Allmennkringkastning - retningslinjer

Status

ESAs utkast til retningslinjer har nylig blitt sendt på hørng i medlemsstatene. Det ventes at ESA vedtar de nye retningslinjene i februar 2010. ESAs skjønnsmyndighet vil da være bundet av retningslinjene. Retningslinjene skal ikke tas inn i norsk rett, men vil likevel være avgjørende for hvilken grad av offentlig støtte ESA kan godkjenne til allmennkringkastning i Norge.

Innledning
Generell bakgrunn 

Kommisjonen vedtok en meddelelse om offentlig støtte til allmennkringkastning i oktober 2009, som avløser den tidligere Kommisjonsmeddelelsen fra 2001 om temaet. Bakgrunnen for revisjonen er bl.a. behovet for å oppdatere meddelsen grunnet ny teknologi og endring i brukeradferd (blant annet ved at fremvekst av betalingstjenester, som gjør at brukerne i større grad er med på å forme medietilbudet). Mediebildet har blitt endret ved at brukerne av kringkastningstjenester i mange sammenhenger har gått fra å være passive mottakere til aktive deltakere. Dette fører blant annet til nye medietyper og tjenester, som utvider begrepet "tjenester av allmenn økonomisk betydning" under allmennkringkastning.

ESA har nå laget et utkast til nye retningslinjer som baserer seg på Kommisjonens meddelse. Utkastet har vært sendt på høring, og Norge hadde ingen kommentarer.

Kort oppsummering
I utkast til nye retnnigslinjer behandler ESA bl.a:
- hva som skal til for å oppfylle art. 61(1) ved statlig finansiering av allmennkringkastings tjenester.
- at ESA etter en konkret vurdering kan finne tiltaket forenlig med EØS art 61(3)
- at tjenesten kan falle inn under unntaket fra forbudet mot offentlig støtte i art. 59(2) for tjenester av allmenn økonomisk betydning.

I retningslinjene åpnes det opp for nye former for kringkastningstjenester. Retningslinjene understreker allmennkringkasterens funksjon som utøver av en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, og medlemsstatenes vide adgang til å definere innholdet i en slik tjeneste. Tjenester av allmenne økonomisk betydning er gitt en særstillig i EØS-avtalens art. 59(2) som er et unntak fra det generelle forbudet mot offentlig støtte i EØS-avtalen art. 61(1) (jf. EF art. 87(1)). Retningslinjene beskriver bl.a. ESAs skjønn under art. 59(2). Regelverket må ses i sammenheng med ESAs retningslinjer om støtte til tjenester av allmenn økonomisk interesse fra 2005, og den såkalte Altmark dommen fra EF domstolen (C-280/00). Denne dommen definerer kriteriene for hvilke tjenestekjøp som ikke anses som offentlig støtte. Støtte til allmennkringkastning er av en såpass spesiell karakter at Kommisjonen lager disse egne reglene for den spesielle typen tjenester av allmenn økonomisk interesse.

Viktigste endringer fra tidligere regelverk: 

Gjeldende retningslinjer for offentlig støtte til allmennkringkastning er fra 2001. Kommisjonen begrunner vedtakelsen av nye retningslinjer med at mediebildet i stor grad har endret seg siden 2001, og at dette krever et større rom for fleksibilitet for allmennkringkasteren. Blant annet nedfelles at visse former for betalingstjenester også kan utgjøre en tjeneste av allmennøkonomisk betydning. Allmennkringkasteren gis nå eksplisitt en mulighet til å spare opp en reserve av midler for å kunne møte uforutsette kostnader. Medlemsstatene pålegges som følge av utvilklingen også større krav til kontrollmekanismer. Herunder følger også Kommisjonens krav om at medlemmsstatene skal "teste" om nye tjenester kan omfattes av regelverket, gjennom den såkalte Amsterdam testen.

Endringer som ble gjort i Kommisjonens meddelse etter høringsrunden

Kommisjonen fikk mye kritikk av medlemslandene da første utkast til retningslinjer ble fremlagt. Kritikken gikk særlig på at Kommisjonen i for stor grad la seg opp i medlemslandenes styre av sine allmennkringkastere. Blant annet var det beskrevet visse kontrollmekanismer som mange av medlemslandene mente gikk alt for langt. Kommisjonen har til en viss grad myket opp i ordbruken på dette området. I tillegg er det i andre utkastet også klargjort prinsippet om redaksjonell uavhengighet og øket fokus på nøkkel prinsippene og medlemsstatens uavhengige rolle. Muligheten for å spare opp en reserve klargjøres også.

Sammendrag av innhold

Rollen som allmennkringkaster

Viktigheten av allmennkringkastningsrollen er understreket i Amsterdam protokollen til Amsterdam traktaten. Amsterdam protokollen gir uttrykk for behovet for allmennkringkastning som del av et velfungerende demokrati, og at tjenestene er nødvendige for å beholde et vidt spekter av ulike medier. Kriteriene for tildeling av allemennkringkastningsoppdrag er nedfelt i kapittel 6.2 i utkastet. Det legges også her vekt på overvåkning av allmennkringkasteren i forhold til de oppgaver som er pålagt utført. Medlemsstatene har en vid diskresjon i å defininere hva som er nødvendig for å møte de "demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet" ved allmennkringkastning. Det er kun ved manifeste feil at ESA kan gripe inn. Det gis eksempler på slike manifeste feil i punkt 48 - reklame, teleshopping etc. En allmennkringkaster er likevel ikke avskåret fra å yte slike tjenester i tillegg til sine allmennkringkastningsoppgaver, men da må disse anses som kommersielle og adskilte fra allmennkringkastningsoppgaven.

Noen tiltak (betalingstjenester særlig) er i seg selv ikke tjenester av allmenn økonomisk betydning. Det gis eksempler på dette i punkt 54.  

Vilkår for godkjenning fra ESA 

For at ESA skal kunne godkjenne en allmennkringkaster som utøver av tjeneste av allmenn økonomisk betydnig under EØS at. 59(2) oppstilles visse vilkår:

Allmennkringkasteren må ha fått et klart pålegg om å utføre oppgaven av allmenn økonomisk interesse (kapittel 6.2). Deretter stilles visse krav til finansieringsmodell (kapittel 6.3). 

Det oppstilles krav om føring av adskilte regnskaper mellom kommersielle aktiviteter og aktiviteter som er en følge av den allmennyttige tjenesten som utføres. Dette er imidlertid en forpliktelse som også følger av innsynsdirektivet (Transparancy Directive 2006/111/EC) Dette gjøres for å hindre kryssubsidiering av offentlig støtte til den kommersielle delen av virksomheten. Funksjonell eller strukturell adskillelse av kommersielle aktiviteter anbefales.

Det stilles krav om proporsjonalitet. Proporsjonalitetstesten må gjøres i lys av kringkastningssystemet i det aktuelle medlemslandet. Blant annet må medlemsstatene sikre kontrollmekansimer som hindrer overkompensasjon til allmennkringkasteren (kapittel 6.6). Utgangspunktet er at kringkasteren kun skal få kompensert for de netto kostnadene den påføres ved å være pålagt en oppgave som allemennkringkaster. Dette vil si at alle direkte eller indirekte fordeler skal trekkes fra kompensasjonen. Allmennkringkasteren kan imidlertid også motta en rimelig profitt for utførelsen av sine tjenester, se nærmere punkt 72.

Medlemsstaten kan velge hvilke kontrollmekanismer som er mest i tråd med sitt nasjonale kringkastningssystem. Kontrollen bør imidlertid utføres av en ekstern institusjon som er selvstendig i forhold til allmennkringkasteren. Kontrollen bør gjennomføres regelmessig, og helst årlig. Se nærmere punkt 78.

Alle faktorer veies mot de følger som tiltaket har for konkurransen på markedet. Punkt 92 beskriver tiltak som vil innebære en uproporsjonal virkning i markedet.   

Amsterdam testen - tilvekst av nye tjenestetyper

Allmennkringkasteren skal ha muligheten til å delta i den teknologiske fremgangen. Allmennkringkastningsbegrepet skal være fleksibelt nok til å kunne omfatte også nye tjenestetyper som måtte oppstå. Men nye tjenestetyper må oppfylle en test som medlemsstatene selv må utføre ved å foreta en åpen konsultasjon/høring hvor det vurderes hvilken markedspåvirkning en ny tjeneste på markedet vil ha. Vurderingstemaene er om tjenesten er nødvendig for å dekke et behov i befolkningen, og hvilke effekter tjenestene fører til i markedet. Videre må det vurderes om eventuelle konkurransevridninger er proporsjonale. Se nærmere pkt. 88.

Økonomisk reserve

Allmennkringkasteren får gjennom det nye regelverket en økt fleksibilitet. Det gis en mulighet for å spare opp en reserve/buffer på opptil 10 prosent av budsjettkostnadene ved å utføre allmennkringkastningstjenesten (se punkt 73). En slik rett følger også av retningslinjene for tjenester av allmenn økonomisk betydning fra 2005. Kommisjonens utkast strekker seg imidlertid noe lengre enn dette ettersom reserven kan ses i forhold til årlig budsjeterte kostnader i forhold til den faktiske årlig kompensasjon (som er situasjonen i 2005 regelverket). I eksepsjonelle tilfeller gis det også adgang til å legge til side ytterligere øremerkede midler om det skal foretas store investeringer (se punkt 74).  

Merknader

Sakkyndige instansers merknader

Kultur- og kirkedepartementets hadde merkander til Kommisjonens utkast til ble tatt inn i EFTA-posisjonsnotat og oversendt Kommisjonen, se vedlegg. Det ble ikke gitt noen kommentarer til ESAs utkast til retningslinjer da disse var på høring.  

Vurdering

Retningslinjene er relevante og akseptable.

ESAs retningslinjer har vært på høring i spesialutvalget for offentlig støtte, ingen merknader ble gitt.

Andre opplysninger

I forbindelse med at Kommisjonen reviderte retningslinjene, offentliggjorde Kommisjonen en liste med ofte stilte spørsmål til regelverket:

http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/08/671&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

Nøkkelinformasjon

Type sak	Annet
KOM-nr.:
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring: