§ 6 - Vurdering av forsvarsminister Frank Bakke-Jensens habilitet

Brevdato: 15.11.2017

Vurdering av forsvarsminister Frank Bakke-Jensens habilitet  

1.  Innledning

Vi viser til brev fra Forsvarsdepartementet 27. oktober 2017, hvor det bes om en vurdering av statsråd Frank Bakke-Jensen habilitet i forbindelse med saker som gjelder Forsvarets rammeavtale med konsulentselskapet BDO. Bakgrunnen for henvendelsen er at statsrådens ektefelle, Hilde Sjurelv, er partner i BDO.

2.  Fakta

Forsvarsdepartementet gir følgende redegjørelse for Sjurelvs rolle i BDO: 

«Den aktuelle rammeavtalen som Forsvaret (ved Forsvarets logistikkorganisasjon) har inngått med BDO er fra 2016, og gjelder fagområdene revisjon/internrevisjon, økonomi- og ressursstyring. BDO estimerer avtalens totale verdi til mellom 40 og 150 millioner kroner. Under rammeavtalen er det så langt foretatt og/eller varslet om ca. 18 avrop. De fleste avropene er foretatt av Forsvarsdepartementet (Internrevisjonen), Forsvarsmateriell (4) og Forsvarssjefens internrevisjon (4)… . 

BDO har opplyst at BDO i Norge består av fire tjenesteområder, ni regioner og 20 separate økonomiske enheter. De fire tjenesteområdene er revisjon, regnskap, advokat og rådgivning.

Hilde Sjurelv er partner i BDO og leder rådgivningsvirksomheten som utøves fra BDOs kontor i Tromsø. Kontoret tilhører BDO-regionen «Midt-Nord». Hun er en såkalt «lønnspartner» og er ansatt i BDO AS, og er ikke en «egenkapitalpartner» og deltaker i BDOs indre selskap eller aksjonær i BDO AS. Hun har en bonusordning hovedsakelig knyttet til egen innsats, Tromsø-kontoret og region Midt-Nord. BDOs selskapsmessige overskudd eller underskudd har således ingen direkte betydning for Sjurelv. Rapporteringslinjene for Sjurelvs stilling innebærer at den er på «nivå fire». Det er totalt 52 partnere i region Midt-Nord, hvorav 45 av disse er egenkapitalpartnere og sju lønnspartnere... .» 

Håndteringen av rammeavtalen innad i BDO, er beskrevet slik i brevet fra BDO 26. oktober 2017: 

«Den aktuelle rammeavtalen mellom BDO og Forsvaret håndteres i all hovedsak av partnere og medarbeidere som tilhører region «Stor-Oslo». Stor-Oslo er en egen separat økonomisk enhet på lik linje med Midt-Nord. 

Vi ønsker i denne sammenheng å gjøre FD oppmerksom på at det er mulig for BDO å håndtere rammeavtalen uten å involvere verken partnere eller medarbeidere tilhørende region «Midt-Nord».» 

I samme brev vises det til at Sjurelvs kompensasjonsordning består av fast lønn og bonus. Bonusen er basert på de økonomiske prestasjonene til region Midt-Norge og Sjurelvs egne prestasjoner, med hovedvekt på det siste. 

I brevet fra Forsvarsdepartementet 27. oktober presiseres følgende: 

«Departementet forutsetter for øvrig at statsrådens ektefelle ikke vil ha direkte befatning med avrop som gjelder rammeavtalen med Forsvaret.» 

Vi legger dette til grunn for vår vurdering. 

3.  Lovavdelingens vurdering

Forvaltningslovens bestemmelser om habilitet gjelder for Bakke-Jensen i egenskap av å være departementssjef, jf. forvaltningsloven § 10 første punktum.

Tilknytningen mellom Bakke-Jensen og BDO er ikke av en slik art at noen av de ubetingede inhabilitetsgrunnene i forvaltningsloven § 6 første ledd kommer til anvendelse.

Habilitetsspørsmålet må dermed vurderes etter § 6 annet ledd. Etter denne bestemmelsen er en tjenestemann inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak dersom «andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering av vedkommende tjenestemanns tilknytning til saken eller dens parter, der det blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen kan innebære en «særlig fordel, tap eller ulempe» for tjenestemannen selv eller noen vedkommende har «nær personlig tilknytning til». Der det foreligger flere former for tilknytning til saken eller partene, må disse vurderes samlet. 

Ekteskap omfattes klart av formuleringen «nær personlig tilknytning». Dersom ektefellen til en tjenestemann har slike interesser i utfallet av en sak at han vil være inhabil, vil også tjenestemannen lett bli inhabil, jf. Frihagen, «Inhabilitet etter forvaltningsloven» (1985) side 223-224. 

Spørsmålet er om Sjurelvs arbeidsforhold i BDO er egnet til å svekke tilliten til Bakke-Jensens upartiskhet i forbindelse med håndteringen av rammeavtalen. Vi forstår henvendelsen slik at den gjelder avgjørelser om å tildele (eller ikke tildele) BDO oppdrag under den gjeldende rammeavtalen. Vi er enig med Forsvarsdepartementet i at spørsmålet om inhabilitet for forsvarsministeren bare kan oppstå for avgjørelser hvor departementet er involvert i avgjørelsen. 

Vi ser først på om avgjørelser knyttet til kontrakten vil kunne innebære en «særlig fordel, tap eller ulempe» for Sjurelv. 

Vi har ikke mottatt opplysninger om hvor stort oppdraget for Forsvaret er i forhold til BDOs totale omsetning. Slik saken ligger an, er dette etter vårt syn heller ikke avgjørende. For det første er avtalen allerede inngått, slik at Bakke-Jensens avgjørelser i saken i første omgang vil dreie seg om avrop under den eksisterende rammeavtalen. De enkelte avropene må antas å være av mindre økonomisk betydning enn rammeavtalen som helhet. Som vi kommer tilbake til, har dessuten rammeavtalen, uansett størrelse, liten innvirkning på Sjurelvs arbeidssituasjon. 

Når det gjelder inhabilitet på grunnlag av Sjurelvs stilling i BDO, viser vi til Lovavdelingens uttalelser 28. september 2006 (JDLOV-2006-7244A) og 19. mars 2012 (JDLOV-2012-2056). 

I den første saken ble Knut Storberget under tvil ansett inhabil til å delta i avgjørelsen om tildeling av kontrakt for nødnett. Bakgrunnen var at ektefellen var ansatt i Geelmuyden.Kiese (GK), som hadde oppdrag for Siemens i forbindelse med spørsmål om inngåelse av nødnettkontrakten. Storbergets ektefelle var en del av ledergruppen i firmaet, og hun ville om kort tid trolig få en eierandel på 4 prosent. Selv om ektefellen ikke hadde noe med nødnettsprosjektet å gjøre, ville hun som deleier få en økonomisk interesse i hvordan firmaets oppdrag løp og ville som del av ledergruppen bli involvert dersom særskilte problemer skulle oppstå. Videre var karakteren av GKs oppdrag av betydning. Firmaets bistand til Siemens gikk ut på å styrke Siemens muligheter for å få tildelt nødnettkontrakten, via både omdømmet i media og samfunnet ellers, og gjennom kontakt med politiske myndigheter. 

I den andre saken kom Lovavdelingen til at daværende helseminister Anne Grethe Strøm-Erichsen ikke var inhabil i tilknytning til prosjektet om utarbeidelse av nasjonal kjernejournal. Strøm-Erichsens ektefelle var ansatt i selskapet EDB ErgoGroup, som deltok i anskaffelsesprosessen. Ektefellen hadde ikke befatning med den delen av selskapet som var involvert i anskaffelsen. Han var én av en lang rekke ansatte i selskapet, og avlønningen hans var ikke basert på bonus eller andre resultater. 

Etter vårt syn har foreliggende sak mest til felles med situasjonen rundt Strøm-Erichsens habilitet. Sjurelv har så langt ikke hatt noe med rammeavtalen å gjøre. Ut fra det som er opplyst legger vi til grunn at det fortsatt vil forholde seg slik. Til forskjell for hva som var tilfelle for Strøm-Erichsens ektefelle, er Sjurelvs avlønning delvis bonusbasert. Bonusen knytter seg imidlertid ikke til det økonomiske resultatet for region «Stor-Oslo», som i all hovedsak håndterer rammeavtalen. Vi påpeker også at BDOs oppdrag er av en annen art enn det som var tilfelle for GK sin del ved vurderingen av Storbergets habilitet. Avgjørelser knyttet til rammeavtalen vil etter det vi kan se ikke kunne utgjøre noen «særlig fordel, tap eller ulempe» for Sjurelv. 

Vi kan heller ikke se andre «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til» forsvarsministerens upartiskhet. 

På denne bakgrunnen har vi kommet til at Bakke-Jensen ikke er inhabil i saker der det blir truffet avgjørelser om å tildele BDO oppdrag under den gjeldende rammeavtalen.