§ 6 - Vurdering av habilitet – statsråd Kjersti Toppe

Brevdato: 23.01.2024

Vurdering av habilitet – statsråd Kjersti Toppe  

1.    Innledning

Vi viser til brev 30. oktober 2023 fra Barne- og familiedepartementet (BFD) der det bes om Lovavdelingens vurdering av om barne- og familieminister Kjersti Toppe er inhabil til å behandle saker i regjeringen som berører Equinor ASA (Equinor). Bakgrunnen for anmodningen er at Toppes datter er ansatt i Equinor og er med i et aksjespareprogram som Equinor har for sine ansatte.

I brevet hit er bakgrunnen for saken beskrevet slik:

«Kjersti Toppe har opplyst at hun har en datter på 28 år som er ansatt i Equinor ASA. Datteren har vært ansatt i Equinor ASA siden august 2020 og jobber for tiden som ingeniør innen havvind. Datteren har siden februar 2021 vært med i et aksjesparingsprogram som Equinor ASA har for alle sine ansatte. Dette er et program hvor en fast prosentandel av grunnlønnen (inntil 5 pst) spares i Equinor-aksjer, som kjøpes på månedlig basis. Det er også en fordel å beholde aksjer over lengre tid, da vil man kunne få tildelt bonusaksjer tilsvarende antall aksjer man selv kjøper.

Per 20.09.23 har datteren 320 aksjer spart opp via programmet, tilsvarende 111 360 kr. med dagens kurs. Det er ikke lett å gi et presist anslag på hvordan beholdningen vil utvikle seg framover. Det avhenger bla. av lønnsjusteringer underveis, hvorvidt hun selger noe av beholdningen, og ikke minst aksjekurs frem i tid. Ved å anta dagens aksjekurs, nåværende lønn og at ingenting selges underveis, kommer hun frem til ca. 750 aksjer om to år.

Det er på det rene at datteren eier aksjer for et ikke-ubetydelig beløp i Equinor ASA. Datteren har imidlertid ikke bodd hjemme hos foreldrene de 9 siste årene. BFD ønsker å få klarlagt om datterens aksjeordning og -beholdning har noen habilitetsmessige implikasjoner for statsråd Kjersti Toppe.»

Brevet fra BFD inneholder ikke opplysninger om konkrete avgjørelser knyttet til Equinor. Habilitetsspørsmålet må alltid vurderes konkret, med utgangspunkt i omstendighetene i den enkelte saken som skal behandles. Vår vurdering må derfor bli nokså generell, men vi vil på bakgrunn av de utgangspunktene som må legges til grunn i habilitetsvurderingen (se punkt 2), gi generell veiledning om hvilken betydning datterens ansettelse og eierskap har for statsråd Toppes habilitet (se punkt 3).

2.    Rettslige utgangspunkter

2.1  Generelt

Forvaltningslovens regler om habilitet gjelder for offentlige tjenestemenn og andre som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 10. Reglene gjelder direkte for statsråder både når de opptrer som departementssjef og når de opptrer i egenskap av regjeringsmedlem.

De alminnelige reglene om habilitet i forvaltningen følger av forvaltningsloven § 6. Ingen av de absolutte inhabilitetsgrunnene i § 6 første ledd omfatter den situasjonen som er beskrevet i henvendelsen fra BFD. Spørsmålet om inhabilitet som følge av at en tjenestemanns nærstående eier aksjer i og er ansatt i et selskap som er part eller berørt av en sak, må vurderes etter § 6 annet ledd.

Etter forvaltningsloven § 6 annet ledd første punktum er tjenestemannen inhabil når det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering. Formuleringen «egnet til» viser at det er sentralt hvordan forholdet fremstår utad. Tjenestemannen er inhabil dersom det foreligger særegne omstendigheter som objektivt sett er egnet til å svekke publikums tillit til hans upartiskhet i behandlingen av den konkrete saken. Der det foreligger flere tilknytningspunkter til saken, kan en samlet vurdering tilsi inhabilitet selv om ingen enkelt tilknytning i seg selv ville gjort tjenestemannen inhabil. Det skal blant annet legges vekt på om «avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe» for tjenestemannen selv eller «noen som han har nær personlig tilknytning til» jf. forvaltningsloven § 6 annet ledd første punktum. Vurderingen må skje i lys av de sentrale hensynene bak habilitetsreglene, som er å sikre korrekte avgjørelser og bidra til å opprettholde tilliten og troverdigheten til forvaltningen, se Rt-1996-64 side 68.

Uttrykket «særlig» innebærer at det normalt ikke vil foreligge inhabilitet dersom avgjørelsen vil innebære tilsvarende fordel, tap eller ulempe for en større eller ubestemt personkrets, jf. Ot.prp.nr. 3 (1976–1977) side 62. Dette er omtalt nærmere i flere tolkningsuttalelser, se for eksempel JDLOV-2023-3904 (Pollestad) der vi blant annet siterer følgende fra JDLOV-2009-7092 (Berg-Hansen):

«I dette ligger at det bare unntaksvis vil foreligge inhabilitet i saker av generell karakter (eksempelvis lov- og forskriftssaker), selv om avgjørelsen kan få konsekvenser for tjenestemannen selv eller et annet rettssubjekt som vedkommende har nær tilknytning til. Unntak kan tenkes i tilfeller der en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en liten krets rettssubjekter, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for tjenestemannen eller hennes nærstående enn for andre som blir berørt av vedtaket.»

2.2  Særlig om betydningen av eierinteresser

Vi er i denne saken bedt om å gi veiledning om betydningen av eierinteressene til en statsråds nærstående i habilitetsvurderingen. Betydningen av eierinteresser i selskaper som er part eller på annen måte berørt av en forvaltningssak, er behandlet i flere tidligere tolkningsuttalelser fra Lovavdelingen. I JDLOV 2023-3763 (Huitfeldt) uttalte vi følgende om betydningen av eierinteressene til en statsråd eller dennes ektefelle:

«Habilitet må alltid vurderes konkret og i tilknytning til den enkelte sak som er til behandling i forvaltningsorganet. […] I tråd med praksis vil utgangspunktet være at hvis statsråden selv har eierandeler i et selskap som er part eller har sterke reelle interesser i en individuell sak som behandles i departementet eller i regjeringen, vil det som hovedregel foreligge inhabilitet med mindre det dreier seg om en meget beskjeden aksjepost, jf. JDLOV-2009-7092. Det samme må langt på vei gjelde dersom det er statsrådens ektefelle som har slike eierandeler selv om ektefellens eierandeler prinsipielt sett er noe litt annet enn statsrådens egne, jf. JDLOV-2012-3772 og JDLOV-2016-3452. I den samlede vurderingen vil det også måtte legges vekt på hva slags avgjørelse det er aktuelt å treffe, hva slags og hvor sterk interesse det berørte selskapet har i saken, og i forlengelsen av dette hvor sterk interesse ektefellen har i avgjørelsen. Som det fremgår av uttalelsene sitert i punkt 2, må eierskapet ha et visst omfang for å kunne føre til inhabilitet. Her vil det etter omstendighetene både måtte legges vekt på den absolutte verdien av aksjeposten, og den prosentvise eierandelen i selskapet.»

Tilsvarende utgangspunkter er lagt til grunn i en rekke andre saker, se blant annet JDLOV-2009-7092 (Berg-Hansen), JDLOV-2009-8146 (Brekk), JDLOV-2010-2305 (Berg-Hansen), JDLOV-2012-3772 (Blakstad) og JDLOV-2021-5774 (Vestre).

Som det fremgår av sitatet over, vil vurderingen av om det foreligger «særegne forhold […] som er egnet til å svekke tilliten» til upartiskheten, ta utgangspunkt i investeringens størrelse, men betydningen avgjørelsen har for selskapet vil også spille inn, og derigjennom betydningen for personer med eierandeler i selskapet.  

Vi har kun i enkelte av våre tolkningsuttalelser vurdert konkrete beløp. Som eksempel på saker der det er konkludert med at eierandelene har vært for beskjedne til å kunne medføre inhabilitet, kan nevnes JDLOV-2002-10790 (Høybråten og Steensnæs) og JDLOV-2020-730 (Hareide), hvor det dreide seg om aksjer verdt henholdsvis ca. 4 000 kroner og mellom 3 000 og 6 000 kroner. I uttalelsen i JDLOV-2023-3763 (Huitfeldt) uttalte vi følgende om størrelsesordenene til aksjekjøpene til utenriksministerens ektefelle:

«Utenriksdepartementet har opplyst at i perioden etter at Huitfeldt tiltrådte som utenriksminister, har ektefellen gjennomført ca. 100 transaksjoner i enkeltaksjeposter i selskaper notert på Oslo Børs. Den typiske transaksjonen er etter det vi har fått opplyst på mellom 40.000 og 60.000 kroner, mens enkelte transaksjoner er på mellom 100.000 og 200.000 kroner. Forutsatt at avgjørelsen har tilstrekkelig tilknytning til selskapet, er aksjekjøpene i en størrelsesorden som vil kunne føre til inhabilitet. Som understreket foran vil spørsmålet om det foreligger inhabilitet i den enkelte sak, bero på en konkret vurdering av de samlede omstendighetene i saken.»

Som nevnt i sitatet over fra samme uttalelse, vil ektefellens eierinteresser langt på vei måtte vurderes på samme måte som statsrådens egne. Tilsvarende utgangspunkt legges til grunn av utvalget oppnevnt av Kontroll- og konstitusjonskomiteen for å utrede visse spørsmål om statsråders habilitet (habilitetsutvalget), jf. utredning vedlagt brev til Kontroll- og konstitusjonskomiteen 30. november 2023 side 19.

Også habilitetsutvalget har i sin utredning antydet noen beløpsmessige utgangspunkter for når statsrådens egne eierinteresser vil kunne utløse inhabilitet, men med flere forbehold, se utredningen side 17:

«Skal vi etter dette likevel antyde noen beløpsmessige utgangspunkter, som må sammenholdes med momentene nevnt under (3) nedenfor, antar vi at en aksjepost med en markedsverdi på inntil kr 10 000 neppe vil føre til inhabilitet uten at saken har ekstraordinær betydning for selskapet. Dette kan ses som konkret utslag av at habilitetsvurderingen ikke blir påvirket av bagatellmessige aksjeposter. På den annen side vil aksjeposter med en markedsverdi som overstiger ca. kr 50 000, normalt medføre inhabilitet hvis selskapet er part i eller reelt berørt av saken. Også ved mindre aksjeposter kan inhabilitet inntre ut fra en samlet vurdering av omstendighetene, og særlig lett hvis sakens utfall kan få nevneverdig betydning for aksjekursen.»

De beløpsmessige antydningene som er gitt i våre tolkningsuttalelser og i utredningen til habilitetsutvalget, gjelder aksjer eid av statsråden selv eller av dennes ektefelle. Saken her gjelder imidlertid eierinteresser til statsrådens datter. Vi har tidligere uttalt oss om betydningen av eierinteresser hos andre i tjenestemannens nærmeste familie enn ektefellen, se JDLOV-2016-3452 (verdipapirer):

«Som påpekt i Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) s. 224 taler ‘den nære tilknytning mellom ektefeller og det inntrykk av felles interesser utenverden i hvert fall lett vil få, [...] for at en går nokså langt i å identifisere en med ektefellen i disse tilfellene’. Som et utgangspunkt må det derfor antas at en tjenestemann lett vil måtte anses inhabil dersom ektefellen har en slik eierinteresse i et selskap som staten forvalter eierskapet til, at ektefellen selv ville vært inhabil til å delta ved departementets behandling av saken, jf. også Frihagen, op.cit. s. 223. Identifikasjon mellom ektefeller står sterkest nettopp der det er spørsmål om forretningsmessig gevinst, økonomiske interesser mv. I andre tilfeller står identifikasjonssynspunktet svakere, se Frihagen, op.cit. s. 187–188, jf. s. 180–181. Det er likevel grunn til å fastholde at en tilknytning gjennom ektefellen prinsipielt er mer avledet enn om tjenestemannen selv eide aksjene mv. Tilsvarende synspunkter må etter vårt syn normalt legges til grunn i forholdet mellom samboere (Frihagen, Inhabilitet (1985) synes på s. 181 å ha et annet syn når det gjelder samboere; se sitatet like nedenfor).

Hvis det er andre i tjenestemannens nære slekt eller familie som eier aksjene, må det ofte foretas en bredere vurdering. Vi nøyer oss her med å vise til de retningslinjene som trekkes opp i Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven, (1985) s. 181:

‘Der det ikke er tjenestemannens ektefelle som har tilknytning til selskapet, mens hans eller hennes foreldre, besteforeldre, søsken, barn, forlovede, samboer, tidligere ektefelle osv., må det foretas en noe bredere vurdering. Utgangspunktet må særlig tas i hvor store økonomiske og personlige interesser vedkommende selv har i saken og i hvor nær vedkommende generelt og i denne konkrete sammenheng har tilknytning til tjenestemannen. Dessuten må bl.a. sakens art og tvilsomhet, tjenestemannens oppgave i saken og andre, motstående interesser trekkes inn [...]’»

At det må foretas en bredere habilitetsvurdering i tilfeller der det er andre enn statsråden selv eller dennes ektefelle som har eierinteresser, er også lagt til grunn i habilitetsutvalgets redegjørelse, se utredningen side 19:

«Eierinteresser som statsrådens barn, foreldre eller andre nærstående har, står i en noe annen stilling ved habilitetsvurderingen. Det er – normalt – ikke tale om helt samme fellesskap som det er mellom ektefeller eller samboere. Ved vurderingen vil det da ha betydning om disse eierinteressene knytter seg til et familiefirma eller kan betraktes som en slags felles familieformue, der det kan være betydelig åpenhet og fellesskap i familien om forvaltningen av disse eierinteressene. Flere uttalelser fra Lovavdelingen gir eksempler på at slike nærståendes eierinteresser har spilt inn ved habilitetsvurderingen (JDLOV-2009-7092 (Berg-Hansen)) og JDLOV-2021-5774 (Vestre)), men det var neppe slik i disse sakene at de nærståendes eierinteresser var avgjørende for en konklusjon om inhabilitet. Derimot taler mye for at brorens interesse var avgjørende for inhabilitet i JD-2009-8146 (Brekk), der landbruksminister Lars Peder Brekk hadde en eierandel på drøyt 10 % i et familieholdingselskap som eide 0,25 % av aksjene i det oppdrettsselskapet som var part i forvaltningssaken, mens brorens eierandel i holdingselskapet var over 40 % samtidig som han var styreleder i oppdrettsselskapet.

Hvis det ikke er tale om eierinteresser med noen slik felles familietilknytning, skal det trolig mer til for at nærståendes eierinteresser kan føre til inhabilitet. Det må da foretas en bred helhetsvurdering. I denne vurderingen må det legges vekt på hvor nær innehaveren av eierinteressene er, særlig om det er barn eller foreldre, eller fjernere slekt eller familie, og hvor store eierinteressene er. Det kan også ha betydning om eierinteressene er kjent for statsråden, og om de er allment kjent.»

Verken våre tidligere uttalelser eller habilitetsutvalgets utredning omtaler konkrete beløp for eierinteressene til andre nærstående enn ektefeller.

Ved avgjørelse av habilitetsspørsmålet på bakgrunn av nærståendes eierinteresser, må det som nevnt foretas en nærmere vurdering av omstendighetene i den aktuelle saken. Generelt vil det kreves mer for at andre nærståendes eierinteresser fører til inhabilitet sammenlignet med statsrådens eller dennes ektefelles eierskap. I vurderingen vil det blant annet ha betydning hvor nær tilknytning statsråden har til den som eier aksjene. Som et utgangspunkt legger vil til grunn at det kreves mindre før statsråden er inhabil der det dreier seg om slektsforhold omfattet av § 6 første ledd, herunder egne barn, enn overfor fjernere familierelasjoner. Den absolutte verdien av aksjeposten vil stå sentralt i vurderingen, men også den prosentvise eierandelen i selskapet vil ha betydning. Ettersom en aksjepost på samme beløp vil utgjøre en mindre prosentvis eierandel i et stort selskap enn i et lite selskap, vil det ofte måtte foreligge en noe større aksjepost i et stort selskap før eierskapet fører til inhabilitet. Se om betydningen av at aksjeposten er knyttet til et stort selskap i JDLOV-2016-3452 (verdipapirer) punkt 3.3.

Det må i helhetsvurderingen legges vekt på hvor sterk interesse det berørte selskapet, og i forlengelsen statsrådens nærstående, har i saken. Dette må bero på en bred, samlet vurdering av avgjørelsens betydning for selskapet. Også her vil selskapets størrelse spille inn. I den forbindelse antar vi at man bør være forsiktig med å legge særlig vekt på kursutviklingen for en aksje som følge av en aktuell avgjørelse, blant annet fordi dette vil kunne bero på komplekse og usikre vurderinger.

Endelig kan det tenkes å ha en viss betydning hvilken innflytelse tjenestemannen reelt sett kan ha på utfallet av saken, jf. Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) side 201, JDLOV-2010-9957 (Støre) punkt 2.2 og habilitetsutvalgets utredning på side 18. Ved avgjørelser som treffes av regjeringen, kan det ha betydning om det dreier seg om en beslutning som fremlegges av den aktuelle statsråden, jf. JDLOV-2010-9957 (Støre).

2.3  Særlig om betydningen av ansettelsesforhold

Utgangspunktet er at det skal mye til for at en nær tilknytning til en vanlig ansatt i et foretak skal fører til inhabilitet. Vi viser blant annet til følgende fra uttalelse i JDLOV-2010-6903 der vi vurderte habiliteten til daværende statssekretær Roger Solheim på bakgrunn av hans kjæresteforhold:

«Generelt er det antatt at det skal mye til for at en tjenestemann som er eller har nær tilknytning til en vanlig ansatt i et foretak, skal bli inhabil til å behandle saker som kan få betydning for foretaket, til forskjell fra om det var tale om en ledende stilling i foretaket.»

Dette ble også lagt til grunn i vår uttalelse i JDLOV-2020-901 der vi kom til at daværende statsråd Jan Tore Sanner normalt ikke ville være inhabil i saker som berørte Norsk olje og gass, selv om hans datter var ansatt som rådgiver i organisasjonen.

En ansatts stillingsnivå eller stillingsbeskrivelse er imidlertid ikke alene avgjørende i habilitetsvurderinger. Vi viser til vår uttalelse i JDLOV-2019-1068 der vi vurderte daværende statsråd Trine Skei Grandes habilitet i saker på luftfartsområdet, på bakgrunn av at hennes nevø var ansatt i flyselskapet Widerøe. Lovavdelingen kom til at Skei Grande i utgangspunktet ikke ville være inhabil i saker på luftfartsområdet, og uttalte følgende om når inhabilitet kan tenkes å oppstå:

«[I]nhabilitet [vil] først og fremst kunne tenkes i enkeltsaker som berører Widerøe særskilt, og som i tillegg spesifikt og temmelig direkte angår Skei Grandes nevø og hans arbeidssituasjon, og der han vil kunne ha en ikke uvesentlig økonomisk interesse eller en betydelig personlig interesse i utfallet av saken. Inhabilitet kan også tenkes dersom han har vært direkte involvert i saken eller utvist et særlig engasjement for et bestemt utfall. Utover disse helt spesielle tilfellene vil statsråden som utgangspunkt ikke på grunn av sin nevøs arbeidsforhold i Widerøe være inhabil i saker på luftfartsområdet.»

Se i samme retning synspunkter inntatt i JDLOV-2005-7435A (Stoltenberg), JDLOV-2006-6333 (Halvorsen) og JDLOV-2021-6206 (Trettebergstuen).

3.    Habilitetsvurderingen

Som nevnt innledningsvis må habilitetsvurderinger gjøres konkret, med utgangspunkt i den enkelte avgjørelsen det er tale om å treffe og de nærmere omstendighetene i saken for øvrig, vurdert i lys av de hensynene habilitetsreglene skal ivareta. Vi er i saken ikke bedt om å vurdere habilitet i tilknytning til en konkret avgjørelse, men å gi generell veiledning om hvilken betydning datterens ansettelsesforhold og aksjeordning har for statsråd Toppes habilitet. Med utgangspunkt i brevet fra BFD har vi lagt til grunn at Toppe som barne- og familieminister ikke har saker i eget departement hvor Equinor er part eller har sterke interesser. Vi har derfor kun vurdert hvilken betydning datterens ansettelse og eierskap har for Toppes deltakelse i saker som behandles i regjeringen.

I habilitetsvurderinger etter forvaltningsloven § 6 annet ledd skal det blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære «særlig fordel, tap eller ulempe» for statsråden selv eller noen hun har en «nær personlig tilknytning til». Det er klart at relasjonen mellom en forelder og et barn, som er den saken her gjelder, normalt vil være omfattet av formuleringen «nær personlig tilknytning».

Som nevnt i punkt 2.1 er utgangspunktet at det skal mye til før en statsråd blir inhabil til å behandle avgjørelser av generell karakter. Unntak kan først og fremst tenkes der en generell avgjørelse reelt sett bare får konsekvenser for en liten krets rettssubjekter, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for enkelte rettssubjekter enn for andre som er omfattet. I tråd med dette utgangspunktet vil barne- og familieministeren normalt ikke være inhabil til å delta i regjeringens behandling av generelle avgjørelser, for eksempel lov- eller forskriftssaker, selv om disse vil kunne berøre Equinor. Unntak fra dette utgangspunktet kan først og fremst tenkes dersom en avgjørelse av generell karakter i realiteten bare får konsekvenser for Equinor eller for Equinor og få andre rettssubjekter, eller dersom den får betydelig større konsekvenser for Equinor enn for alle eller de fleste andre berørte. I slike tilfeller må vurderingen ta utgangspunkt i de samme momentene som er relevante for individuelle avgjørelser.

Dersom det er tale om å treffe individuelle avgjørelser der Equinor er part eller som selskapet har sterke reelle interesser i, må det gjøres en helhetlig vurdering av habilitetsspørsmålet i lys av de ulike tilknytningspunktene datteren har til selskapet. Det grunnleggende vurderingstemaet er om disse forholdene utgjør «særegne forhold […] som er egnet til å svekke tilliten til» statsrådens upartiskhet, jf. forvaltningsloven § 6 annet ledd.

Det forhold at Toppes datter er ansatt som ingeniør i Equinor, vil ikke alene kunne begrunne inhabilitet med mindre det foreligger helt særlige omstendigheter, se utgangspunktene skissert i punkt 2.3. Inhabilitet kan etter praksis tenkes for eksempel dersom avgjørelsen gjelder en sak som spesifikt og temmelig direkte angår statsrådens datter og hennes arbeidssituasjon, der hun vil kunne ha en ikke uvesentlig økonomisk interesse eller en betydelig personlig interesse i utfallet av saken, eller der statsrådens datter på annen måte har utvist et særlig engasjement for saken.

Om betydningen av eierandeler er det i punkt 2.2 lagt til grunn at det som hovedregel vil foreligge inhabilitet dersom statsråden selv har eierandeler i et selskap som er part eller har sterke reelle interesser i en individuell sak, med mindre det dreier seg om en meget beskjeden aksjepost. Når statsråden selv har eierinteresser av et visst omfang i et selskap, skal det etter vår vurdering ikke så mye til før eierskapet – sett utenfra – kan være egnet til å svekke tillitten til statsrådens upartiskhet om han eller hun er med på å treffe avgjørelser som direkte gjelder dette selskapet. Det samme vil langt på vei gjelde der det er ektefellen som har eierinteresser, selv om ektefellens eierandeler prinsipielt sett er noe litt annet enn statsrådens egne, jf. blant annet JDLOV-2023-3763 (Huitfeldt). Dette er særlig begrunnet med det tette forholdet mellom ektefeller, som ofte direkte eller indirekte har en form for økonomisk fellesskap. I tråd med dette har vi i tidligere uttalelser lagt til grunn at størrelsen på aksjeinnehavet til ektefellen er sentral for habilitetsvurderingen, samtidig som også andre momenter vil kunne spille inn i en helhetsvurdering, se særlig JDLOV-2023-3763 (Huitfeldt) punkt 2.

Når det er andre i statsrådens nære slekt eller familie som eier aksjene, må det foretas en bredere vurdering. Ettersom det normalt ikke foreligger et tilsvarende økonomisk fellesskap mellom foreldre og deres voksne barn som mellom ektefeller, er det ikke grunnlag for å tillegge eierinteressen samme betydning som når det dreier seg om ektefellers eierinteresser, se også omtalen i punkt 2.2. Når det ikke på samme måte foreligger et økonomisk fellesskap, må det etter vårt syn kreves mer for at aksjeinnehavet skal utløse inhabilitet. Hensynet til tilliten til statsrådens upartiskhet vil, som et utgangspunkt, bli vurdert noe ulikt i disse to situasjonene. Vi nevner at vi ikke ser bort fra at det kan forekomme konkrete relasjoner hvor dette utgangspunktet må fravikes, men informasjonen vi har mottatt fra BFD, gir ikke grunn til å gå nærmere inn på dette.   

BFD har i brevet hit opplyst at Toppes datter pr. 20. september 2023 eide 320 aksjer til en samlet verdi av 111 360 kroner, og at antallet over de neste to årene vil kunne stige til omkring 750 aksjer. Verdien av aksjene vil kunne variere nokså mye. Med kursen pr. 23. januar 2024 vil eksempelvis 320 aksjer ha en verdi på ca. 95 000 kroner, mens 750 aksjer er verdt ca. 223 000 kroner.

Som omtalt i punkt 2.2, lar det seg ikke gjøre å angi et bestemt beløp eller eierandel som vil utgjøre grensen for inhabilitet etter § 6 annet ledd. Vi viser i denne sammenheng til uttalelser om betydningen av aksjeinnehavets størrelse i JDLOV-2023-3763 (Huitfeldt) og til uttalelser fra habilitetsutvalget sitert over. Selv om det alltid må gjøres en nærmere vurdering blant annet av hvilken betydning saken har for det aktuelle selskapet, ville et aksjeinnehav på rundt 100 000 kroner være i en størrelsesorden som antas å kunne føre til inhabilitet dersom det var statsråden selv eller dennes ektefelle som eide aksjene. Samtidig skal det, som vist foran, mer til for at andre nærståendes aksjeinnehav skal utgjøre «særegne forhold […] som er egnet til å svekke tillitten» til statsrådens upartiskhet.

I den skjønnsmessige vurderingen etter § 6 annet ledd vil verdien av datterens aksjepost være sentral. Verdien må samtidig ses i sammenheng med øvrige momenter i saken. Aksjeinnehavet inngår som del i et aksjespareprogram som Toppes datter er tilknyttet gjennom sitt ansettelsesforhold i Equinor, og hvor en fast prosentandel av grunnlønnen (inntil 5 prosent) spares i Equinor-aksjer, som kjøpes på månedlig basis og med en tilhørende bonusordning. Isolert sett taler dette momentet for at det foreligger en sterkere tilknytning til selskapet enn for andre private aksjonærer som investerer i selskapet. Det foreligger likevel etter vår vurdering ikke en tilknytning til selskapet som kan sammenlignes med den vi ser i familiebedrifter, eller hvor statsråden og andre nærstående har eierskap i samme selskap, som var tilfellet i blant annet JDLOV-2009-7092 (Berg-Hansen), JDLOV-2009-8146 (Brekk) og JDLOV-2021-5774 (Vestre). Se om slike forhold også habilitetsutvalgets utredning side 19, sitert i punkt 2.2.

Videre må selskapets interesser i avgjørelsen tillegges betydning. I prinsippet vil selskapets interesser – i større eller mindre grad – også samsvare med aksjonærenes interesser. Som nevnt i punkt 2.2 bør man etter vårt syn være forsiktig med å legge stor vekt på forventet kursutviklingen som følge av den aktuelle avgjørelsen. I helhetsvurderingen mener vi det er sentralt at saken her gjelder aksjeinnehav i et svært stort selskap og at den aktuelle aksjeposten utgjør en svært liten andel av selskapets verdi.

Som nevnt innledningsvis må habilitetsvurderinger alltid gjøres konkret ut fra omstendighetene i den enkelte saken som skal behandles, og ulike former for tilknytning til saken må vurderes samlet. Med dette forbeholdet antar vi at det som klar hovedregel kun vil være i individuelle saker, hvor Equinor er part eller har sterke interesser i sakens utfall, at datterens tilknytning til selskapet gjennom ansettelse og eierskap vil kunne ha betydning for Toppes habilitet. Det er datterens aksjer i Equinor som fremstår som det sentrale.

I lys av momentene nevnt i punkt 2.2 og 3, er vår vurdering at den aktuelle aksjeordningen, med aksjer til en verdi av i overkant av 100 000 kroner, som et generelt utgangspunkt ikke vil gjøre Toppe inhabil til å delta i regjeringsbehandling av saker hvor Equinor er part eller har sterke interesser i utfallet. Vi har i vurderingen særlig lagt vekt på det skillet som må trekkes mellom statsrådens og dennes ektefelles eget eierskap og andre nærståendes eierskap, at det dreier seg om en liten eierandel i et svært stort selskap og at Toppes rolle i saker knyttet til selskapet forutsettes å være begrenset til den som ligger i å være medlem av regjeringskollegiet. For at inhabilitet skal inntre, antar vi at det ved en aksjeordning som dette, må foreligge andre, supplerende momenter før det samlet vil foreligge slike særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til statsrådens upartiskhet. Etter vår vurdering vil det samme trolig langt på vei gjelde dersom verdien av datterens aksjer skulle øke eksempelvis til 200 000 kroner. Ved en slik økning skal det imidlertid noe mindre til av andre momenter før det etter en helhetsvurdering kan foreligge inhabilitet.