Svartelistingsforordningen

Status

Et stort antall ulykker sommeren 2005 førte til at Parlamentet, Rådet og Kommisjonen samarbeidet tett om å nå frem til rask enighet om en mer ambisiøs regeltekst enn Kommisjonens opprinnelige forslag.  Den endelige forordningen av 14. desember 2005, bygger derfor som nevnt på de endringsforslagene som ble fremsatt i Parlamentet. Allerede før Parlamentet behandlet forlaget i plenum første gang, var det avklart at Rådet ville støtte Parlamentets endringsforslag.På grunn av det sterke politiske ønsket om rask fremdrift, pålegger forordningen Kommisjonen og medlemsstatene å samarbeide om en prosess som skal lede frem til den første versjonen av selve svartelisten. Etter innspill fra medlemsstatene fremla derfor Kommisjonen forslag til ny svarteliste i begynnelsen av mars 2006. Listen hadde form av forslag til en egen forordning som skulle hjemles i artikkel 3 i forordning nr. 2111/2005. Forslaget ble behandlet på et eget møte i den aktuelle komitologikomiteen 13. – 15. mars 2006. Deretter vedtok Kommisjonen den endelige forordningen (nr. 474/2006) 22. mars 2006. Forordningen trådte i kraft ved publisering i Official Journal 23. mars 2006.Forordning nr. 2111/2005 hjemler også (artikkel 8) at det utarbeides en egen forordning om den prosessen som skal følges når det foretas senere endringer i den opprinnelige svartelisten (dvs. forordning nr. 474/2006). Utkast til en slik forordning ble forelagt den samme komitologikomiteen som behandlet selve svartelisten. Den endelige forordningen (nr. 473/2006) ble vedtatt 22. mars 2006, og trådte i kraft ved kunngjøring i Official Journal 23. mars 2006 – helt parallelt med selve svartelisten.En foreløpig versjon av rammenotatet ble lagt frem i spesialutvalgets møte 28. november 2005, men foreløpig bare tatt til etterretning.Da selve svartelisten trådte i kraft 23. mars 2006 ble Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet enige om at EUs svarteliste, med det innholdet det har til enhver tid, skal legges til grunn for Luftfartstilsynet behandling av søknader om landingstillatelser her i landet. I praksis betyr det at passasjerene kan stole på at svartelistede flyselskaper ikke får lov til å fly i, eller til og fra, Norge selv om forordningene formelt ikke er gjennomført ennå. Samtidig ble en midlertidig Nordisk svartelistingsordning avviklet i samråd med de andre landene som har vært med på denne ordningen.Det har tatt meget lang tid å avklare de organisatoriske og prosessuelle problemstillingene som tas opp under vurderingen nedenfor, både innad i arbeidsgruppen i EFTA, og overfor EU.

Sammendrag av innhold
Forordning nr. 2111/2005 er hovedforordningen (hjemmelsforordningen) i en pakke som består av tre forordninger. De to andre forordningene er
·         kommisjonsforordning (EF) nr. 473/2006 av 22. mars 2006 om etablering av gjennomføringsregler for fellesskapslisten av flyselskaper underlagt driftsrestriksjoner innenfor Fellesskapet som nevnt i kapittel II i parlaments- og rådsforordning nr. 2111/2005 (regler om hvordan en skal gå frem for å foreta endringer i den svartelisten som etableres med hjemmel i forordning nr. 2111/2005), og
·         kommisjonsforordning (EF) nr. 474/2006 av 22. mars 2006 som etablerer fellesskapslisten av flyselskaper underlagt driftsrestriksjoner innenfor Fellesskapet som nevnt i kapittel II i parlaments- og rådsforordning nr. 2111/2005 (en egen forordning som inneholder selve svartelisten).Den direkte bakgrunnen for forslaget er flyulykken utenfor Sharm-El-Sheikh, 3. januar 2004, der 148 mennesker mistet livet. I ettertid viste det seg at det aktuelle flyselskapet hadde forbud mot å fly til Sveits som følge av bekymringer knyttet til selskapets sikkerhetsnivå.Kommisjonens forslag av 16. februar 2005 innebar for det første at passasjerene, i forbindelse med reservasjonen, skal opplyses om hvilket flyselskap som vil utføre (”operate”) flygningen. Dernest skal passasjerene opplyses om eventuelle endringer av utførende flyselskap som foretas etter at reservasjonen er foretatt, eller utpeking av et utførende flyselskap som skjer etter at reservasjonen er foretatt. Videre foreslo Kommisjonen at alle medlemsstatene skal publisere en liste over de flyselskapene som ikke har adgang til vedkommende stats luftrom, eller som av sikkerhetsgrunner kun har begrensede trafikkrettigheter (heretter omtalt samlet som driftsrestriksjoner). Denne listen skulle i følge forslaget holdes tilgjengelig for alle de øvrige medlemslandene og for Kommisjonen. Endelig ble det foreslått at Kommisjonen skulle utarbeide en konsolidert liste over de aktuelle flyselskapene (svartelisten).
I sin begrunnelse for forslaget viste Kommisjonen til at bransjepraksisen med såkalt ”code-sharing” og ”wet lease” noen ganger fører til at passasjerene ikke blir opplyst om hvilket selskap som rent fysisk vil utføre den flygningen de har reservert plass på. ”Code-sharing” innebærer at to flyselskaper blir enige om å selge seter til én og samme flygning i hvert av de respektive selskapenes navn, selv om bare ett av dem til slutt utfører selve flygningen. ”Wet lease” innbærer at et flyselskap leier et fly, med besetning, fra et annet flyselskap.
Som en følge av det høye antallet alvorlige luftfartsulykker sommeren 2005 foreslo Europaparlamentet et betydelig antall endringer som på noen punkter gikk merkbart lenger i å sikre passasjerenes rettigheter enn Kommisjonens forslag. Den endelige forordningen bygger fullt ut på disse endringsforslagene.
For det første foreslo Europaparlamentet at den felleseuropeiske svartelisten skal gis rettslig virkning i alle medlemslandene. Det overlates til medlemslandene å håndheve de driftsbegrensningene som følger av svartelisten innenfor sitt territorium. Initiativet til endringer i listen kan komme fra medlemslandene eller fra Kommisjonen.  Samtidig ble det foreslått å utarbeide felleseuropeiske kriterier for hvilke typer sikkerhetsmangler som skal brukes som grunnlag for ”listing” av et selskap.
Før det fattes et fellseuropeisk vedtak om driftsrestriksjoner skal saken i følge endringsforslagene forelegges en komitologikomite, bestående av nasjonale eksperter og Kommisjonen. Det ble videre foreslått at saksbehandlingen i denne komiteen skal følge de generelle prosedyrereglene i artikkel 3 og artikkel 5 i Beslutning 1999/468/EF. Negativt vedtak i komitologikomiteen skulle i følge endringsforslaget ikke være til hinder for at en nasjonal myndighet fatter et restriksjonsvedtak, eller opprettholder et eldre vedtak. For å sikre rettighetene til de flyselskapene forslaget til vedtak er rettet mot, inneholdt Europaparlamentets forslag bestemmelser som skulle sikre at de berørte selskapene kan legge frem sitt syn på saken for komitologikomiteen (”Rights of defence”). De partsrettighetene en kjenner fra norsk forvaltningsrett blir på denne måten ivaretatt.For det andre foreslo Europaparlamentet at forordningen skal gi passasjerene en uttrykkelig rett til å få reise på en annen måte uten ytterligere betaling, eller å få tilbake kjøpesummen for billetten, dersom det etter at billetten er kjøp blir bestemt at et ”listet” selskap skal utføre flygningen. Disse rettighetene skal ikke erstatte, men supplerer, de rettighetene passasjeren har etter forordning nr. 261/2004 om nektet ombordstigning, kansellering og vesentlige forsinkelser. På grunn av at forordningens øvrige regler gjør at svartelistede flyselskaper ikke får adgang til EU/EØS-landenes luftrom, vil disse rettighetene bare ha praktisk betydning for flygninger mellom to tredjeland når en slik flygning er en del av en reise som har startet innenfor EU/EØS-området.For det tredje ble det foreslått at enhver selger av flybilletter, ikke bare flyselskaper og pakkereisearrangører, men også reisebyråer, skal ha plikt til å informere om en endring av det selskapet som skal utføre flygningen. For å unngå at billettselgere som ikke er flyselskaper eller arrangører av pakkereiser skal pådra seg økonomisk ansvar i situasjoner hvor de ikke har mulighet til å innfri forordningens informasjonskrav, ble det presisert at slike billettselgere ikke er ansvarlige dersom de ikke har mottatt opplysninger om det transporterende flyselskapets identitet.
 
Merknader
Forslaget er vedtatt etter medbestemmelsesprosedyren i EF-traktatens artikkel 251.Gjeldene norsk luftfartslovgivning inneholder ikke regler om listing av selskaper som er pålagt driftsrestriksjoner. På den annen side er det ikke noe rettslig forbud mot at slike lister føres og offentliggjøres så lenge de ikke inneholder taushetsbelagte opplysninger.Bestemmelsene om driftsrestriksjoner i forordningen antas å få liten eller ingen praktisk betydning for flyselskaper som har mottatt lisens fra Luftfartstilsynet, eller fra tilsynsmyndighetene i noen av de øvrige EØS-landene. Ingen EØS-selskaper var omfattet av den første versjonen av svartelisten. Dette skyldes dels at kvaliteten på det tilsynsarbeidet som utføres av tilsynsmyndighetene i EØS-landene er god, dels at flyselskapene har en tilfredsstillende intern sikkerhetskultur, og endelig at eventuelle pålegg fra tilsynsmyndighetene normalt blir fulgt opp før det kommer så langt at det er aktuelt med svartelisting. Størst praktisk betydning får forslaget for flyselskaper fra tredjeland, og for EØS-selskaper som ønsker å lease fly fra slike selskaper.En stor del av bestemmelsene i forordningen er rettet mot luftfartsmyndighetene i medlemsstatene. Departementet mener det er naturlig at Luftfartstilsynet ivaretar disse oppgavene for Norges del. For så vidt gjelder publisering av svartelisten heter det at flyselskaper, nasjonale luftfartsmyndigheter, det europeiske flysikkerhetsbyrået (EASA) og lufthavnene i medlemsstatene skal gjøre passasjerene oppmerksom på denne, både via deres internettsider, og i lokalene deres. I tillegg har medlemsstatene plikt til å gjøre oppdaterte versjoner av svartelisten offentlig tilgjengelige, særlig ved hjelp av Internett.Det formelle utgangspunktet er at gjeldende norsk rett ikke pålegger det kontraherende flyselskapet, eller noen andre, åopplyse passasjerene om identiteten til det utførende flyselskapet. Dette gjelder også når flygninger inngår i en pakkereise. Det viktigste unntaket fra dette utgangspunktet følger av EUs såkalte Code of Conduct for CRS (computer reservation systems) som er gjennomført i norsk rett ved lov 23. juni 2000 nr. 54 om edb-baserte reservasjonssystemer for persontransport m.v. I den grad dette regelverket kommer til anvendelse, skal identiteten til det utførende selskapet gjøres tilgjengelig. Videre har flere av de store europeiske flyselskapene sluttet seg til en frivillige ”Airline Passenger Service Committment”, og dermed pålagt seg selv å opplyse om hvem det utførende flyselskapet er. Av kommersielle grunner er det også vanlig at identiteten til det utførende flyselskapet gis til personer som kjøper flyreiser som en del av en pakkereise, selv om også dette er frivillig.Departementet antar at forslaget vil få begrenset økonomisk betydning for Luftfartstilsynet. Den kanskje viktigste utgiftsposten vil være reiseutgifter for ansatte som eventuelt skal delta i møter i den nevnte komitologikomiteen. På grunnlag av høringsuttalelser antar departementet videre at flyselskapene og pakkereisearrangørene vil bli påført begrensede ekstrautgifter til å informere om hvilket flyselskap som skal utfør flygningen. Derimot ventes det at reisebyråene vil måtte etablere nye rutiner for å informere passasjerene, og muligens vil det også være nødvendig å inngå nye avtaler om informasjonsutveksling med flyselskapene og arrangørene av pakkereiser. Høringsuttalelsene gir så langt ikke noe godt grunnlag for å fastslå hvor store utgifter dette vil pådra reisebyråene.
 
Sakkyndige instansers merknaderDepartementet ble tidlig klar over at det ville bli foretatt vesentlige endringer i Kommisjonens opprinnelige forslag. I et brev som ble sendt ut i september 2005 valgte derfor departementet å informere Avinor AS, Barne- og familiedepartementet, Board of Airlines Representatives in Norway (BARIN), Flyselskapenes Landsforening, Justis- og politidepartementet og HSH/Norsk ReiselivsForum om Europaparlamentets endringsforslag.På vegne av reisebyråene uttale HSH seg kritisk til deler av forslaget. Samtidig ga HSH uttrykk for at disse problemstillingene ville bli håndtert av ECTAA, organisasjonen for reisebyråer/reisearrangørers nasjonale foreninger i EU/EØS. Innholdsmessig gjaldt kritikken først og fremst at reisebyråene selv ikke er part i reiseavtalen, og derfor heller ikke bør pålegges forpliktelser overfor de reisende som de ikke har noen avtale med. I forlengelsen av dette, viste HSH til oppgjørstekniske utfordringer og problemer med informasjonstilgang. Dette er innvendinger som delvis er imøtekommet i den endelige forordningen.Etter at den endelige forordningen var blitt vedtatt, ble det sendt ut et mer generelt høringsbrev hvor det ble presisert at formålet dels var å informere de berørte om forordningens endelige innhold og hvordan den rent teknisk antas å bli gjennomført i norsk rett. I tilknytning til det siste ble høringsinstansen oppfordret til å kommentere behovet for eventuelle utfyllende gjennomføringsbestemmelser i intern rett. De fleste høringsuttalelsene inneholder generelt formulert støtte til forordningens materielle innhold, og få kommentarer av interesse i denne sammenhengen.
Helt siden Kommisjonens forslag ble lagt frem har departementet hatt løpende møter med Luftfartstilsynet om norske standpunkter. På grunn av vår manglende innflytelse i parlaments- og rådsfasen, valgte en å konsentrere den nasjonal innsatsen om utviklingen av de felleseuropeiske kriteriene for listing av selskaper (vedlegget til forordningen). I dette arbeidet har Kommisjonen vært bistått av en eksisterende komité hvor Luftfartstilsynet normalt blir innkalt. Luftfartstilsynet har ikke hatt vesentlige innvendinger til innholdet i listingskriteriene.

Vurdering

Innholder informasjon unntatt offentligheten ihht. offentlighetsloven § 6.1.1

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Parlament og Råd
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:	KOM(2005)048
Rettsaktnr.:	2111/2005
Basis rettsaktnr.:
Celexnr.:	32005R2111

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	03.01.2006
Frist returnering standardskjema:	14.02.2006
Dato returnert standardskjema:	11.01.2006
Dato innlemmet i EØS-avtalen:	27.10.2007
Nummer for EØS-komitebeslutning:	145/2007
Tekniske tilpasningstekster:	Ja
Materielle tilpasningstekster:	Ja
Art. 103-forbehold:	Nei

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:	28.10.2007
Dato for faktisk gjennomføring:
Dato varsling til ESA om gjennomføring:

Lenker

• Kommisjonens forslag