organisatorisk uttrykk. Det vil bli lettere å få et mer helhetlig system for å kunne håndtere både inngående og utgående internasjonalisering. Ved at turisme inkluderes får internasjonalisering en bredere basis. Modellen gir en klarere profilering av det internasjonale og behovet for internasjonalisering. Når ett Forskningsråd videreføres er dette alternativet mer realistisk og den tette kobling til FoU-virkemidler og mellom grunn- og anvendt forskning opprettholdes. Kundene kjenner seg igjen og slipper å gjøre seg kjent med helt nye strukturer.

Ulemper: Omorganisering har alltid kostnader både pengemessig og kompetansemessig. Internasjonalisering må uansett være en integrert del av virkemiddelapparatet. En del av de mindre virkemidlene synes å fungere godt allerede, og det er uklart om stordriftsfordeler kan la seg realisere. Den økte bredden i Forskningsrådets ansvarsområder vil opprettholde og muligens forsterke styringsproblemer. Det vil også kunne gi lavere brukervennlighet, særlig for SMB ettersom Rådets fokus vil være mer strategisk enn operativt. Styringssystemet i Forskningsrådet må i tilfelle endres vesentlig

Modell med avvikling av SNDs hovedkontor

Vi har i denne modellen først og fremst lagt vekt på usikkerheten knyttet til grunnlaget for et framtidig SND. Denne usikkerheten er knyttet til de midlene som skal overføres fra SND til henholdsvis fylkene og kommunene.

I denne modellen avvikles SND som landsdekkende institusjon med sentralt hovedkontor, fordi grunnlaget for et sentralt apparat innenfor dette området vurderes som smuldret bort. I en slik situasjon kunne NHD velge å konsentrere sine bevilgninger til innovasjon i Forskningsrådet. NHDs landsdekkende midler i SND overføres derfor til Forskningsrådet.

Også i denne modellen kan det etableres et Internasjonaliserings- og profileringsråd.

Denne løsningen vurderes som for passiv og gir et for svakt apparat. Spesielt vil det være uheldig i den grad en mister den regionale koblingen og distribusjonssystemet regionalt for de nasjonale ordningene (Forskningsrådet har ikke noe regionalt apparat). En vil også stå uten en aktør som kan sikre en nasjonal koordinert innsats på de ulike politikkområdene og som kan samhandle på en god måte med det regionale partnerskapet. Mye av det som er bygget opp i SND vil bli borte.

Arbeidsdeling på innovasjonsområdet

I dag er det viktige innovasjonsvirkemidler i både Forskningsrådet og SND. I en modell med oppbygging rundt SND og et nytt forskningsråd, hvor vi forutsetter at begge styrker sin rolle på innovasjon, blir ansvars og arbeidsdelingen viktig. Dette er ikke tilfredsstillende løst i dag. En organisering som antydet i samordningsmodellen gjør behovet for en bedre arbeidsdeling enda mer påtrengende.

En måte å løse arbeidsdelingen på er å definere "styrking av innovasjon" i Forskningsrådet som styrking av "innovasjonsrettet forskning", det vil si anvendt eller brukerstyrt forskning. Det vil innebære at SND overtar innovasjonstiltakene og ansvaret for kobling av næringsliv og FoU-miljøer. Da får vi en enkel arbeidsdeling. Dette vil likevel ikke styrke Forskningsrådets innsats på innovasjon og det er heller ikke dette som er ment, verken fra evaluatoringen av Forskningsrådet eller fra Regjeringsens forskningsutvalgs side. Vi vil også fraråde en slik løsning.

I samordningsmodellen ser vi for oss at den nye organisasjonen blir tilført veiledningsorienterte virkemidler fra Eksportrådet og SVO, at fokus på miljøer/grupper og en proaktiv arbeidsform blir videreført. Den nye organisasjonen vil da kunne ha som hovedoppgave å tilby kompetanse og finansiering i integrerte virkemidler. Samtidig er det naturlig at Forskningsrådet prioriterer kobling mellom næringsliv og FoU-miljøer, infrastruktur for FoU, FoU-kompetanse og finansiering av FoU. Forskningsrådet vil da i utgangspunktet ha ansvar for tiltak som involverer og har utspring fra forskning, mens samordningsenheten har ansvar for nyskaping, utvikling og kompetanse og generelt bidra til å utvikle verdiskapingsmiljøer. Et spørsmål som da melder seg er ansvaret for forskningsbasert kommersialisering. Her mener vi den nye organisasjonen bør ha hovedansvar knyttet til finansiering av prosjekter i kommersialiseringsfasen.

Arbeidsdelingen som foreslås vil ikke ha store konsekvenser for fordelingen av dagens virkemidler i Forskningsrådet og SND. Vi ser imidlertid at IFU/OFU-ordningene vil passe bedre i Forskningsrådets portefølje. Samtidig blir arbeidet med regionale innovasjonspiloter et ansvar for samordningsenheten. Denne enheten spesialiserer seg i rollen som formidler, veileder, kompetanseutvikler og nettverksbygger. SMB-Innovasjon forutsettes videreutviklet, samtidig som regionkontorene utvikler seg i retning økt spesialisering og nærmer seg nasjonale og regionale kunnskapsmiljøer

Samlet sett mener vi dette kan gi en klarere arbeidsdeling enn i dag. Samarbeid blir fortsatt svært viktig, både sentralt og regionalt.

Organisering på regionalt nivå

Det regionale apparatet som vi nå har under SND er en viktig del av virkemiddelapparatet og det er gjort mye for å utvikle dette systemet. Det er åpenbart behov for et regionalt apparat. Problemet i dag synes å være at en del av enhetene ikke har tilstrekkelig eller riktig kompetanse, og at de ikke helt har funnet sin rolle. Vi vil også anføre at organiseringen med utgangspunkt i eksisterende fylkeskommuner, er unaturlig og mindre hensiktsmessig i forhold til å få maksimal effekt ut av virkemiddelbruken. Vi mener at en organisering mer i samsvar med næringslivets geografiske utbredelse, lokaliseringen av større kunnskapsmiljøer og færre/større enheter ville gitt et mer hensiktsmessig og effektivt apparat.

Når det nå er avgjort at fylkeskommunene skal ha et større ansvar for næringsutvikling, med økt frihet til å disponere offentlige bevilgninger og en rolle som regionale utviklingsaktører, kan det reises spørsmål om SNDs rolle. Vi vil hevde at SND-systemet fortsatt kan være verdifullt, fordi det representerer et stabilt system med mye kompetanse og er godt egnet til å initiere og støtte nasjonale/landsdekkende virkemidler og satsinger. Vi mener derfor at det regionale SND-systemet bør beholdes, men videreutvikles i retning færre og mer spesialiserte enheter. Disse bør ha nærmere tilknytning til større kunnskapsmiljøer, og fungere uavhengig av det enkelte fylke. Både kostnads-/effektivitetsaspektet og sannsynligheten for at antallet fylker vil bli redusert over tid, mener vi er ytterligere argumenter for å gå i retning av et mindre antall regionale "SND-enheter".

De regionale enhetene bør ha en todelt rolle: Både være tilbyder av kompetanse overfor fylkeskommunen og distributør av nasjonale/landsdekkende ordninger for de nasjonale virkemiddelinstitusjonene. Det kan da være aktuelt å avtale at en viss andel av fylkenes midler til næringsutvikling skal bruks gjennom SND-kontorene. Dette vil være viktig for å sikre at virkemiddelapparatet blir effektivt.

Organisering av uteapparatet

Forslaget om å avvikle det som i dag er rene kommersielle tjenester i Eksportrådets virksomhet vil trolig måtte medføre en omlegging av Eksportrådets utekontorer. Samtidig ser det ut til å være flere som støtter tanken om å integrere virkemiddelapparatets tilbud og tjenester i utlandet tettere inn i utenriksstasjonenes virksomhet. Jamfør diskusjonen om forholdet mellom Eksportrådets utekontorer og Utenriksstasjonene i kapittel 8 vil en slik omlegging kunne føre til at ambassadene får styrket sine nærings- og handelsrettede funksjoner, samtidig som virkemiddelapparatets tjenester ute blir mer tilgjengelig og samordnet.

Uavhengig av organiseringen av det hjemlige virkemiddelapparatet må de tjenestene som tilbys ved utenriksstasjonene og virkemiddelapparatets kontorer i utlandet samstemmes med tilbudet som ytes regionalt og nasjonalt. Utenriksstasjonene og virkemiddelapparatets kontorer i utlandet skal ivareta funksjonen som virkemiddelapparatets forlengede arm i internasjonale markeder. Dette synes lettere å oppnå med en modell hvor arbeidet hjemme innenfor internasjonalisering og næringsutvikling er koblet tettere sammen, jamfør beskrivelsen ovenfor om Samordningsmodellen. I denne modellen vil man kunne tenke seg et system hvor en distribusjonsenhet sentralt plassert i det hjemlige apparatet i samarbeid med UD sørger for at kontorene i utlandet ivaretar funksjoner som er sentrale for helheten i virkemiddelapparatets tilbud og at de har den kompetanse som er nødvendig for å gjøre dette. Ved at kontorene ute legges inn under ambassadenes administrasjon vil man kunne unngå dagens fragmentering av virkemiddelapparatets arbeid ute.

Samarbeidet mellom virkemiddelapparatet, NHD og UD hjemme, og mellom Team Norway og utenriksstasjonene vil altså kunne styrkes betraktelig dersom virkemiddelapparetets funksjoner integreres tettere med utenriksstasjonenes virksomhet. En slik samordning av uteapparatet under ambassadens virksomhet fremstår særlig som en nærliggende løsning utfra forslaget om å styrke og samordne ulike aktørers arbeid innenfor Norgesprofilering. Vi mener imidlertid at også øvrige tjenester hva gjelder kunnskapsoverføring, nettverks- og alliansedannelser innen FoU og teknologi samt ulike typer informasjons- og rådgivningstjenester vil kunne bygges ut og koordineres bedre ved at de enkelte utenriksstasjonene i større grad får det administrative ansvaret for denne virksomheten i samarbeid med myndigheter og virkemiddelapparatet hjemme.

Behov for nasjonalt grep

Vi har i diskusjonen lagt stor vekt på at virkemidlene må tilpasses at innovasjonsprosesser foregår lokalt og at det derfor kan være hensiktsmessig med en ytterligere desentralisering av virkemiddelbruken. Det er imidlertid grenser for hvor langt en bør gå i denne retningen. Flere viktige verdier og funksjoner kan bli skadelidende eller gå tapt hvis en går for langt. Det er altså nødvendig å beholde et nasjonalt grep i virkemiddelbruken, samtidig med at en utvikler et mer desentralisert apparat.

De viktigste grunnene til å opprettholde en sentral enhet er å bedre mulighetene for kompetanseoppbygging, bedre stabilitet og effektivitetshensyn. En sentral nasjonal enhet kan bidra til mindre dobbeltarbeid og mer effektiv formidling og kunnskapsoverføring, ikke minst mellom regionale enheter og enheter i utlandet. En nasjonal koordineringsfunksjon vil være bedre egnet til å ta vare på erfaringer og sikre læring og faglig utvikling. Man vil blant annet få bedre forutsetninger for å kunne forbedre og teste ut nye virkemidler. Det er også slik at en del funksjoner i virkemiddelapparatet krever et faglig miljø og kompetanse i saksbehandlingen med en viss kritisk masse. Samtidig gjør den nasjonale funksjonen det lettere å utnytte internasjonale nettverk og etablere nye nettverk og samarbeid til andre nasjonale aktører. Det vil også være lettere å arbeide mot kunnskapsmiljøene for å forbedre forutsetningene for samarbeid og nettverk, som vil bli en stadig viktigere forutsetning for innovasjon, dersom virkemiddelapparatet har sterke sentrale enheter. Endelig vil et sentralt grep gjøre det lettere å få omsatt spesielle politiske mål eller satsinger på bred front i virkemiddelapparatet og gi strategiske råd til myndighetene om virkemiddelbruk.

Vi vil derfor opprettholde et nasjonalt grep i form av sterke sentrale enheter, både med utgangspunkt i SND og Eksportråds-systemene, og i Forskningsrådet. Det anbefales samtidig en styrking eller profesjonalisering av de nasjonale rollene som er nevnt.

Konklusjoner og anbefalinger

Hovedkonklusjoner

Gjennomgangen av virkemiddelapparatet viser at det er mye som fungerer bra og har god effekt. Samtidig er det påvist betydelige svakheter, ikke minst når det gjelder brukernes behov. Dagens apparat vurderes heller ikke som godt nok tilpasset fremtidige utfordringer knyttet til å utvikle et nyskapende og kunnskapsintensivt næringsliv i Norge.

Det foreslås at det fremtidige virkemiddelapparatet skal bygge på dagens, men at det blir mer spisset mot prioriterte målgrupper, enklere og mer oversiktlig for brukerne og bedre samordnet. Det samlede virkemiddelapparatet bør ikke bli vesentlig mindre enn i dag, men bør heller arbeide på en annen måte, med mer fokus på innovasjon, kommersialisering, kompetanse og internasjonalisering. Vi foreslår en ny organisasjonsmodell som ivaretar dette.

Balansen med hensyn til offentlig satsing (budsjett og provenyvirkning) mellom generelle rammebetingelser i form av skattevirkemidler og direkte virkemidler (i form av tilskudd og kompetanse) bør ikke nødvendigvis endres vesentlig fra i dag. Det anbefales imidlertid å videreføre utprøving av skatteincentiver for FoU og at det legges stor vekt på å få til en effektiv arbeidsdeling og sammenheng med de direkte virkemidlene som har tilsvarende, overlappende eller nærstående målgruppe. Samtidig bør en større del av den direkte virkemiddelinnsatsen gjøres mer indirekte dvs. rette seg mer mot grupper av bedrifter, innovasjonsmiljøer og mot kunnskapsinfrastruktur, og mindre rettet mot prosjekter i enkeltbedrifter. Enkelte av dagens virkemidler foreslås satt ut på anbud til offentlige og private tilbydere.

Anbefalte målgrupper og satsingsområder

Det anbefales at virkemidlene i større grad retter seg inn mot følgende målgrupper:

• Entreprenører (herunder forskere)
• Unge bedrifter (nyetablerte)
• Grupper av aktører og innovasjonsmiljøer
• SMB med store vekstambisjoner/-potensiale
• Forskere og FoU-miljøer i næringslivet og i forsknings- og utdanningsmiljøer

I dette ligger også at virkemidlene skal fokusere mer på samspillet mellom ulike aktører i verdiskapingsprosesser og innovasjonsystemer både med hensyn til å fremme samspill og å fjerne hindringer. Spesielt gjelder dette samspillet mellom kunnskapsmiljøer, entreprenører, bedrifter og investorer. Det er med andre ord behov for at direkte virkemidler retter seg mot både enkeltaktører og grupper, og mot samspillet mellom dem.

Prinsippene om næringsnøytralitet, likebehandling og åpenhet for alle bør opprettholdes, men praktiseres mer fleksibelt enn i dag. Dette kan gjøres ved å prioritere innsats mer mot klynger eller bransjer som befinner seg i en tidlig utviklingsfase og hvor potensialet vurderes som stort, og ved at innsatsen kan være tidsbegrenset.

Det anbefales at mer av virkemiddelinnsatsen, utover bevilgningene til næringsrettet forskning, prioriteres inn mot forskningpolitiske satsingsområder, hvor Norge har særlige konkurransefortrinn eller sterke kunnskapsmiljøer.

Anbefalt virkemiddelbruk

Det anbefales at følgende virkemiddeltyper henholdsvis blir prioritert, nedprioritert og satt ut på anbud.

Virkemidler som bør prioriteres:

• Informasjon og kompetansehevende tiltak
• Veiledning til entreprenører, unge bedrifter og bedrifter med liten internasjonal erfaring
• Finansieringsordninger, herunder såkornfinansiering
• Programmer for næringsrettet forskning og innovasjon
• Kommersialisering av forskningsresultater
• Tilrettelegging for nasjonale og internasjonale nettverk
• Norgesprofilering
• Teknologisk fremsyn

I tillegg bør følgende nye virkemidler lanseres:

• Interaktiv portal som veiviser for bedriftene inn til virkemiddelapparatet
• "Invest in Norway" – funksjon
• Nettverk av private investorer (Business Angel Network)

Direkte virkemidler som bør nedprioriteres:

• Direkte tilskudd til utviklingsprosjekter i større enkeltbedrifter
• Lavrisikolån i SND
• Råd- og veiledning som tilbys i det private markedet.

Virkemidler som kan konkurranseutsettes:

• SIVAs programmer for inkubatorer og næringshager.
• GIEKs kortsiktige, kommersielle garantigivning

Anbefalt organisering

Det anbefales etablert en ny organisasjon bygget på en samordning av deler av dagens SND og Eksportrådet, og som bør ha en tett kobling til Norges Forskningsråd. Det ligger derfor i modellen forslag om en egen felles enhet for formidling og distribusjon.

Modellen skal være en nettverksbasert kompetanseorganisasjon, organisert rundt førstelinjen i regionene og ved utenlandskontorene, men med en strategisk nasjonal funksjon. Et styrket fokus på internasjonalisering skal gjennomsyre hele organisasjonen.

Organisasjonen består av følgende enheter:

• Felles enhet som distribuerer og formidler produkter, tjenester og konsepter fra de ulike virksomhetsområdene til målgruppene via uteapparat og regionapparat, samt krav og behov tilbake til de ulike virksomhetsområdene
• Enheter basert på virksomhetsområdenr, som eier, utvikler og tilrettelegger virkemiddeltypene. Enhetene skal stille resultat- og kvalitetskrav til distribusjonsenheten.
• Strategisk konsernstab og fellesfunksjoner.

I den strategiske rollen ligger ansvaret for å initiere nasjonale eller regionale løft som bedrifter eller regionale partnerskap vanskelig kan håndtere alene. Den skal sikre langsiktig og konsentrert innsats på områder der Norge har utfordringer og fortrinn. Modellen skal sikre effektiv ressursbruk gjennom koordinering av tjenester og kompetanseutvikling regionalt, nasjonalt og utenlands.

Den nye organisasjonen bør vurderes samlokalisert med Forskningsrådet.

Det er sterke faglige og politiske argumenter for helhetstenking i virkemiddelapparatet. Vi har her foreslått en modell som skal kunne bistå næringslivet med et bredt og helhetlig tilbud av virkemidler for innovasjon og internasjonalisering.