Revidert kvotedirektiv 2013-2020

Status

Kommisjonen la frem sitt forslag til kvotedirektiv for perioden 2013-2020 den 23. januar 2008. Direktivets endelige innhold ble besluttet 17. desember 2008, men ble ikke formelt vedtatt før 23. april 2009. Direktivet trådte i kraft 25. juni 2009, 20 dager etter at det ble publisert i Official Journal. Ny artikkel 9(a)2 og ny artikkel 11 skal gjennomføres senest 31.12.2009, mens øvrige bestemmelser skal gjennomføres senest 31.12.2012.

Det er opprettet en egen interdepartemental arbeidsgruppe som skal vurdere spørsmål knyttet til EØS-relevans og eventuelle behov for tilpasninger. I arbeidsgruppen deltar FIN, OED, NHD, FAD og UD i tillegg til MD. Norge deltar i Kommisjonens ekspertgrupper på området, både Climate Change Committee (CCC) og Working Group 3 (WG3 om klimakvotehandel) under CCC. Forhandlingsposisjoner koordineres med Island og Liechtenstein. Det har vært avholdt forhandlingsmøter med Kommisjonen der ulike tilpasninger har vært diskutert. EFTA-statene har åpnet for innlemmelse av rettsakten i EØS-avtalen. Rettsakten inngår i en pakke med rettsakter i et utkast til EØS-komitébeslutning som ble innlemmet i EØS-avtalen 27. juli 2012 etter skriftlig prosedyre i EØS-komiteen. Rettsakten har vært til behandling/orientering i SU-miljø 29. februar 2008, 4. juni 2009, 22. oktober 2009, 8. mars 2010, 16. juni 2010, 9. desember 2010, 8. mars 2011, 8. juni 2011 og 13. oktober 2011. 

EUs reviderte kvotedirektiv med tilhørende rettsakter ble innlemmet i EØS-avtalen gjennom EØS-komitébeslutning 152/2012 av 26. juli 2012. Ved Prop. 77 S (2011-2012) ble Stortinget innbudt til å gi sitt samtykke til deltakelse i EØS-komiteens beslutning om innlemmelse i EØS-avtalen av europaparlaments- og rådsdirektiv 2009/29/EF av 23. april 2009. Stortinget gjorde 15. mai 2012 vedtak om slikt samtykke i samsvar med Innst. 286 S (2011-2012). I tillegg vedtok Stortinget 22. mai 2012 endringer i klimakvoteloven (jf. Prop. 68 L (2011-2012), Innstilling 285 L (2011-2012) og Lovvedtak 57 (2011-2012)).

Sammendrag av innhold

Rettsakten gjelder tredje periode i EUs kvotesystem, og bygger videre på det eksisterende kvotesystemet som følger  av direktiv 2003/87/EF. Det kan bli behov for endringer for å tilpasse systemet til FNs klimaregime fra 2013.

Kvoteperiodens lengde

Tredje kvoteperiode skal forlenges til 8 år (2013-2020). Dette er en økning fra 3 år i første kvoteperiode (2005-2007), og fem år i inneværende periode (2008-2012). 

Utvidelse av kvotesystemets omfang

Rettsakten innebærer at kvotesystemet utvides og vil gjelde flere sektorer og flere gasser. Foreløpig inkluderes kun installasjoner hvor Kommisjonen anser at det er mulig å beregne utslippene nøyaktig. Dette gjelder CO2-utslipp fra anlegg for karbonfangst og -lagring (CCS), luftfart, petrokjemi, ammoniakk og aluminium, PFK-utslipp fra aluminium, N2O-utslipp (lystgass) fra mineralgjødselproduksjon, både ammoniakk og salpetersyre. Det kreves flere analyser før Kommisjonen vil vurdere om veitrafikk og skipsfart bør inkluderes. Dersom det ikke innen 2011 lykkes å oppnå enighet om inkludering av skipsfart i en fremtidig internasjonal klimaavtale, skal Kommisjonen foreslå å inkludere skipsfart i kvotesystemet fra 2013. Kommisjonen anser foreløpig at utslipp fra jordbruk og skogbruk er uegnet bl.a. på grunn av vanskeligheter med å beregne utslippene nøyaktig. De nye industrisektorene representerer en økning på ca 100 mill. tonn (ca. 5 %). I tillegg kommer luftfartssektoren som representerer en økning på ca 200 mill. tonn (ca 10 %). Installasjoner med gjennomsnittlig årlig utslipp på under 25 000 tonn CO2 ekvivalenter kan unntas kvoteplikt dersom disse virksomhetene underlegges alternative virkemidler for å redusere utslippene. Kvotesystemet åpner fortsatt for ensidig inkludering av ytterligere aktiviteter og gasser (opt-in).

Inkludering av luftfartssektoren

Luftfartssektoren vil bli inkludert i kvotesystemet fra 2012, og vil allerede være en del av kvotesystemet idet tredje kvoteperiode (2013-2020) starter. Se eget EØS-notat om direktiv 2008/101 om inkludering av luftfartssektoren i kvotesystemet.

Inkludering av CO2-håndtering (CCS)

Anlegg for CO2-håndtering, både fangst, transport og deponering blir inkludert i kvotesystemet fra 2013. Det skal ikke svares kvoter for CO2 som er forsvarlig lagret. Inkludering i kvotesystemet styrker incentivet for å etablere CCS selv om kvoteprisen for tiden ligger vesentlig lavere enn kostnadene ved CO2-håndtering. Det blir satt av opptil 300 millioner kvoter av den generelle kvotereserven på 5 % for å finansiere nye kommersielle CCS prosjekter samt innovative teknologier innenfor fornybar energi.

Samlet kvotemengde

Samlet kvotemengde skal trappes gradvis ned og skal i 2020 være 21 prosent lavere enn 2005-utslippene fra de kvotepliktige sektorene.

Harmonisert tildeling

Kvotetildelingen blir harmonisert på EU-nivå. Dette innebærer at virksomhetene vil stå overfor de samme tildelingsreglene. Ordningen med nasjonale tildelingsplaner blir dermed avskaffet. Medlemsstatenes kompetente organer skal fortsatt forestå det praktiske arbeidet knyttet til tildelingen, og skal dessuten oversende til Kommisjonen en liste over virksomheter som omfattes av direktivet, og en beregning av hvor mange vederlagsfrie kvoter som skal tildeles til hver virksomhet.

Kvotereserve til nye virksomheter

Fem prosent av samlet kvotemengde skal være forbeholdt nye virksomheter, jf. artikkel 10a nr. 7. Eventuelt overskytende kvoter i reserven skal selges av medlemsstatene. Det skal ikke tildeles kvoter vederlagsfritt til elektrisitetsproduksjon fra nye virksomheter.

Andel salg

Det er tre ulike kategorier av anlegg, som avgjør hvordan og hvor mange kvoter de skal få tildelt vederlagsfritt:

Den første kategorien dekker energisektoren og anlegg for CO2-håndtering. Disse aktivitetene får ingen kvoter tildelt vederlagsfritt, jf. artikkel 10a nr. 3. Det er imidlertid noen muligheter for unntak ift graden av integrering av strømnettet, graden av fossilt brennstoff i elektrisitetsproduksjonen og BNP per innbygger. Det skal også tildeles vederlagsfrie kvoter til elektrisitetsprodusenter i den grad de leverer høyeffektiv kraftvarme iht. direktiv 2004/8/EF, jf. artikkel 10a nr. 4.  

Den andre kategorien omfatter selskap i alle andre sektorer som ikke regnes som konkurranseutsatt med stor risiko for karbonlekkasje. Disse selskapene vil fra 2013 få tildelt 80 % av kvotene vederlagsfritt, jevnt synkende til 30 % vederlagsfritt i 2020. Luftfartssektoren vil imidlertid få tildelt 85 % vederlagsfritt i 2012 og i hele perioden 2013-2020. Målet er at det ikke skal tildeles vederlagsfrie kvoter i noen sektorer fra 2027, jf. art. 10a nr. 11.

Den tredje kategorien omfatter alle anlegg i sektorer som gjennom en studie blir bedømt til å være spesielt utsatt for risiko for karbonlekkasje. Nevnte sektorer skal være identifisert av Kommisjonen før utgangen av desember 2009. Anleggene i denne kategorien kan fra 2013 få tildelt 100 % av kvotene vederlagsfritt. Disse utvalgte sektorene kan også motta kompensasjon som følge av økte strømpriser etter etableringen av kvotesystemet. Nevnte ordninger skal gjennomgås på nytt i lys av en eventuell fremtidig internasjonal klimaavtale.

Den vederlagsfrie tildelingen skal beregnes på grunnlag av normer ("ex ante benchmarks"), som baserer seg på at virksomhetene bruker den mest miljøvennlige teknologien tilgjengelig iht. beste praksis, jf. art. 10a nr. 1. Tildelingen skal ikke gi incentiver til økte utslipp.

Fordeling av salgsinntekter mellom land

88 prosent av kvotene som selges skal fordeles til medlemsstatene iht. medlemsstatenes relative andeler av utslippene i 2005, eller gjennomsnittlige utslipp i perioden 2005-2007 dersom dette er høyere. 10 prosent skal av solidaritetshensyn forbeholdes utvalgte medlemsstater med lav BNP og høy vekst for å sikre at disse medlemsstatene får en større andel av inntektene fra salg av kvoter. 2 prosent vil bli gitt til land hvis klimautslipp i 2005 var redusert med minst 20 % iht. baseåret i Kyotoprotokollen (dvs. tidligere kommunistland).

Bruk av inntekter fra salg

Minst 50 prosent av inntektene oppfordres brukt til å redusere utslipp, forskning, fremme fornybar energi, CO2-håndtering, fond for energieffektivitet, fornybar energi i utviklingsland, avskoging etc. Landenes bruk av inntektene fra salg skal notifiseres til Kommisjonen. 

Unngå karbonlekkasje

Det er usikkert om det vil bli etablert et globalt klimaregime i perioden 2013-2020. Det er derfor risiko for såkalt "karbonlekkasje" dersom kvoteprisen blir for høy som følge av stram tildeling i EU. ”Karbonlekkasje” innebærer at globale utslipp øker som følge av at produksjon flyttes til land utenfor kvotesystemet. Bransjer med stor risiko for karbonlekkasje vil kunne få tildelt inntil 100 % av kvotene vederlagsfritt, samt kompenseres for høyere strømpriser som en følge av kvotesystemet. Kommisjonen vil også vurdere å innføre et utjevningssystem, for eksempel en klimatoll, som likestiller produsenter innenfor og utenfor EU. En mulighet er å knytte kvoteplikt på import av varer som er omfattet av kvotesystemet i EU, eventuelt kombinert med en ordning for å kompensere eksportører, f.eks. ved at eksportører får tildelt vederlagsfrie kvoter tilsvarende utslippsverdien til de eksporterte varene. Dersom et slikt system blir etablert vil det ikke være nødvendig å tildele kvoter vederlagsfritt til konkurranseutsatte sektorer. En tredje mulighet er å kombinere et utjevningssystem med vederlagsfri tildeling til konkurranseutsatte sektorer. Utjevningssystemet må være i samsvar med WTO-regelverket.

Kvoter fra de prosjektbaserte mekanismene CDM og JI

Bruken av kvoter fra de prosjektbaserte mekanismene (CDM/JI) vil bli harmonisert på EU-nivå. Med mindre bruken av kvoter fra CDM/JI begrenses, frykter EU at det vil finne sted få utslippsreduksjoner innenfor EU. EU har derfor vedtatt at bruken av kvoter fra CDM/JI skal begrenses vesentlig: De CDM/JI-kvotene som var tillatt brukt, men som ikke ble levert, i perioden 2008-2012, skal kunne brukes i perioden 2013-2020, jf. art. 11a nr. 1. Taket på bruk av CDM/JI-kvoter i perioden 2008-2012 gjøres på denne måten om til et tak som gjelder for perioden 2008-2020. Nye virksomheter som ikke hadde rett til å bruke CDM/JI-kvoter i perioden 2008-2012 skal få tillatelse til å levere CDM/JI-kvoter tilsvarende minst 4,5 % av sine verifiserte utslipp i perioden 2013-2020. Flyselskapene skal få tillatelse til å levere CDM/JI-kvoter tilsvarende minst 1,5 % av sine verifiserte utslipp i perioden 2013-2020. Formålet er å sikre at bruken av CDM/JI-kvoter ikke overstiger 50 % av den samlede utslippsreduksjonen som kreves fra eksisterende sektorer 2008-2020, og 50 % av reduksjonene som kreves fra nye sektorer og luftfart fra 2005-2020. Det kan fra 1.1.2012 vedtas begrensninger i bruken av kvoter fra gitte prosjekttyper. U-land tjener penger på å selge CDM-kvoter til bedriftene i EU. Forslaget om å begrense bruken av kvoter fra CDM/JI kan ses på som et middel til å presse u-landene til å bli med i et fremtidig klimaregime. 

Kobling til andre land

Kommisjonen vil legge til rette for gjensidig godkjennelse av kvoter mellom EU-systemet og andre kvotesystemer som har et samlet utslippstak. Sammenkobling av kvotesystemer vil kunne føre til mer kostnadseffektive utslippsreduksjoner.

Merknader

Rettsakten er gitt med hjemmel i TFEU artikkel 175.

Innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen krever endringer i klimakvoteloven og klimakvoteforskriften. Endringene i systemet vil kunne medføre endrede administrative og økonomiske konsekvenser for Norge ved deltakelse i systemet.  

Sakkyndige instansers merknader

Kommisjonens forslag til revidert kvotedirektiv har vært presentert for spesialutvalget og EU/EØS-referansegruppen for miljø en rekke ganger. Det er opprettet en egen interdepartemental arbeidsgruppe som skal vurdere spørsmål knyttet til EØS-relevans og eventuelle behov for tilpasninger. Norge deltar i Kommisjonens ekspertgrupper på området, både Climate Change Committee (CCC) og Working Group 3 (WG3) under CCC. Det er avholdt forhandlingsmøter med Kommisjonen der ulike tilpasninger blir diskutert. Kommisjonens utkast til direktiv var på høring i Norge fra 28. mars til 30. mai 2008. Høringsuttalelsene er tilgjengelige på Miljøverndepartementets hjemmesider.

Rettsakten har vært vurdert av Spesialutvalget for miljø (gjennom skriftlig prosedyre), der Landbruks- og matdepartementet, Olje- og energidepartementet, Fiskeri- og kystdepartementet, Samferdselsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Finansdepartementet, Utenriksdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Miljøverndepartementet er representert. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.

Vurdering

Det någjeldende kvotedirektivet (2003/87/EF) er inntatt i EØS-avtalen. Endringer av denne rettsakten anses derfor som EØS-relevante.

Fra norsk side ansees det som positivt at EU ETS går i retning av lavere tildeling av gratiskvoter, og at systemet blir strammere. Det er også et mer harmonisert system, der det ikke er særlig rom for tilpasninger i det enkelte land. EFTA-statene har bedt om og fått unntak fra bestemmelsen om øremerking av kvotesalgsinntekter til miljøformål, herunder rapporteringsforpliktelser knyttet til bruk av inntekter fra salg av kvoter. For å tilpasse beslutningssystemet i direktivet til beslutningsstrukturen under EFTA-pillaren, har EØS EFTA-landene bedt om og fått enkelte mindre tekniske tilpasninger til enkelte av bestemmelsene i direktivet, blant annet artikkel 9 og 9a (fastsettelse og justering av samlet kvotemengde for hele EØS-området) og artikkel 11a nr 8 (maksimalt tillatt bruk av kreditter i EØS). 

Direktivet anses EØS-relevant og akseptabelt.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Parlament og Råd
Type rettsakt:	Direktiv
KOM-nr.:	KOM(2008)16 final
Rettsaktnr.:	2009/29/EF
Basis rettsaktnr.:	2003/87/EF
Celexnr.:	32009L0029

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	05.06.2009
Frist returnering standardskjema:	17.07.2009
Dato returnert standardskjema:	16.11.2009
Dato innlemmet i EØS-avtalen:	27.07.2012
Nummer for EØS-komitebeslutning:	152/2012
Tekniske tilpasningstekster:	Ja
Materielle tilpasningstekster:	Ja
Art. 103-forbehold:	Ja

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:	22.12.2011
Høringsfrist:	12.02.2012
Frist for gjennomføring:	28.07.2012
Dato for faktisk gjennomføring:	25.05.2012
Dato varsling til ESA om gjennomføring:	14.09.2010

Lenker

• Kommisjonens forslag