Gruppefritak på luftfartsområdet

Status

Forordning (EF) nr. 1459/2006 ble vedtatt 28. september 2006, og trådte i kraft i EU 23. oktober 2006. Forordningen gis tilbakevirkende kraft for så vidt gjelder avtaler, beslutninger og samordnet opptreden som eksisterte på det tidspunkt forordningen trådte i kraft.

Forordningen har vært behandlet i Spesialutvalget for konkurransesaker. Forordningen ble sist behandlet på utvalgets møte 30. november 2006. 

Forordningen ble innlemmet ved EØS-komiteens vedtak nr. 156/2006 av 8. desember 2006. Vedtaket trådte i kraft 9. desember 2006.

Forordningen er gjennomført i norsk rett ved forskrift 8. desember 2006 nr. 1372.

Gruppeunntaket for trafikk mellom EØS-land og tredjeland er ikke blitt videreført, og opphørte derfor 31. oktober 2007. IATA har ikke klart å fremlegge data som skulle tilsi at et gruppeunntak ville være en fordel for passasjerene.

Sammendrag av innholdet

Kommisjonsforordning (EF) nr. 1459/2006 av 28. september 2006 fastsetter med hjemmel i Romatraktaten art. 81 nr. 3 et såkalt gruppefritak fra forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid i Romatraktaten art. 81 nr. 1. Fritaket gjelder to typer samarbeid på luftfartsområdet; fordeling av avgangs- og landingstidspunkter i lufthavnene, såkalte tidsluker ("slots"), og tariffkonsultasjoner mellom flyselskap med sikte på å oppnå interlining. Interlining vil si at en passasjer kan reise med to eller flere flyselskaper på én og samme billett. Ordningen utvider forbrukernes utvalg av flyreiser ved at de kan kombinere rutene fra flere flyselskaper. Interlining forenkler også flybytte for passasjerene ved at de slipper å hente bagasjen og sjekke inn på nytt ved hvert bytte. Flyselskapene kan oppnå interlining på flere måter; multilaterale tariffkonsultasjoner i regi av IATA(International Air Transport Association), globale allianser mellom flyselskaper, ”code-sharing”-avtaler og bilaterale avtaler.

Gruppefritaket dels erstatter det tidligere gruppefritaket i kommisjonsforordning (EØF) nr. 1617/93 på luftfartsområdet for flyvninger mellom lufthavner i EU, og dels fastsetter et nytt gruppefritak for flyvninger mellom EU og tredjeland. Gruppefritaket er todelt:

- Gruppefritaket fastsetter for det første unntak for fordeling av tidsluker samt interlining for trafikk mellom lufthavner i EU. Dette unntaket erstatter kommisjonsforordning (EF) nr. 1617/93, og gis varighet frem til 31. desember 2006. Etter dette tidspunktet vil den generelle forbuds- og unntaksbestemmelsen i Romatraktaten art. 81 gjelde. På grunn av EØS-avtalen og EUs luftfartsavtale med Sveits, fastsetter gruppefritaket etter art. 81 også unntak for interliningavtaler for flyvninger mellom EU og hhv. Norge/Island/Liechtenstein og Sveits. Dette innebærer at etter innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen får gruppeunntaket anvendelse på flyvninger mellom Norge og Sveits. Dette anses som akseptabelt av norske samferdsels- og konkurransemyndigheter.
 
 - For det annet fastsetter forordningen et nytt gruppefritak for interliningavtaler for flyvninger mellom lufthavner i EU og lufthavner i tredjeland. Det skilles mellom avtaler med USA/Australia, hvor fritaket gis varighet frem til 30. juni 2007, og avtaler med øvrige tredjeland, som gis unntak frem til 31. oktober 2007. Årsaken til dette er at USA og Australia er i ferd med å gå gjennom sin politikk mht. tariffkonsultasjoner i regi av IATA, og at dette forventes å være ferdigstilt innen juni 2007. Foretakene pålegges å sende inn informasjon til Kommisjonen eller medlemsstatene om forholdet mellom tariffkonsultasjoner og faktisk interlining for hver IATA-sesong fra 1. mai 2004. På bakgrunn av denne informasjonen vil Kommisjonen vurdere hvorvidt det fortsatt er grunnlag for å opprettholde fritaket.
  
Forordningen gis tilbakevirkende kraft for så vidt gjelder avtaler, beslutninger og samordnet opptreden som eksisterte på det tidspunkt forordningen trådte i kraft.

Begrunnelse for det nye regelverket

Når det gjelder flyvninger mellom lufthavner i EU, viser Kommisjonen til at vilkårene for et gruppefritak for tariffkonsultasjoner og fordeling av tidsluker ikke lenger er oppfylt. For tariffkonsultasjoner vises det for det første til at de fleste flyvninger innen EU er direkteflyvninger; mindre enn 15% av reisene omfatter ett eller flere flybytter. Interlining benyttes således i praksis svært lite. For det annet kan interlining oppnås ved andre og mindre konkurransebegrensende former for samarbeid mellom flyselskapene, som globale allianser og avtaler om ”code-sharing”. Denne type samarbeid har vært i sterk utvikling de senere årene. Kommisjonen peker på at billettpriser fastsatt gjennom tariffkonsultasjoner i regi av IATA ofte er vesentlig dyrere enn selskapsspesifikke billetter eller billetter fastsatt gjennom ”code-sharing” eller alliansesamarbeid. 
 
Mht. flyvninger mellom lufthavner i EU og tredjeland, viser Kommisjonen til at interlining benyttes i vesentlig høyere grad her enn innenfor EU; ca. 50% av disse flyvningene innebærer ett eller flere flybytter. Videre vil luftfartsavtaler som kommer til anvendelse på flyvninger med tredjeland ofte hindre inngåelsen av slike bilaterale samarbeidsavtaler mellom flyselskapene som kan gi forbrukerne alternative muligheter til interlining. Gevinstene ved interliningavtaler er derfor antatt å være betydelig større for disse flyvningene. Som følge av EF-domstolens avgjørelser i ”Open Skies”-sakene, er medlemsstatene nå i ferd med å endre sine bilaterale luftfartsavtaler. Det vises til at det er nødvendig å sikre kontinuitet mht. luftfartstjenester til tredjeland og å gi medlemsstatene tid til å bringe sine luftfartsavtaler i samsvar med fellesskapsretten. På denne bakgrunn mener Kommisjonen den har tilstrekkelig grunnlag til å fastslå vilkårene for å vedta et gruppeunntak for tariffkonsultasjoner for flyvninger med tredjeland er oppfylt. Flyselskapene pålegges imidlertid å fremlegge informasjon mht. andelen av billetter solgt til konsultasjonstariff, i hvilken grad slike billetter utstedes for reiser hvor passasjerene interliner samt i hvilken grad billetter solgt til andre priser enn konsultasjonstariff gjelder reiser hvor passasjerene interliner. Forpliktelsen gjelder billetter solgt etter 1. mai 2004.
 

Når det gjelder fordeling av tidsluker ved lufthavnene, viser Kommisjonen til at dersom dette samarbeidet er åpent for alle flyselskaper og kriteriene for tildeling av tidsluker er transparente og ikke-diskriminerende, er det ingen grunn til å tvile på at det er i samsvar med konkurransereglene i EF-traktaten. Forordning (EF) nr. 1/2003 fastsetter at unntak etter art. 81 nr. 3 ikke lenger forutsetter forutgående tillatelse fra Kommisjonen, og det er derfor i første omgang opp til foretakene å vurdere hvorvidt vilkårene for unntak er oppfylt. På denne bakgrunn mener Kommisjonen at gruppefritaket ikke lenger bør opprettholdes.

EØS

EØS-avtalen også gjelder for sivil luftfart. EØS-relevant regelverk i EU vil bli gjennomført i EØS med nødvendige EØS-tilpasninger ved vedtak i EØS-komiteen. I denne forordningen foreslås det imidlertid at det skal gjelde ulike regler for flyvninger innad i EU og for flyvninger mellom EU og tredjeland. Pga. EØS-avtalen skal EØS EFTA-landene ikke anses som ”tredjeland” etter forordningen. For å sikre at gruppefritaket etter art. 81 nr. 3 EU for trafikk med EU og tredjeland ikke skal gjelde for trafikk mellom EU og EØS EFTA-landene, har Kommisjonen sett det nødvendig å regulere forholdet til disse landene i forordningen.

Merknader

Forordning (EF) nr. 1459/2006 er vedtatt med hjemmel i forordning (EØF) nr. 3976, som gir Kommisjonen hjemmel til å vedta gruppeunntak på luftfartsområdet. Forordning (EØF) nr. 3976/87 er vedtatt med hjemmel i Romatraktaten art. 87 (nå art. 83).

Gruppeunntak på konkurranseområdet er inntatt i EØS-avtalen vedlegg XIV. Innlemmelse av forordning (EF) nr. 1459/2006 i EØS-avtalen innebærer således en endring av dette vedlegget. Regelverket er gjennomført i norsk rett ved forskrift 4. desember 1992 nr. 964 om materielle konkurranseregler i EØS-avtalen, med hjemmel i lov 27. november 1992 nr. 110 om konkurranseregler i EØS-avtalen m.v. Det nye regelverket er inntatt i kapittel XIII i forskriften.

Etter hva departementet kan se, vil innlemmelse av forordningen har ikke administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning i Norge.

Sakkyndige instansers merknader

Konkurransetilsynet gjennomførte sommeren 2004 en nasjonal høring i forbindelse med den foreslåtte revisjonen av forordning (EF) nr. 1617/93. Det ble ikke ansett nødvendig å gjennomføre noen ny høringsrunde om forslaget til nytt gruppefritak som Kommisjonen fremla i desember 2005, eller om den vedtatte forordningen.
 
Avinor AS uttalte i sitt høringssvar at de stiller seg positive til et gruppefritak som gir grunnlag for interliningavtaler. SAS pekte på at dersom mulighetene til å foreta priskonsultasjoner gjennom IATA opphører, vil dette medføre en ulempe for passasjerene ved at samlet pris for en reise blir høyere samt at mulighetene til gjennomgående bagasjeinnsjekking vil opphøre. Dersom IATA-prisene opphører, vil SAS også tvinges til å redusere antall interliningavtaler til kun å omfatte de avtaler hvor SAS selv har mulighet til å påvirke totalprisen og dermed sin andel av totalinntekten på en billett.
 
Samferdselsdepartementet påpekte at interliningavtaler er av stor betydning for små flyselskaper som flyr FOT-ruter (”forpliktelse til offentlig tjeneste”). Widerøe, som er heleid av SAS Braathens, det dominerende selskapet i det norske luftfartsmarkedet, opererer i dag majoriteten av disse rutene. Uten tariffkonsultasjoner vil SAS Braathens og Widerøe ha et betydelig konkurransefortrinn ved at de som nettverksoperatør kan tilby én billettpris og gjennomgående bagasjehåndtering for hele reisen, mens andre selskaper som flyr FOT-ruter ikke vil være i stand til å tilby tilsvarende service. SD merker seg imidlertid at Kommisjonen mener at interlining kan oppnås på andre måter enn ved multilaterale tariffkonsultasjoner.
 
Norske konkurransemyndigheter er enige i at interliningsystemet kan lede til effektivitetsgevinster, men peker samtidig på at systemet med multilaterale tariffkonsultasjoner er egnet til å begrense konkurransen. Den største fordelen ved felles planlegging og samordning i luftfart er den fleksibilitet som interliningavtaler gir passasjerene. Behovet for tariffkonsultasjoner for å oppnå interlining er imidlertid redusert som følge av utbredelsen av allianser, som kan utgjøre mindre konkurranseskadelige alternativer. Prisene som avtales gjennom interliningavtaler etter IATA tariffkonsultasjoner vil også kunne påvirke prisnivået på selskaps- og allianseunike billetter.
 
På det norske innriksmarkedet har Norwegian, som opererer ruter i konkurranse med SAS Braathens, spesialisert seg på enkeltstående ruter (punkt-til-punkt trafikk) og har så langt ikke vært interessert i å delta i interliningsystemet. Det er også grunn til å anta at det allianseunike billettilbudet som SAS Braathens/Widerøe kan tilby vil være billigere enn den fullt fleksible IATA-billetten.
 
Norske konkurransemyndigheter er enige med Kommisjonen i at det er tvilsomt om kravene i artikkel 81 nr. 3 er oppfylt for så vidt gjelder trafikk mellom lufthavner i EU, og at gruppefritaket derfor bør opphøre etter en overgangsperiode. Når det gjelder gruppefritaket for transport mellom EU og tredjeland, er norske konkurransemyndigheter enige i at vilkårene for å vedta et gruppefritak for disse rutene sannsynligvis er oppfylt. Norske konkurransemyndigheter finner det viktig at tariffkonsultasjonenes betydning for konkurransen vurderes kontinuerlig, og støtter Kommisjonens krav om innsending av data.

Merknad: IATA har ikke kunnet fremlegge de data Kommisjonen har stilt krav om. 

 

Vurdering

Forordningen er EØS-relevant og akseptabel. Det er ikke behov for tilpasningstekster.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Kommisjonen
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:
Rettsaktnr.:	1459/2006
Basis rettsaktnr.:
Celexnr.:	32006R1459

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	04.10.2006
Frist returnering standardskjema:	18.10.2006
Dato returnert standardskjema:	11.10.2006
Dato innlemmet i EØS-avtalen:	08.12.2006
Nummer for EØS-komitebeslutning:	156/2006
Tekniske tilpasningstekster:	Ja
Materielle tilpasningstekster:	Nei
Art. 103-forbehold:	Nei

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:	09.12.2006
Dato for faktisk gjennomføring:
Dato varsling til ESA om gjennomføring:

Lenker

• Kommisjonens forslag