ESAs miljøretningslinjer

Status

ESA besluttet den 16. juli 2008 å innta nye retningslinjer for offentlig støtte til miljøformål i sine retningslinjer. Retningslinjene trådte i kraft umiddelbart og de tidligere miljøretningslinjene fra 2001 sluttet samtidig å gjelde. Retningslinjene er en EØS tilpasset versjon av Kommisjonens retnignslinjer som ble vedtatt i EU den 23. januar 2008, og som trådte i kraft i EU 2. april 2008. Endringen medfører ikke lov eller forskriftsendring i Norge. Men eksisterende ordninger må tilpasses de nye retningslinjene innen 16. januar 2010 (såkalte formålstjenelige tiltak).

ESA besluttet den 16. juli 2008 å innta nye retningslinjer for offentlig støtte til miljøformål i sine retningslinjer. Retningslinjene trådte i kraft umiddelbart og de tidligere miljøretningslinjene fra 2001 sluttet samtidig å gjelde. Retningslinjene er en EØS tilpasset versjon av Kommisjonens retnignslinjer som ble vedtatt i EU den 23. januar 2008, og som trådte i kraft i EU 2. april 2008. ESAs tilpassninger er hovedsakelig av formell art. Retningslinjene angir rammene for ESAs skjønnsmargin ved godkjenning av støtte til miljøformål under unntaket i EØS-avtalen art. 61(3)c. Endringen medfører ikke lov eller forskriftsendring i Norge. Alle eksisterende norske ordninger som dekkes av retningslinjene må være i tråd med de nye kravene innen 16. januar 2010.

Sammendrag av innholdet:

Innledning (kapittel 1)  

EUs miljøpolitikk og forholdet til statsstøttepolitikken omtales generelt. Utgangspunktet for miljøpolitikken er prinsippet om at forurenseren betaler. Offentlig støtte er et alternativ bare dersom dette ikke er gjennomførbart. I sin vurdering av om støtte anses som forenlig med EF-traktaten, legger ESA den såkalte balansetesten til grunn. Denne testen er ny i forhold til de forrige retningslinjene. Den samme testen er imidlertid også innført i retningslinjene for forskning og utvikling og innovasjon. Testen har tre elementer:
    1.   Om tiltaket er rettet mot et legitimt formål (miljøvern)
    2.   Om offentlig støtte er et egnet tiltak (korrigere markedssvikt, incentiveffekt, proporsjonalitet)
    3.   Om konkurransevridningen og påvirkningen av samhandelen er begrenset

Formålet med retningslinjene er å sette vilkår for godkjenningen av støtte som korrigerer en markedssvikt som hindrer gjennomføring av miljøverntiltak. I fravær av EU-standarder og markedsbaserte systemer som gjennomfører prinsippet om at forurenseren betaler, åpner retningslinjene for at statene kan gi støtte.

Støtten må faktisk medføre en høyere miljøbeskyttelse. Denne såkalte incentiveffekten dokumenteres ved å sammenligne virksomheten med og uten støtte. Et krav om incentiveffekt er nytt i forhold til de forrige retningslinjene. Støtten må videre være proporsjonal, dvs. at det ikke er mulig å oppnå samme miljøgevinst med mindre støtte. De støtteberettigede kostnadene defineres som hovedregel som netto ekstrakostnader for å oppnå miljøgevinsten. For visse støtteformer er imidlertid ikke denne tilnærmingen hensiktsmessig (miljøavgifter og omsettelige utslippskoter).

I kapittel 1 gis egne formålsangivelser for de ulike støtteberettigede formålene. Kapittel 2 angir virkeområde og definisjoner. Retningslinjene er videre strukturert i forhold til de ulike støtteberettigede formålene, som beskrives enkeltvis i kapittel 3. Fritak fra miljøskatter og avgifter er skilt ut i et eget kapittel 4. Det foretas to typer vurderinger etter retningslinjene. En standardvurdering som beskrives i kapittel 3, og en mer detaljert vurdering av støtte som overskrider visse terskelverdier i henhold til kapittel 5. Kapittel 6 gjelder kumulasjon og kapittel 7 inneholder sluttbestemmelser.   

Anvendelsesområde og definisjoner (kapittel 2)  

Retningslinjene gjelder alle sektorer (i utgangspunktet også stål, skipsbygging, motorkjøretøyer, syntetiske fibre, transport, kull, landbruk og fiskerier). Finansiering av miljøstøtte til luft-, vei-, jernbane, innenlandske vannveier og maritim transportinfrastruktur som faller inn under egne regler om trans-europeiske nettverk er ikke dekket. Det avgrenses mot design og fabrikasjon av miljøvennlige produkter, maskiner eller transportmidler, som faller utenfor miljøretningslinjenes virkeområde.

Retningslinjene anerkjenner at statsstøtte vil kunne være nødvendig for CCS-prosjekter (Carbon Capture and Storage). Som følge av manglende erfaring med slike prosjekter er det ikke foreslått egne retningslinjer for CCS og statsstøtte, men det åpnes for at økonomisk støtte kan gis direkte under EØS-avtalens artikkel 61(3)(c) eller som et viktig prosjekt av felles europeisk interesse etter artikkel 61(3)b. Det uttales at ESA vil ha en positiv holding til slike miljøvennlige prosjekter (se premiss 69). For øvrig trekkes grensen mot retningslinjene for forskning og utvikling og innovasjon ved at såkalt øko-innovasjon, som er tatt inn som et nytt begrep, skal vurderes etter miljøretningslinjene. 

Når det gjelder definisjonen av fornybare energikilder er terskelverdien som lå i de forrige retningslinjene fjernet slik at alt nå omfattes av definisjonen. Definisjonen for produksjon av fornybar energi ser imidlertid ut til å utelukke større vannkraftsproduksjon.

Støtteberettigede tiltak (kapittel 3)  

Kapitlet lister opp tiltak som kan godkjennes som lovlig støtte under artikkel 61(3)(c). I det følgende gis en beskrivelse av de enkelte formålene som kan støttes: 

Støtte til foretak som forbedrer utover EU standarder eller i fravær av EU standarder (3.1.1)

Støtte kan gis for å forbedre i forhold til EU-standarder, uavhengig av om det finnes nasjonale standarder som er strengere enn EU-standardene. Støtte kan også gis for å redusere forurensning som ikke er omfattet av EU-standarder.

Lovlig støtteintensitet er 50 % for store bedrifter, 60 % for mellomstore og 70 % for små bedrifter. For tiltak som innebærer øko-innovasjon kan støtteintensiteten økes med 10 prosent på visse vilkår. Det er ikke lenger adgang til å gi noe regional bonus etter de nye retningslinjene. Støtteberettigede kostnader er begrenset til de nødvendige merkostnadene (ekstra investeringskostnader) for å oppnå høyere miljøbeskyttelse enn det som følger av EU-standarder. Retningslinjene beskriver hvordan man skal gå fram for å beregne dette (punkt 68 til 72). Denne definisjonen brukes gjennomgående også for øvrige støtteberettigede tiltak. Beregningsmetoden er forholdsvis komplisert. Støtte til miljøtiltak som vil falle inn under Supergruppeunntaket kan imidlertid forholde seg til en enklere beregningsmetode.

Det er innført en anbudsliknende prosedyre hvor 100 % av de støtteberettigede kostnadene kan dekkes. Metoden beskrives nærmere i kapittel 1.3.5, premiss 32.

Særregler for støtte til forbedring av standarder/i fravær av standarder i transportsektoren (3.1.2)

Det er nye regler om støtte i transportsektoren til forbedringer utover EU-standarder. Støtte kan gis på samme vilkår som under 3.1.1. Støtte til investering i framkomstmidler for vei, jernbane, innenlands vannvei og maritim transport kan også gis der nye EU-standarder er vedtatt, men ikke i kraft. Begrunnelsen er at slike nye krav ikke vil gis tilbakevirkende kraft overfor kjøretøy som allerede er innkjøpt. 

Tilpasning til fremtidige standarder (3.1.3)

Bedrifter kan motta støtte for å oppfylle nye EU-standarder som er vedtatt men ikke trådt i kraft. Investeringen må gjennomføres senest ett år før gjennomføringsfristen. Maksimal støtteintensitet er 25 % for små og 20 % for mellomstore bedrifter og 15 % for store bedrifter dersom investeringen skjer mer enn tre år før gjennomføringsfristen. Dersom investeringen skjer mellom ett og tre år før gjennomføringsfristen kan det gis henholdsvis 20 %, 15 % og 10 % støtte.

Støtte til miljøstudier (3.1.4)

Dette er et nytt støtteformål i forhold til de tidligere retningslinjene. Støtte kan godkjennes for studier som er direkte knyttet til investeringer som faller inn under kapittel 3.1.1, 3.1.5, eller 3.1.6. Støtteintensitet er henholdsvis 50 % av studiekostnadene for store foretak, 60 % for mellomstore, og 70 % for små bedrifter.

Støtte til energisparing (3.1.5)  

Bestemmelsen åpner for investerings- og driftsstøtte til foretak som går til energieffektivisering. Energieffektiviseringstiltaket må gå lenger enn hva bedriften er pålagt som følge av gjeldende EU-standarder, jf. kapittel 1.5.5 i retningslinjene.

For investeringsstøtte er maksimal støtteintensitet 60 % av de støtteberettigede investeringskostnadene for store bedrifter, 70 % for mellomstore bedrifter og 80 % for små bedrifter.

De støtteberettigede kostnadene defineres noe annerledes her enn forøvrig når det gjelder beregningen av driftskostnader og fordeler. Dersom støtten gis som driftsstøtte, må den begrenses til de ekstra produksjonskostnadene. Hensyn må tas til besparelser knyttet til effektiviseringstiltaket, sammenlignet med den aktuelle markedsprisen. Driftsstøtteperioden kan ikke være lenger enn fem år. Det er satt begrensninger på hvor stor del av de støtteberettigede kostnadene som kan dekkes.

Også her er det mulig å gi opp til 100 % støtte ved anbudsliknende prosedyrer.

Støtte til fornybar energi (3.1.6) 

Bestemmelsen åpner for investeringsstøtte og driftsstøtte for å fremme produksjon av energi fra fornybare energikilder. For investeringsstøtte er maksimalt tillatt støtteintensitet 60 % av de støtteberettigede kostnadene for store bedrifter, 70 % for mellomstore og 80 % for små bedrifter. Ved beregning av de støtteberettigede kostnadene skal de begrenses til de ekstra investeringskostnadene det støtteberettigede anlegget har, sammenlignet med en tilsvarende konvensjonell aktør. Videre skal besparelser knyttet til reduserte driftskostnader trekkes fra. Det er adgang til å gi driftsstøtte for å dekke ekstra produksjonskostnader for energi basert på fornybare energikilder i forhold til markedsprisen.

Retningslinjene åpner for to ulike måter å gi driftsstøtte på:

1. Driftsstøtte for å kompensere for kostnadsdifferansen mellom produksjonskostnadene for fornybar energiproduksjon og markedsprisen på energi. Biomasse settes i en særstilling på grunn av høye produksjonskostnader og driftsstøtten kan i enkelte tilfeller tillates å overstige investeringen.
2. Et støttesystem bygget på markedsmekanismer, for eksempel grønne sertifikater.

Også under dette kapittelet er det mulig å gi opp til 100 % støtte ved anbudsliknende prosedyrer.

Støtte til kombinert produksjon av kraft og varme (3.1.7) 

Bestemmelsen åpner for at det kan gis investeringsstøtte og driftsstøtte til anlegg med kombinert produksjon av kraft og varme. 

For investeringsstøtte er maksimal støtteintensiteten 60 % av de støtteberettigede investeringskostnadene for store bedrifter, 70 % for mellomstore og 80 % for små bedrifter. Driftsstøtte kan i hovedsak gis etter de samme reglene som for driftsstøtte til produksjon av energi fra fornybare energikilder. 

Også her er det mulig å gi opp til 100 % støtte ved anbudsliknende prosedyrer.

Støtte til energi effektiv fjernvarme (3.1.8) 

Bestemmelsen åpner for investeringsstøtte til fjernvarmeanlegg. Støtteintensiteten skal ikke overstige 50 % av de støtteberettigede investeringskostnadene for store bedrifter, 60 % for mellomstore og 70 % for små bedrifter. For støtte til genereringsdelen av fjernvarme som bruker fornybare energikilder eller er kraftvarmeanlegg henvises det til reglene i kapittel 3.1.5 og 3.1.6.

Muligheten for støtte til fjernvarme var i de forrige retningslinjer vurdert etter reglene for å støtte fornybar energi. I det nye regelverket er støtte til fjernvarme regulert spesielt. Det innebærer at det ikke kan gis produksjonsstøtte til fjernvarmeanlegg, med mindre dette også er et varmekraftverk eller benytter fornybare energikilder.   

Det er mulig å gi opp til 100 % støtte ved anbudsliknende prosedyrer.

Støtte til avfallshåndtering (3.1.9) 

Investeringsstøtte kan gis til avfallshåndtering, inkludert gjenbruk, resirkulering og gjenvinning. Forutsetningen er at avfallshåndteringen er i samsvar med den hierarkiske klassifiseringen av avfallshåndtering (gitt av Kommisjonen).

Støtteintensiteten er 50 % av støtteberettigede investeringskostnader for store bedrifter, 60 % for mellomstore og 70 % for små bedrifter. 

Støtte til opprydding av forurensede områder (3.1.10) 

Miljøskaden som ryddes kan være skade i grunnen, overflate- og grunnvann. Hvis forurenseren (dvs. vedkommende som er ansvarlig iht. intern rett) er kjent, kan støtte ikke gis. Støtteintensiteten kan være 100 % av oppryddingskostnadene (med fradrag for verdiøkningen av området).  

Støtte til relokalisering av foretak (3.1.11)

Støtte til relokalisering kan gis dersom flyttingen skjer pga. miljøet og er bestemt av eller avtalt med en offentlig myndighet. Foretaket må overholde de strengeste miljøstandardene i det nye området. Støtteintensiteten er 50 % for store, 60 % for mellomstore og 70 % for små bedrifter.  

Støtte ifm. omsettelige utslippskvoter (3.1.12) 

Kommisjonen mener omsettelige kvoter kan innebære statsstøtte, spesielt dersom kvoter tildeles under markedspris og dette kan tilregnes medlemsstaten. Slik støtte kan være forenelig med statsstøtteregelverket forutsatt at:

• Ordningen utformes slik at det oppnås miljømål utover det som følger av obligatoriske EU standarder for de aktuelle foretakene.
• Mengden kvoter et foretak får tildelt under markedspris ikke overstiger foretakets forventede behov
• Foretak eller sektorer ikke favoriseres uten at det kan begrunnes i systemets egen miljølogikk eller er nødvendig for å sikre konsistens med annen miljøpolitikk
• Nyetablerere tildeles kvoter på samme eller dårligere betingelser enn eksisterende selskap i samme marked.

Vilkår om incentiveffekt og støtte til prosjekter av felles europeisk interesse (kapittel 3.2 og 3.3)  

Støtte må ha en incentiveffekt. Dette betyr at støtten må resultere i at foretaket endrer sitt handlingsmønster så graden av miljøbeskyttelse øker. Støtte kan ikke gis til prosjekter igangsatt før foretaket søkte om støtte (ingen incentiveffekt). For SMB'er legges det automatisk til grunn at støtten har incentiveffekt.

For andre prosjekter må dette påvises. Det er nødvendig å dokumentere hva foretaket ville gjort uten støtte. Her er det relevant om tiltaket ville vært økonomisk attraktivt av andre grunner, slik som kostnadsbesparelser, innovasjonsaspekter, et grønt image, merking av grønn produksjon og forberedelse til fremtidige standarder.    

Retningslinjene setter vilkår for godkjenningen av prosjekter med felles europeisk interesse etter artikkel 61 (3) (b). Dette er nytt i retningslinjene, men tilsvarende vilkår er tatt inn i retningslinjene for forskning, utvikling og innovasjon: 

1. Prosjektet må være klart definert.
2. Prosjektet må bidra til EØS områdets felles miljøverninteresse på en konkret, eksemplarisk og identifiserbar måte, slik som å være en del av miljøstrategien innenfor EU eller EØS området. Fordelen må komme hele EØS området til gode og bidraget må være vesentlig. 
3. Støtten må være nødvendig og ha en incentiveffekt. 
4. Prosjektet må være tilstrekkelig stort i omfang til å gi vesentlige miljøforbedringer.

For å oppfylle vilkårene må den felles europeiske interessen bevises "in practical terms", for eksempel ved at det bidrar til å oppnå spesifikke miljømålsettinger innenfor EU eller EØS. Det er positivt om prosjektet inneholder foretak fra flere medlemsland. Dersom vilkårene er oppfylt kan ESA tillate høyere støtteintensitet for slike prosjekter.   

Støtte i form av skattereduksjoner eller fritak (kapittel 4)

Grunnvilkåret for å kunne gi støtte i form av en skatte- eller avgiftsreduksjon er at dette bidrar vesentlig til beskyttelse av miljøet, og ikke undergraver avgiftens generelle formål. Fritak kan gis for 10 år.

Skattereduksjoner eller fritak deles i retningslinjene opp i to grupper. Den første gruppen er reduksjoner fra skatter harmonisert på EU-nivå, hvor reduksjonen ikke går lenger enn minstesatsen i det relevante direktivet (dette vil i praksis si Energiskatt direktivet - 2003/96/EC). Dette anses uten videre å være forenelig med traktaten. Energiskatt direktivet er ikke implementert i EØS avtalen. ESA har derfor presisert dette i punkt 10 i retningslinjene. Norske notifikasjoner vil likevel vurderes i forhold til kriteriene og minstesatsene i direktivet vil likevel få konsekvens ved vurderingen av , se punkt 152. 

Den andre gruppen er fritak fra ikke-harmoniserte skatter eller fritak som går lenger enn minstesatsen i EU. Denne formen for støtte kan godkjennes dersom det bevises at unntaket er nødvendig og proporsjonalt. Det er gitt vilkår for når dette anses som oppfylt, blant annet at mottaker fremdeles bør betale minst 20 % av den nasjonale skatten.

Et alternativ under proporsjonalitetsvilkåret er at mottaker har inngått en miljøavtale med myndighetene. En slik forpliktelse skal relatere seg til redusert energiforbruk, reduserte utslipp eller andre miljøtiltak i den perioden fritaket innvilges.

Avtalene må tilfredsstille følgende vilkår: 

• Innholdet i avtalen må være fremforhandlet av myndighetene
• Avtalene må spesifisere tiltakene og kostnadene involvert innefor en tidsramme.
• Myndigheten må sikre uavhengig overvåking av forpliktelsene i avtalen.
• Avtalen skal revideres periodisk i lys av teknologisk utvikling eller andre endringer.

En viktig forskjell fra de eksisterende retningslinjene er at det er fjernet kravet om at unntaket må vedtas samtidig med avgiften. Dette medfører at de nye retningslinjene åpner for å vedta skatte-og avgiftsfritak også etter at skatten eller avgiften er vedtatt.   

Fritak for andre skatter enn miljøskatter (såkalt "fiscal aid) skal vurderes under retningslinjenes kapittel 3. Dette medfører at denne formen for støtte er underlagt terskelverdiene for en detaljert vurdering, mens dette ikke er tilfelle for skatter som vurderes under kapittel 4, se fotnote 66.

Tiltak underlagt en detaljert vurdering (kapittel 5)  

Retningslinjene oppgir her visse terskelverdier. Dersom et tiltak overskrider terskelverdiene må notifikasjonen underkastes en detaljert vurdering. Dette betyr ikke nødvendigvis en formell undersøkelse, men krever mer omfattende dokumentasjon enn den ordinære notifikasjonesprosedyren. Årsaken er at støttebeløpene er såpass store at risikoen for konkurransevridning anses å øke og at ESA derfor må gå mer detaljert inn i saken. Individuelle tiltak, som også faller innunder godkjente ordninger, må likevel notifiseres i følgende tilfeller: 

1. Der plikt til individuell notifikasjon følger av gruppeunntaket.
2. Investeringer som overstiger terskelverdier som nevnt i retningslinjene. 
3. Dersom støtte til fornybar energi beregnes ut fra eksterne kostnader som unngås.

Retningslinjene oppstiller kriterier for den økonomiske vurderingen i enkeltsaker. Positive momenter er knyttet til eksistensen av markedssvikt, om støtte er et hensiktsmessig tiltak for å reparere den aktuelle markedssvikten, incentiveffekten av støtten samt nødvendighet og proporsjonalitet.

Negative elementer er feilincentiver som svekker miljøinvesteringer ("crowding out"), opprettholdelse av ineffektive foretak, markedsmakt, påvirkning av handel og lokalisering. Disse faktorene må balanseres mot hverandre.   

Kumulasjon (kapittel 6)  

Miljøstøtte kan ikke kumuleres med annen støtte slik at støtteintensiteten overskrides. Hvis de samme kostnadene er støtteberettigede etter annet regelverk, for eksempel etter retningslinjene for forskning, utvikling og innovasjon, gjelder det for medlemslandet gunstigste alternativ.

Miljøstøtte skal ikke kumuleres med bagatellmessig støtte knyttet til de samme støtteberettigede kostnadene hvis dette gjør at støtteintensiteten overstiges.    

Sluttbestemmelser og formålstjenlige tiltak (kapittel 7)  

Statene må gi årlige rapporter for godkjent støtte. Det er tilleggskrav ved støtteordninger til store bedrifter. Staten må rapportere hvordan incentiveffekten har blitt respektert for støtte til de enkelte foretakene. For skattereduksjoner og unntak er rapporteringsvilkårene imidlertid enklere. Informasjon om støtteordningen må være allment tilgjengelig og statene må ha oversikt over støtte gitt de siste 10 årene.

Norge har akseptert ESAs forslag om formålstjenlige tiltak uten reservasjoner. Dette betyr at eksisterende ordninger må bringes i samsvar med nye retningslinjer innen 18 måneder fra 16. juli 2008. Et viktig unntak fra dette er at skatteunntak som er dekket av Energiskattdirektivet skal bringes i samsvar med retningslinjene senest 31. desember 2012. Terskelverdiene for store prosjekter må imidlertid overholdes fra ikrafttredelse.

Retningslinjene trådte i kraft 16. juli 2008, og gjelder til 31. desember 2014. Kommisjonen vil foreta en evaluering av miljøretningslinjene fire år etter ikrafttreden, og ESA vil ta eventuelle endringer i betraktning.      

Merknader

Retningslinjene skal ikke tas inn i norsk rett ved lov eller forskrift, men medfører endringer i ESAs retningslinjer for vurdering av notifikasjoner av offentlig støtte til miljøformål under EØS avtalens artikkel 61 (3) c. 

Sakkyndige instansers merknader

Det ble avholdt møte i spesialutvalget og i referansegruppen for offentlig støtte i mai 2007. Norske kommentarer til førsteutkastet ble sendt Kommisjonens på bakgrunn av spesialutvalgets kommentarer 28. juni 2007, se vedlegg. Det var multilateralt møte med Kommisjonen 2. juli hvor FAD deltok, se vedlagte referat. Kommisjonens andre utkast ble behandlet i spesialutvalget den 29. oktober 2007. FAD deltok på multilateralt møte med Kommisjonen 5. november, se vedlagte referat. Norge sendte så brev med kommentarer til andre utkastet på bakgrunn av spesialutvalgets kommentarer. Det er informert om Kommisjonens endelige vedtak i spesialutvalgsmøte den 26. mars 2008. På bakgrunn av kommentarer fra spesialutvalget er det også sendt brev til ESA den 11. juli 2008 vedrørende EØS tilpasningen av retningslinjene, se vedlegg. 

Vurdering

Miljøretningslinjene må ses i sammenheng med det alminnelige gruppeunntaket, som er tatt inn i norsk lov ved forskrift om unntak fra notifikasjonsplikt for offentlig støtte av 14. november 2008 (se eget EØS-notat om dette). Her har ESA blant annet forhåndsgodkjent visse typer av miljøstøtte, som dermed kan igangsettes uten notifikasjon (men iverksettelse må meldes på et enkelt skjema til ESA). Dette er i hovedsak investeringsstøtte med lavere støtteintensitet og til færre formål enn hva som kan godkjenens etter retningslinjene.  

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Type sak	Regelverk i utvikling/komiteer/arbeidsgrupper under kommisjonen
KOM-nr.:
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker

• Annen dokumentasjon