Securityforordningen, sivil luftfart

Status

Forordning (EF) nr. 300/2008 trådte i kraft i EU 29. april 2008. I brev av 31. juli 2008 til EFTA sekretariatet opplyste departementet at vi anså at artikkel 8 og 20 helt klart falt utenfor EØS-avtalens virkeområde, og fremmet forslag til tilpasningstekst for disse artiklene i tråd med departementets Strategi for norsk luftfart, vedtatt juni 2008. Samtidig ba vi sekretariatet om assistanse til å utarbeide en tilpasningstekst for artikkel 7. Tilpasningstekst er inntatt i EØS-beslutning nr. 69/2009 om innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen, supplert med beslutning nr. 99/2009 vedr. referanser til europaparlaments- og rådsforordning nr. 2320/2002 m.v. Videre har EFTA underrettet om at Island har notifisert at de ikke lenger har konstitusjonelle innvendinger når det gjelder forordning nr. 300/2008. Ifølge EFTA vil beslutning nr. 69/2009 tre i kraft 1. november 2009. Forordningen er inntatt i norsk regelverk ved forskrift av 5. november 2009 nr. 1338 om endring i forskrift om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten.

Sammendrag av innholdet

Europarlaments- og rådsforordning (EF) nr. 2320/2002 av 16. desember 2002 om fastsettelse av felles bestemmelser om sikkerhet i sivil luftfart, heretter kalt hoved- el. rammeforordningen, trådte i kraft i EU-landene 19. januar 2003. Forordningen ble utarbeidet som en følge av hendelsene knyttet til 11. september 2001. Daværende kommisjonsforordning (EF) nr. 622/2003 av 4. april 2003 om fastsettelse av tiltak for gjennomføring av felles grunnleggende standarder for luftfartssikkerhet inneholdt detaljerte sikkerhetskrav. Det er vedtatt diverse kommisjonsforordninger for å utfylle hovedforordningen.  Erfaringene over tid har vist at hovedforordningen er for detaljert, og at det er behov for en strukturell endring.

Den nye forordningen (EF) nr. 300/2008 representerer primært en opprydning og forenkling av forordningsteksten i nr. 2320/2002. F. eks. regler om operasjonelle og tekniske standarder er tatt ut av forordningen. Videre er uklarheter i forordningsteksten søkt endret. I forordningen er det imidlertid inntatt et kapittel om bl.a. bruk av "in-flight security officer", [1]dvs. bevæpnet politi, autoriserte vakter o.l. ombord i fly, og det representerer en substansiell utvidelse av forordningens virkeområde og en utvidelse av Kommisjonens kompetanse. Det legges til grunn i forordningen at det enkelte land avgjør om det skal innføres en slik ordning.
I forordning (EF) nr. 2320/2002 er en ”lufthavn” ethvert område i en medlemsstat som er åpen for kommersiell lufttransport. I forordning (EF)nr. 300/2008 er virkeområdet for forordningen utvidet til å gjelde alle lufthavner med sivil luftfart innenfor EU/EØS området.
 
Hovedregelen er at det skal være felles sikkerhetsstandarder i medlemslandene. Det er gjort et viktig unntak ved at EU-kommisjonen kan (etter visse prosedyrer) fastsette regler som gir medlemsstatene mulighet for å operere med sikkerhetsstandarder basert på lokal risikovurdering. Slike alternative sikkerhetstiltak skal ev. kunne rettferdiggjøres ut i fra størrelsen på lufthavnen, eller grunner som gjelder ”…the nature, scale or frequency of operations or of other relevant activities”.
EU-Kommisjonen er videre gitt en viss myndighet mht å godta tredjelands sikkerhetsstandarder mm.
Det fremgår av forordningen at medlemsstaten skal ha straffebestemmelser som kan anvendes på overtredelser av reglene i forordningen. Bestemmelsene av denne karakter må være effektive, stå i forhold til overtredelsen og bidra til å forhindre gjentagelse.

I likhet med forordning (EF) nr. 2320/2002 omhandler ikke den nye forordningen noe om hvem som skal finansiere sikkerhetstiltakene. Det er fortsatt overlatt til det enkelte land å bestemme finansieringsmåten. Men som et resultat av forliksforhandlingene mellom Parlamentet og Rådet, har Kommisjonen utarbeidet en rapport av 2. februar 2009 om finansiering av kostnadene knyttet til securitytilltak. Konklusjonen var at Kommisjonen skal arbeide videre med en juridisk vurdering, herunder et initiativ til lovgivning, jfr. artikkel 22.
[1] I forordningen er det gitt følgende definisjon: ”…means a person who is employed by a State to travel on an aircraft of the air carrier licensed by it with the purpose of protecting that aircraft and its occupants against acts of unlawful interference”

Merknader

Norge har implementert EUs regelverk om sikkerhet i sivil luftfart, og det er nedfelt i forskrift av 30. april 2004 nr. 715 om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten. Utarbeidelsen av ny hovedforordning har skjedd i arbeidsgrupper, ledet av EU-Kommisjonen. Medlemmene i arbeidsgruppene er hentet fra EUs komité vedr. sikkerhet i sivil luftfart (AVSEC), der Norge har observatørstatus.  Diverse høringsinstanser har vært involvert under EUs arbeid med denne. Den nye forordningen kan i stor grad sammenlignes med en ordinær lov som angir de overordnede rammer og prinsipper (rettslige standarder). Det er følgelig de fremtidige, utfyllende kommisjonsforordninger som vil ha betydning for hvordan regelverket i praksis vil bli. Norge har vært representert i arbeidsgrupper som er nedsatt av EU-Kommisjonen for å utforme utkast til utfyllende kommisjonsforordninger. I den nye forordningen legges det opp til at nasjonalstatene gis en stor grad av fleksibilitet til å fastsette sikkerhetstiltak hva angår små lufthavner ol. - ut fra en lokal risikovurdering. Det kan være behov for å bygge opp kompetanse hos luftfartsmyndighetene til å foreta slik risikovurdering. Luftfartsloven vil på sikt få nye sanksjonsbestemmelser i tråd med forordningen, og det pågår et arbeid med revisjon av loven.

Sakkyndiges instansers merknader

SD sendte den 9. februar 2006 EUs daværende forslag til ny hovedforordning ut på høring, og det innkom merknader som fortsatt er relevante i relasjon til nr. 300/2008.
Justisdepartementet (JD) viste i sin høringsuttalelse av 29. mars 2006 til gjeldende praksis om bruk av ”air marshals” ombord i fly, og la til grunn at forslaget ikke ville medføre endring i gjeldende norsk syn på bruk av ”air marshals”. JD har videre i sin høringsuttalelse (nr.2) av 30. mars 2006 oversendt brev av 29. mars 2006 fra Sysselmannen på Svalbard. Det vises til at virkeområdet for gjeldende forordning er foreslått endret, slik at alle lufthavner med sivil luftfart skal omfattes. På Svalbard er det flere landingsplasser for ikke-allmen bruk, og som er åpne for ervervsmessig luftfart. Det gjelder: Sveagruva, Ny Ålesund og Kapp Heer.
Posten Norge AS (Posten) tok i sin høringsuttalelse av 30. mars 2006 utgangspunkt i gjeldende regelverk som pålegger postoperatørene omfattende krav til sikkerhetskontroll for post som skal med fly. For å kunne tilpasse seg de skjerpede sikkerhetskravene måtte Posten gjøre betydelige endringer i interne produksjonsprosesser. Sikkerhetskontrollen medfører at overføringstidene på flyplassene måtte forlenges. F. eks. kundenes innleveringsfrister ble fremskyndet. I tillegg kommer merkostnader ved gjennomlysning av posten. Posten er i prinsippet enig i formålet med endringsforslaget. Men, Posten går imot forslaget om å fjerne kapittelet om post, dvs. Posten går imot at postsektoren underlegges bestemmelsene for fraktsektoren. Dette synet har også Post Europ meddelt EU-Kommisjonen, da det er et syn som deles av europeiske postselskaper. Gjeldende regelverk tar hensyn til de reelle ulikheter mellom postsektoren og fraktsektoren – mht produksjonsprosessene og markedsmessig særtrekk. Postsektoren karakteriseres av masseforsendelser (bulkvolumer) som består av enkeltvise sendinger, mens fraktsektoren transporterer individuelle varepartier. Postsendinger utgjør mindre risiko, jfr. at krav til sikkerhetskontroll ikke gjelder for brev av en viss tykkelse mm. I Sverige og Finland sendes innenlandsposten med egne postfly. I Norge er postfremføringen i langt større grad enn i andre europeiske land basert på flytransport. De nye kravene vil da særlig ramme postsektoren i Norge, dersom dagens bestemmelser for postsektoren ikke videreføres. For Posten vil det resultere i redusert servicenivå for kundene og økte produksjonskostnader. Hvis dagens regler videreføres, har Posten ingen innvendinger til forslaget.
Oslo Lufthavn (OSL) anførte i sin høringsuttalelse av 30. mars 2006 at foreliggende forslag ikke endrer realiteten mht de securitykrav som skal være implementert ved lufthavnene. OSL er medlem av Airport Councils International – Europe (ACI) og har via ACI’s Security Committee gitt uttalelser i de tidligere faser av den reviderte forordningen. 

Norsk flytekniker organisasjon (NFO) påpekeri sin høringsuttalelse av 31. mars 2006 hvor vanskelig det er med regler som gjør at de som skal reparere fly ikke kan komme i kontakt med passasjerer. Det blir nærmest umulig å reparere et fly som er i drift med korte bakkestopp. NFO mener derfor at det er viktig at ansatte og nødvendig verktøy er sikkerhetsklarert på forhånd.
Finansdepartementet (FIN) uttalte i brev av 5. april 2006 at dersom forslaget vedtas, vil FIN gi eventuelle merknader først når forslaget skal gjennomføres i norsk rett, samt at det foreligger en beskrivelse av de økonomiske og administrative konsekvensene.
Konkurransetilsynet anførte i sin høringsuttalelse av 31. mars 2006 at utkastet ikke reiser konkurranserettslige spørsmål av betydning.
SHT,Transportbrukernes Fellesorganisasjon, Politidirektoratet, Barne- og likestillingsdepartementet og Forsvarsdepartementet hadde ingen merknader.

Vurdering

Norge har siden mai 2004 fortløpende gjennomført EUs regelverk på securityområdet. Det er foretatt og vil fortsatt bli foretatt investeringer på norske lufthavner for å oppfylle EU-regelverket. Det årlige takstregulativet inneholder en egen avgift for å finansiere utgiftene som følger av tiltak som regelverket hjemler.

Norge har vært opptatt av å følge dette EU-regelverket, for ikke å bli behandlet som såkalt "tredjeland", dvs. at alle passasjerer, bagasje m.v. som kommer fra norske lufthavner til EU-landenes lufthavner, må gjennomsøkes mm - før de kan blandes med andre passasjer på EUs lufthavner. 

Formålet med forordning (EF) nr. 300/2008 er som nevnt primært å foreta en opprydding av regleverket, slik at man får en hovedforordning for security som skal inneholde de rettslige standardene, mens de utfyllende kommisjonsforordningene skal inneholde de mer tekniske kravene ol.

Fra norsk side har det i EU-sammenheng vært uttalt at de forenklede krav som gjelder for små lufthavner m.v. i forordning (EF) nr. 2320/2002 bør videreføres. EU-Kommisjonen har også tidligere uttalt at prinsippene om små lufthavner skal videreføres i nytt utfyllende regelverk. Forordning (EF) nr. 300/2008 gir mulighet for alternative sikkerhetstiltak ut fra en nasjonal risikovurdering, og det kan åpne for fortsatt fleksibilitet hva angår lufthavner med liten trafikk med mer. Høsten 2008 fremmet Kommisjonen et forslag om unntak for små lufthavner, og det endelige forslaget (mai 2009) er akseptabelt for Norge. 
Man har videre arbeidet for at post og frakt ikke skulle slås sammen i det utfyllende regelverket, men har ikke fått gjennomslag for dette syn. Hvis det skulle bli behov for forbehold knyttet til regelverket vedr. postforsendelser, forutsettes det tatt opp i tilknytning til EØS-prosessen for en slik forordning.

Når det gjelder nytt regleverk om såkalt bevæpnet politi o.l. (sky/air marshals), har det møtt motstand blant medlemslandene. Dette gjelder også Norge. Det er helt klart at det enkelte land skal avgjøre om en slik ordning skal innføres. Formålet har vært å gi regler for de land som velger å innføre, ev. videreføre slik ordning. Norge forutsettes derfor å stå fritt til å velge policy på dette området.

Den nye hovedforordningen trådte i kraft 29. april 2008. Det er gitt en overgangsordning. De fleste artiklene trer ikke i kraft før de datoene som vil bli angitt i nytt (og framtidig) implementeringsregleverk, men heller ikke senere enn 24 måneder etter at hovedforordningen har trådt i kraft, dvs. senest 29. april 2010. I mellomtiden benyttes forordning nr. 2320/2002 som hjemmel for regelverket på dette saksområdet.

Art. 8 i hovedforordningen som trådte i kraft samtidig med hovedforordningen, angår Kommisjonens myndighet til å inngå en MOU med ICAO om inspeksjoner. Artikkelen faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. De øvrige artiklene - som trådte i kraft samtidig med hovedforordningen - antas ikke å forutsette behov for overgangsordninger/ tilpassinger. 

Art. 20 gjelder avtaler mellom EU og tredjeland der EU godkjenner deres sikkerhetsnivå. Artikkelen faller klart utenfor EØS-avtalen, men man foreslo for EFTA sekretariatet tilpasningstekster for art. 20 og art. 8 i tråd med Strategi for norsk luftfart, datert juni 2008, der det bl.a. står: "Tilhøvet til tredjeland er ikkje omfatta av EØS-avtala. Samferdselsdepartementet arbeider for at Noreg skal kunne slutte seg til dei avtalene EU forhandlar fram, eller forhandle fram parallelle avtaler". Hva angår art. 7, inneholder den et pålegg til medlemsstatene om å notifisere til Kommisjonen om sikkerhetskrav fastsatt av tredjeland og som avviker fra EU krav. Kommisjonen kan undersøke forholdet og kontakte angjeldende tredjeland. Heller ikke denne artikkelen ble, etter nærmere vurdering, ansett som EØS-relevant. Den tilpasningsteksten som er inntatt i EØS-avtalen må sees i lys av nevnte strategi.

Art. 22 gir en viss framtidig hjemmel for at Kommisjonen kan komme med forslag til finansieringsordninger som gjelder security. Imidlertid er flere medlemsland imot dette. Hvis det en gang i framtiden skulle komme et slikt krav, kan Norge evt. be om tilpasninger. Det ble ikke ansett taktisk å ta forbehold om dette nå.

Det er viktig at forordningen blir en del av norsk rett så rask som mulig.

Konklusjon: Forordningen er EØS-relevant og akseptabel.

Andre opplysninger

Security-tiltak på lufthavnene blir idag finansiert iht det årlige takstregulativet, jf. ovenfor. De økonomiske og administrative konsekvensene av forordning (EF) nr. 300/2008 vil først kunne beregnes etter at de utfyllende kommisjonsforordningene har vært på høring i januar -februar 2010. Luftfartstilsynet vil særlig be om høringsinstansenes vurdering av de økonomiske konsekvensene. For øvrig kan det opplyses at  EU-Kommisjonen legger stor vekt på de sikkerhetsmessige konsekvensene av regelverket, og det kan på sikt føre til forenkling av regelverket.  Kommisjonen har f.eks. vurdert om det er sikkerhetskrav i regelverket som overlapper hverandre. For Luftfartstilsynet og luftfartsaktørene kan de administrative konsekvensene av nytt regelverk bety vesentlig merarbeid, f. eks. omfattende oppdatering av regelverk og ulike typer dokumentasjon mm.

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Parlament og Råd
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:	KOM(2005)429
Rettsaktnr.:	300/2008
Basis rettsaktnr.:
Celexnr.:	32008R0300

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	09.04.2008
Frist returnering standardskjema:	21.05.2008
Dato returnert standardskjema:	21.05.2008
Dato innlemmet i EØS-avtalen:	29.05.2009
Nummer for EØS-komitebeslutning:	069/2009
Tekniske tilpasningstekster:	Ja
Materielle tilpasningstekster:	Ja
Art. 103-forbehold:	Nei

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:	01.11.2009
Dato for faktisk gjennomføring:	05.11.2009
Dato varsling til ESA om gjennomføring:	24.11.2009

Lenker

• Kommisjonens forslag