Faktanotat om biodrivstoff (fornybardirektivet og drivstoffkvalitetsdirektivet / FQD)

Status

Direktivene har satt opp en del hovedprinsipper for biodrivstoff og bærekraft, men mye av spesifiseringene og videreutviklingen står det i direktivene at skal tas gjennom komitologiprosesser i løpet av de nærmeste årene. Mange av komitologiprosessene er angitt at skal følge ”advisory procedure”, hvor det europeiske råd og Europaparlamentet har begrenset innflytelse. Andre av prosessene er angitt skal følge ”regulatory procedure with scrutiny”, hvor rådet og parlamentet har mulighet til å forkaste et helt dokument samlet, men ikke til å komme med forslag til enkeltendringer (Artikkel 25). Direktivtekstene på biodrivstoff og bærekraft er til dels mangelfullt definert og tvetydige, og det ventes at Europakommisjonen vil søke å avklare sin forståelse av en del av disse spørsmålene gjennom utgivelse av veiledningsmateriale. Slike avklaringer vil i seg selv ikke være juridisk bindende.  Europakommisjonen har satt i gang arbeid på emnene indirekte arealbruks­effekter og på gressmark med stor biodiversitet.

10. juni 2010 la kommisjonen fram en pakke med dokumenter som inneholder veiledningsmateriale om blant annet forhold vedrørende praktisk forståelse og implementering av direktivet, om beregningsregler for karbonbinding i jord og biomasse, om definisjon og forståelse av massebalansesystemet og en nærmere redegjørelse for hvordan de frivillige avtalene og verifikasjons­systemene er tenkt å fungere.

Det er i direktivene spesifisert mye arbeid som skal være gjennomført i løpet av de neste par årene. To forhold er allerede gjennomført i løpet av 2009 og vinteren 2009/2010:

• Europakommisjonen har lagt frem forslag til mal for nasjonale handlingsplaner. (Artikkel 4-1).
• Europakommisjonen la i oktober 2013 fram et forslag til et direktiv om indirekte arealbrukskonsekvenser (ILUC) i forbindelse med biodrivstoffproduksjon. Det er omfattende diskusjoner i Europaparlamentet og mellom medlemslandene, og en avklaring ventes tidligst i 2014
• Det var forventet at kommisjonen skulle legge fram et forslag om bærekraftskriterier for biomasse, men i stedet la de i juli 2014 fram en rapport om hvordan medlemslandene selv kan arbeide videre med dette ("State of play on the sustainability of solid and gaseous biomass used for electricity, heating and cooling in the EU", SWD(2014) 259 final)
• Følgende liste gir en oversikt over de viktigste tidsfristene:(ansvarlig for prosessen står anført som: KOM - Europakommisjonen , MS - medlemsland og ec.op. - økonomiske operatører) ·        
  • 30.6.2010: handlingsplaner. MS. Og deretter 2. hvert år. (Artikkel 4)   
  • 2010 og 2012: rapportere om massebalanse-systemet. Eventuelt komme med forslag om andre verifiseringsmetoder. KOM. (Artikkel 18-2)
  • 31.12.2011: forslag til hvordan regulere faktisk brukt elektrisitet til elektriske kjøretøy. KOM. (Artikkel 3-4)
  • 31.12.2011: forslag til metodologi for å inkludere hydrogen som energibærer. KOM. (Artikkel 3-4)
  • 31.12.2011: rapportering fra landene på en lang rekke forhold. MS. Og deretter 2. hvert år til 2021. (Artikkel 22)
  • 2012: rapportering fra KOM på en lang rekke forhold, både basert på MS-rapporter og andre forhold – priser, 3. landsvirkninger o.l. KOM. Deretter 2. hvert år. (Artikkel 23-3)
  • 2012: rapportere på tiltak for bærekraft og for beskyttelse av jord, vann og luft i de største produsentlandene. KOM. Deretter 2. hvert år. (Artikkel 17-7)
  • 2012: rapportere om samfunnsmessige virkninger og foreslå avbøtende tiltak hvis behov, særlig ift. matvarepriser. KOM. Deretter 2. hvert år. (Artikkel 17-7)
  • 31.12.2012: rapportere om hvordan rapporterings-systemet fungerer (fra ec. op. og MS side). KOM. (Artikkel 18-9)
  • 31.12.2012: Vurdere å innføre spesifikke aksept-kriterier for vann, luft og jord. KOM. (Artikkel 18-9)
  • 31.12.2012: rapportere om typiske verdier og defaultverdier for netto klimagassvirkninger av ulike råvarer og prosesser. KOM. Og deretter 2. hvert år. (Artikkel 19-5)
  • 31.12.2014: revisjons- og rapporteringsmilepæl om hvordan direktivet fungerer. Revisjon av en skjerping av akseptkriteriet for klimagassbesparelse fra 2017, delmålet for transport, m.m. KOM. (Artikkel 23-8)
  • 2018: legge frem forslag til ny Renewable Energy Roadmap for 2020 og videre. KOM. (Artikkel 23-9)
  • 2021: sluttrapportering på virkningene av dette direktivet. KOM. (Artikkel 23-10)

Bakgrunn og kryssreferanse

Dette er et separat EØS-notat om biodrivstoff og bærekraft, som er et særlig tema under to foreskjellige direktiver - fornybardirektivet (2009/28/EF) og det reviderte drivstoffkvalitetsdirektivet (2009/30/EF), som inneholder likelydende tekster om biodrivstoff og bærekraft. Se også de to EØS-notatene for disse to direktivene (hvor hhv. OED/Spesialutvalget for energi og KLD/Spesialutvalget for miljø er ansvarlig) - http://www.regjeringen.no/nb/sub/europaportalen/eos-notatbasen/notatene/2008/apr/fornybardirektiv-2.html?id=522812 og http://www.regjeringen.no/nb/sub/europaportalen/eos-notatbasen/notatene/2007/apr/endring-av-drivstoffkvalitetsdirektivet.html?id=609598. Klima- og miljødepartementet har et særskilt ansvar for biodrivstoff og bærekraft under begge direktivene.

A. Direktivene

Fornybardirektivet (2009/28/EF) omfatter bl.a. et eget delmål for transport, hvor 10 % av energi til transportformål skal være fra fornybare kilder innen 2020 (Artikkel 3-4). Direktivet setter opp bestemmelser om et ”bærekraftssystem” for biodrivstoff (omtales i EU som sustainability scheme for biofuels). Likelydende bestemmelser om biodrivstoff og bærekraft er tatt inn også i det reviderte drivstoffkvalitetsdirektivet (2009/30/EF)[1]. Bortsett fra noe ulikt virkeområde – jf. fotnoten under, er bestemmelsene dermed like i de to direktivene.Miljøverndepartementet (MD) har hovedansvaret for oppfølging av drivstoffkvalitetsdirektivet og et særlig ansvar for oppfølging av biodrivstoff og bærekraft i fornybardirektivet som Olje- og energidepartementet (OED) for øvrig har hovedansvaret for. Fornybardirektivet trer i kraft for medlemslandene 5/12/2010, mens det reviderte drivstoffkvalitetsdirektivet trer i kraft for medlemslandene 31/12/2010. For enkelthets skyld er det i det videre vist kun til artikkelnumrene i fornybardirektivet, og ikke til artikkelnumrene i begge direktivene. 

A.1  Bærekraft – kriterier og rapporteringskrav i direktiveneBærekraftssystemet for biodrivstoff (og flytende biobrensler) omfatter flere bærekraftskriterier og en rekke rapporteringskrav. Kriteriene må være oppfylt for at biodrivstoff - og flytende biobrensler - kan få telle med til direktivenes formål. Målsettingene og kravene i direktivene skal nås innen 2020. Dette betyr at i prinsippet trenger ikke biodrivstoff og flytende biobrensler å telle med – og dermed heller ikke oppfylle bærekraftskriteriene – før i 2020. Iht. fornybardirektivet må kriteriene imidlertid også være oppfylt for alle biodrivstoff og flytende biobrensler for at de skal kunne telle med til oppfyllelse av nasjonale omsetningskrav og for at de skal kunne være gjenstand for nasjonale økonomiske støtteordninger, som f.eks. avgiftsdifferensiering (Artikkel 17-1). Det vil si at for land som allerede har etablert nasjonale virkemidler for å stimulere til bruk - og eventuelt produksjon – av biodrivstoff og flytende biobrensler - som Norge, må det sørges for at bærekraftskriteriene er oppfylt for disse biodrivstoffene eller biobrenslene fra direktivets ikrafttredelsestidspunkt. Tilsvarende vil gjelde for land som før 2020 etablerer nye ordninger for å fremme eller støtte biodrivstoff og biobrensler.

A.1.1 Bærekraftskriteriene gjelder netto besparelse i klimagassutslipp sammenlignet med fossilt drivstoff, og restriksjoner på uttak fra områder med høy biomangfoldsverdi og på uttak fra områder med høy karbonbinding (se mer detaljer nedenfor under ”B. Nærmere om bærekraftskriteriene…”). Råvarer dyrket i EU-området skal i tillegg tilfredsstille noen særskilte forhold knyttet til god landbruksmessig praksis (Artikkel 17). Kriteriene skiller ut hvilke typer biodrivstoff som får telle med til oppfyllelse av direktivenes målsetninger og nasjonale ordninger. 

A.1.2. Det er videre satt en rekke rapporteringskrav, som for de økonomiske operatørene i hovedsak dreier seg om tiltak for å ta hensyn til jord, vann og luft, om samfunnsmessige forhold som landrettigheter (land-use rights) og arbeidstaker­rettigheter (barnearbeid, slavearbeid, forhandlingsrett, diskriminering, osv.), om handel med truete planter og dyr (CITES) og biologisk sikkerhet og genmodifiserte organismer (Cartagena-protokollen) (Artikkel 18). Det er også satt mange rapporteringskrav, dels for EU-landene og dels for EU-kommisjonen selv, som går bl.a. på effekter på råvarepriser, arealbruks­endringer, biodiversitet, vannressurser og -kvalitet, jordkvalitet, matvare­sikkerhet, mattilgang i eksportland, om fattige i u-land har råd til basismatvarer og andre utviklingsrelaterte emner, virkning på bærekraft generelt, utvikling i produksjon av biodrivstoff basert på avfallsfraksjoner og celluloseholdig råstoff, og rapportering på planer og status ift å nå 2020-målene (Artikler 17, 18, 22 og 23). 

A.2  Noen typer biodrivstoff fremmes spesielt i direktivene

-  Biodrivstoff basert på alternative råvarer teller dobbelt til delmålet for transport i fornybardirektivet og dobbelt til nasjonale omsetningskrav. Alternative råvarer defineres som: avfall og restfraksjoner, non-food celluloseholdig materiale og ligno-celluloseholdig materiale (Artikkel 21).    

-   Elektrisitet brukt til transport teller 2,5 ganger til delmålet for transport i fornybardirektivet (Artikkel 3).

-   Det settes en ekstra bonus når man skal beregne klimaeffekt for biodrivstoff basert på råvarer fra utbedret, forurenset eller forringet land (restored, severely degraded eller restored, heavily contaminated land) (Vedlegg V, C, 8). 

A.3  Verifikasjon/revisjon og frivillige avtaler

Det stilles krav om verifikasjon og tredjepartsrevisjon av informasjonen fra leverandørene (verification og independent auditing) (Artikkel 18). Europakommisjonen kan bestemme at bilaterale eller multilaterale avtaler eller frivillige ordninger er å anse som å tilfredsstille et eller flere av bærekrafts­kriteriene eller rapporterings-/informasjonskrav (Artikkel 18). Dette vil bli gjennomført gjennom komitologi. 

B.  Nærmere om bærekraftskriteriene (akseptkriteriene) Kriteriene må være oppfylt for at biodrivstoffet skal kunne telle med til direktivenes mål, til nasjonale omsetningskrav og for å kunne nyte godt av økonomiske virkemidler.    

B.1. Netto klimabesparelse: Biodrivstoffene må minst oppnå en netto besparelse i klimagassutslipp på 35 % sammenlignet med ordinært fossilt drivstoff. (Artikkel 17-2). Man skal i prinsippet ta hensyn til klimaeffekt i hele produksjonskjeden fra dyrking/ekstraksjon av råvare og frem til endelig bruk. Fra 1. januar 2017 skal besparelsen være på minst 50 % for eksisterende anlegg og 60 % for nye anlegg. Innskjerping av kriteriet fra 2017 skal imidlertid vurderes nærmere i en revisjonsprosess i 2014.  Videre er det unntaksbestemmelse for biodrivstoff fra anlegg i drift i januar 2008, som ikke trenger å oppfylle noen klimabesparelse før april 2013. Direktivteksten er uklar på definisjon av anlegg - det er uklart om dette unntaket kun gjelder for biodrivstoff fra anlegg som er etablert spesielt for produksjon av biodrivstoff, eller om unntaket vil kunne utløses av et hvilket som helst anlegg i hele produksjonskjeden fra råstoff til biodrivstoff.  Det kan brukes standardverdier for beregning av klima­besparelse dersom uttaket av råstoffet ikke fører til økt klimagassutslipp gjennom direkte arealbruks­endringer (land use change). Produsenter kan også benytte reelle verdier. Fra miljøfaglig hold er det blitt reist kritikk av bl.a. beregning av binding og frigjøring av karbon i jord og biomasse.  I direktivet står det at spørsmålet om økte klimagassutslipp gjennom såkalte indirekte arealbruksendringer (indirect land use change - ILUC) skal håndteres i en egen prosess[2], hvor Europakommisjonen skal legge frem en rapport innen utgangen av 2010, eventuelt med forslag til mekanismer for å håndtere slike indirekte effekter. (Artikkel 19-6). Kommisjonen avga en kommunikasjon om problemstillingen i desember 2010, men har utsatt en endelig avrapportering og beslutning til ut i 2011. Det er lagt opp til unntaksbestemmelser for eksisterende anlegg, slik at de ikke vil måtte tilfredsstille eventuelle ILUC-krav før 2018.Ifølge beregningsreglene i direktivet gir det stor klimagevinst å bruke avfall og restfraksjoner som råvare for biodrivstoff. Avfall og restfraksjoner er imidlertid ikke klart definert i direktivteksten, og det er usikkerhet knyttet til reelle klimabesparelser eller -utslipp gjennom ulike fortrengings- og substitusjonseffekter hvis det brukes råstoffer som i dag i praksis ikke er avfall men har annen sluttbruk.

B.2 Områder med stor biodiversitet: Biodrivstoff skal ikke være basert på uttak fra områder med stor biodiversitet. Dette er definert som områder med primærskog, utpekte verneområder o.l. og gressmark med stor biodiversitet. (Artikkel 17-3). Områdene defineres ut fra status i januar 2008, uansett om området i dag fortsatt har den statusen eller ikke. Unntaksbestemmelse for uttak som ikke er i strid med vernehensynet.  Spesifisering av hva som dekkes av kategorien ”gressmark med høy biodiversitet” skal klargjøres gjennom komitologi i en egen prosess som ble startet opp i 2009. Det er utfordringer knyttet til kunnskap om arealer og definisjon av biodiversitetsverdi, og til hvordan man skal håndtere situasjoner hvor det foreligger lite eller ingen kunnskap om biodiversitet for arealene man ønsker å benytte. Det er også usikkerhet knyttet til unntaksbestemmelsen for uttak, angående hvilke krav man skal stille til dokumentasjon av at uttak ikke er i strid med vernehensynet. 

B.3 Områder med høy karbonbinding: Biodrivstoff skal ikke være basert på uttak fra områder med høy karbonbinding, med noen unntak. Områder med høy karbonbinding er definert som områder med våtmark, sammenhengende skogsområder, og torvmyr. Direktivteksten som gjelder våtmark og skogsområder er uklar, og det har fremkommet motstridende informasjon fra Europakommisjonen om bestemmelsen er ment kun å skulle beskytte mot uttak fra områder som hadde slik status i januar 2008 men som nå ikke lenger har det. (Artikkel 17-4). I så fall er dette en relativt smal bestemmelse, som i hovedsak vil beskytte mot bruk av områder som bevisst ble konvertert rett før direktivet ble vedtatt.  Direktivteksten gir ikke presise definisjoner på hva som skal til for at et område må sies å ha endret status. For eksempel hvor langt man kan redusere bundet karbon på et område før området må sies å ha endret status.

C.  Andre forhold: Nasjonale virkemidler: Medlemslandene har ikke anledning til å stille andre krav enn de vedtatte bærekraftskriteriene (Artikkel 17-8). Medlemslandene har heller ikke adgang til å be om ytterligere informasjon ut over det som bestemmes av EU (Artikler 18-3, 3. avsnitt og 18-7). Listen over informasjon det er tillatt å be om skal besluttes gjennom advisory procedure hvor rådet og parlamentet har begrenset innflytelse. 

Fotnoter:

[1] Disse bestemmelsene i direktiv 2009/28/EF gjelder både for biodrivstoff og for andre flytende biobrensler til alle nasjonale formål, mens bestemmelsene i 2009/30/EF kun gjelder for biodrivstoff til bruk i veitransport, ikke veigående mobilt utstyr, jordbruks- og skogstraktorer og fartøy i innenlands farvann. Dette pga. de respektive direktivenes ulike virkeområder.

[2] Klimagassutslipp fra direkte arealbruksendringer kan komme f.eks. ved at man hugger ned skog eller pløyer opp våtmarksområder for å dyrke råstoff for biodrivstoff. Klimagassutslippene kommer da direkte fra karbontap fra konverteringen av arealer til biodrivstoffproduksjon. Klimagassutslipp fra indirekte arealbruksendringer kan komme ved at man f.eks. dyrker råvarer til biodrivstoff på et område som tidligere ble brukt til korn. Den fortrengte kornproduksjon tar over et område som før ble brukt til beiting av husdyr. Og for å fø de husdyrene hugger man ned skog. Klimagassutslippene kommer da ikke direkte fra konverteringen av et areal fra f.eks. korn til biodrivstoffproduksjon, men indirekte fra konvertering av ulike arealer i en kjedereaksjon forårsaket av økt biodrivstoffproduksjon. Økning i klimagassutslipp kan man få ved karbontap fra både direkte og indirekte arealbruksendringer, men det er vanskeligere å følge og styre de indirekte effektene. Ved uheldige arealbruksendringer vil karbontapet (økte utslipp) kunne være svært mange ganger høyere enn klimagassbesparelsen ved å erstatte fossilt drivstoff.

Vurdering

Norsk posisjon: Norge har en gjeldende norsk posisjon av 7. mai 2008 som ble utarbeidet i forbindelse med det da foreliggende forslaget fra Europakommisjonen til biodrivstoff, bærekraft og transportdelen av direktivforslaget. Norges posisjon legger vekt på bl.a. bærekraft, at klimagassbesparelsene må være betydelige, at indirekte arealbruksendringer må tas i betraktning, at bærekraftskriteriene også bør omfatte samfunnsmessige forhold, og vektlegger en mer teknologisk nøytral tilnærming enn i Kommisjonens opprinnelige forslag, som var relativt tungt vinklet inn mot biodrivstoff. Den norske posisjonen har ved flere anledninger blitt formidlet inn i EU-systemet. Den norske posisjonen ble publisert 8. mai 2008: http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/pressesenter/pressemeldinger/2008/norge-stotter-eus-arbeid-med-a-fremme-ba.html?id=510491

For vurdering av direktivene som helhet, se EØS-notatene om det enkelte direktiv:

• Fornybardirektivet (2009/28/EF) som OED har hovedansvaret for
• Drivstoffkvalitetsdirektivet (2009/30/EF) som KLD har hovedansvaret for

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Type sak	Annet
KOM-nr.:
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker

• Annen dokumentasjon