Evaluering/ revisjon av arbeidstidsdirektivet

Status

Arbeidslivets parter hadde frist til utgangen av februar 2011 for å inngi sine synspunkter. De sosiale parter på EU-nivå ble i november 2011 enige om å starte forhandlinger om en avtale som så eventuelt kunne gjøres til et direktiv. Forhandlingene fant sted i samsvar med artikkel 155 i TFEU, og partene i arbeidslivet hadde ni måneder på seg til å komme til enighet. Kommisjonen ga imidlertid utsatt frist til 31. desember 2012. Forhandlingene førte likevel ikke frem, og i desember 2012 ga partene uttrykk for at det ikke var grunnlag for å forhandle videre. 

Det vil nå være opp til Kommisjonen å ta et eventuelt videre initiativ i saken.  

Sammendrag av innhold
Den 14. november 2011 ble partene på europeisk nivå enige om å starte forhandlinger for å revidere arbeidstidsdirektivet. Bakgrunnen for dette er at Kommisjonen den 21.desember 2010 lanserte en ”fase to-konsultasjon” av de sosiale parter på europeisk nivå vedrørende mulige endringer i arbeidstidsdirektivet. Denne konsultasjonsrunden etterfølger en tidligere konsultasjonsrunde fra mars 2010. Utgangspunktet for den andre konsultasjonsrunden var at med mindre partene på europeisk nivå ønsket å forhandle om en avtale etter TFEU art 155, ville Kommisjonen etter konsultasjonene utarbeide et forslag om endring av direktivet. Som bakgrunn for konsultasjonene peker Kommisjonen på at det er skjedd store endringer mht arbeidsmønstre siden arbeidstiddirektivet ble vedtatt, da særlig i retning av mer fleksibel og individualisert arbeidstidsorganisering. Videre vises det til at det foreligger tolkningstvil og problemer med implementering av direktivet slik det er tolket av EU-domstolen.  
I den første konsultasjonsrunden kom det fram at det store flertall av de europeiske sosiale parter ønsker minimumsregler om arbeidstid på EU-nivå. Det synes også å være enighet om at det er skjedd endringer i arbeidslivet som påvirker organiseringen av arbeidstiden og at det er et behov for endringer i direktivet. Det er imidlertid uenighet mellom arbeidsgiver- og arbeidstakersiden om hvilke endringer det er behov for. Dette gjelder blant annet de sentrale stridsspørsmålene om hvorvidt beredskapsvakt på arbeidsstedet bør regnes som arbeidstid (on call time) og om dagens mulighet for individuelle arbeidstakere til å arbeide mer enn 48 timer (opt out) bør videreføres. De tverrsektorielle arbeidsgiverorganisasjonene er stort sett positive til å innlede avtaleforhandlinger, mens arbeidstakersiden ikke har ønsket forhandlinger med mindre arbeidsgiverne nærmer seg deres standpunkter, da særlig mht oppheving av opt-out-bestemmelsen.Kommisjonen har valgt å gå videre med to alternative revisjonsformer:1) En begrenset, fokusert revisjon og 2) En utvidet revisjon basert blant annet på de tema partene har tatt opp i første konsultasjonsrunde.
Alternativ 1. En begrenset revisjon
Det første alternativet begrenser seg til å foreslå nye løsninger vedrørende såkalt ”on-call tid” (beredsskapsvakt) og kompenserende hvile. Dette er rettet mot vanskelighetene i kjølvannet av EU-domstolens rettspraksis om at slik tid på arbeidsstedet fullt ut skal anses som arbeidstid.
i) Beredskapsvakt på arbeidsstedet – ”On-call-tid”
Ifølge kommisjonen kan en balansert løsning på spørsmålet om definisjonen av on-call-tid ta utgangspunkt i at all tid en arbeidstaker anvender på arbeidsplassen i påvente av å skulle utføre arbeid, anses som arbeidstid, og ikke hviletid. Men det foreslås visse unntak fra beregningsprinsippet ”time for time” for enkelte sektorer hvor 24-timers drift er nødvendig. En slik beregningsmåte må skje innen visse ukentlige maksimumsgrenser og sikre tilstrekkelig beskyttelse for de berørte arbeidstakerne. En slik løsning vil i følge Kommisjonen kunne ta hensyn til de ulike behovene som eksisterer på tvers av sektorer og landegrenser. Ordninger der arbeidstaker bor på arbeidsstedet som en del av deres vilkår og hvor de har plikt til å respondere på ”occasional calls” krever egen vurdering.
ii) Tidspunkt for avvikling av kompenserende hvile.
Det er behov for nye regler for å klargjøre når hvile som kompenserer for forkortet daglig/ukentlig minimumshvile må avvikles. EU-domstolen har uttalt at tapt døgnhvile skal kompenseres umiddelbart etter et utvidet arbeidsskift, og i alle tilfeller før et nytt arbeidsskift begynner. Den rettslige situasjonen er uklar med hensyn til tapt ukehvile. Mange høringsuttalelser ber om større fleksibilitet med hensyn til plasseringen av kompenserende hvile. Kommisjonen viser her til at nyere forskning bekrefter alvorlige helseplager knyttet til tapt hvile, men anerkjenner samtidig behovet for mer fleksibilitet i enkelte situasjoner. Slike unntak må imidlertid avgrenses til tilfeller hvor det objektivt sett er nødvendig og det må sikres tilstrekkelig hensyn til HMS. Det er et eget spørsmål om ukentlig hvile fortrinnsvis skal tas på søndag. I følge kommisjonen reiser dette flere spørsmål, men det innebærer ikke nødvendigvis at dette er spørsmål som bør løses på EU-nivå. 
Alternativ 2. En omfattende revisjon
Dette alternativet tar både sikte på å løse de spørsmål som tas opp ovenfor, men også å ta inn over seg den utvikling som har foregått i arbeidslivet og med endrede arbeidsmønstre. Videre omfatter alternativet flere problemstillinger som ble tatt opp av de sosiale partene i første konsultasjonsrunde.
i) Større fleksibilitet for endrede arbeidsmønstre
EU-regler bør ta hensyn til endringer i retning av mer fleksible arbeidsorganiseringer og mer individualiserte arbeidstidsmønstre. Kommisjonen nevner følgende områder for endringer:
* Legge inn et ekstra rom for fleksibilitet gjennom kollektive forhandlinger om arbeidstid under fortsetning av at vise vilkår er oppfylt
* Legge inn muligheter for referanseperioder lenger enn 12 måneder ved avtaler mellom de sosiale partene,
* Utvide referanseperioden til 12 måneder for gjennomsnittlig arbeidstid ved lovgivning etter gjennomført konsultasjon med de sosiale parter innenfor de sektorer eller medlemsstater hvor dagens opt-out ikke er tatt i bruk, som del av en balansert pakke hvor også andre elementer inngår.
ii) Balanse mellom arbeid og privatliv
Økt deltakelse av kvinner og eldre arbeidslivet og at begge ektefeller er i arbeid kan gi utfordringer knyttet til omsorg for barn og eldre. Den raske økningen i bruk av fleksitidsordninger illustrerer behovet for mer balanserte løsninger. Samtidig skjer det er større individualisering av arbeidstakernes livsstil i alle aldre. Det foreslås at det kan:
* inntas en oppfordring i direktivet til de sosiale parter om å inngåavtaler som gir bedre balanse mellom arbeidsliv og privatliv.
* gis regler hvoretter medlemsstatene etter konsultasjon med de sosiale partene vil sikre at arbeidsgiverne informerer arbeidstakerne i god tid om enhver substansiell endring i arbeidsmønstre, og
* gis en regel om at arbeidsgiver skal vurdere søknader om tilpasset arbeidstid fra arbeidstakere og til å måtte gi begrunnelse for et eventuelt avslag. 
iii) “Særlig uavhengige” arbeidstakere
Ifølge Kommisjonen er det behov for å klargjøre dagens unntakshjemmel for de særlig uavhengige arbeidstakerne. Dette gjelder både fordi dagens endringer omfatter ”relativ” autonomi – dvs arbeidstakere uten klare arbeidstidsgrenser - og for å unngå misbruk. I følge Kommisjonen må en revisjon innebære at unntaket kun gjelder ledende stillinger i offentlig og privat sektor og arbeidstakere som har ”...genuine and effective autonomy” over både omfang av, og organiseringen av arbeidstiden sin. 
iv) Flere arbeidskontrakter
Ifølge Kommisjonen arbeider et betydelig mindretall av arbeidstakere i Europa under flere arbeidskontrakter, både med én og med flere arbeidsgivere. Det anses å være behov for en klargjøring/tydeliggjøring av at arbeidstidsgrensene i direktivet gjelder alle arbeidsforhold for den enkelte arbeidstaker. Kommisjonen har tidligere uttalt at direktivet må gjelde per arbeidstaker (og ikke per arbeidsforhold) så langt det er mulig sett på bakgrunn av dets formål om vern av helse, miljø og sikkerhet. Samtidig kan det by på problemer å håndheve slike bestemmelser, dersom arbeidsgiveren ikke er klar over at arbeidstakeren arbeider flere steder. Et første steg kan være å klargjøre at dersom en arbeidstaker arbeider under flere kontrakter med samme arbeidsgiver, må medlemsstatene innføre effektive mekanismer for å håndheve direktivets regler på en ”per-worker” basis. Hensiktsmessige mekanismer for håndhevning ved multiple kontrakter er mer komplisert når disse er inngått med flere arbeidsgivere. Disse kan i følge Kommisjonen være gjenstand for utveksling av beste praksis ”exchange of good practices”. 
v) Direktivets anvendelsesområde og spesifikke sektorproblemer
Flere høringsinstanser foreslo i første konsultasjonsrunde å unnta særlige yrkesgrupper fra direktivets anvendelsesområde, for eksempel forsvarspersonell og frivillig brannpersonell. Kommisjonen anser ikke dette som aktuelt, men ser et behov for å vurdere hvordan arbeidstiden skal reguleres for enkelte spesielle grupper, for eksempel frivillige brannmannskaper og mobile veitransportarbeidere. 
vi) Opt-out
Kommisjonen anser det lite realistisk å foreslå oppheving av opt-out adgangen. Fremtidig bruk av opt-out innenfor on-call-tjenester vil avhenge av hvordan offentlige virksomheter tilpasser seg de endringer som vil komme med denne revisjonen. Ifølge Kommisjonen kan mye derfor tale for at bruken av opt-out heller reduseres på litt lenger sikt ved å legge til rette for mer målrettede former for fleksibilitet. Det vises videre til at beskyttelsen av dem som har akseptert utvidet arbeidstid kan styrkes ved former for effektiv overvåking og ved å sikre at et samtykke er reelt og avgitt på et informert grunnlag. Direktivet bør dessuten sørge for periodiske evalueringer av opt-out-bestemmelsen. 
vii) Betalt årlig ferie
EU-domstolens dommer om rett til opparbeiding av betalt ferie også i sykefraværsperioden kan løses ved å klargjøre at medlemsstatene kan innføre et tak for opparbeiding av feriepengerettigheter over suksessive år inntil de når det antall uker betalt ferie som direktivet angir. viii) Bedre regulering
Dagens direktiv er vanskelig tilgjengelig og utydelig på flere punkter og det er usystematisk bygget opp, blant annet med en rekke overlappende unntakshjemler. Dette må forbedres på en grundig måte. 
ix) Håndheving og samarbeid
Mange høringsinstanser har etterlyst bedre mekanismer for håndheving og samarbeid. Kommisjonen vil gjerne etablere en EU-gruppe med eksperter for arbeidstidsspørsmål.
Konsekvensvurdering
Parallelt med partskonsultasjonene gjennomfører Kommisjonen en grundig konsekvensvurdering (”impact assessment”). Denne vurderingen omfatter blant annet en studie utført av Deloitte Consulting på oppdrag for Kommisjonen. Studien skal inngå i Kommisjonens beslutningsgrunnlag i spørsmålet om endringer i direktivet og omfatter blant annet trender i arbeidsmarked og arbeidstidsorganisering, arbeidstidens innvirkning på helse, sikkerhet og balanse arbeid/ familie, direktivets økonomiske og organisatoriske konsekvenser for private og offentlige virksomheter og bruken av opt-out-bestemmelsen. I hovedkonklusjonene sies det blant annet:
• De rådende trender som bør tas hensyn til i en eventuell fremtidig revisjon av direktivet er et større mangfold i arbeidsmønstre og fleksibilitet, særlig er det viktig å ta hensyn til behovet for balanse mellom arbeid og fritid og økt kvinnelig yrkesdeltakelse.
• En eventuell revisjon må forene disse trendene med den medfølgende risiko for arbeidstakeres helse og sikkerhet, da bevisene er sterke for at lang arbeidstid, skiftarbeid, nattarbeid, helge- og kveldsarbeid, hyppige og brå endringer i arbeidstid og utsatt hvile har skadelige effekter på helse, sikkerhet og balanse arbeid/ familie. 
• Det er ikke mulig å trekke konklusjoner om årsakssammenheng mellom arbeidstid og produktivitet i privat sektor og derfor heller ikke mht direktivets konsekvenser for produktiviteten i privat sektor.
• Arbeidstidsdirektivet og EU-domstolens dommer har hatt størst betydning i deler av offentlig sektor som har en kultur for lange vakter, ansvar for å yte døgnkontinuerlig service og/ eller som har støttet seg tungt på at ansatte har beredskapsvakt.
• Bruken av opt-out har økt siden SIMAP- og Jaegerdommene. Dette anses imidlertid ikke generelt som et "lett valg”, men som en fleksibilitetsmekanisme

Rapport om direktivets implementering

Kommisjonen har også utarbeidet en rapport om hvordan direktivet er implementert i medlemslandene. Her fremkommer blant annet: Direktivets grenser for gjennomsnittlig arbeidstid pr uke generelt sett er tilfredsstillende implementert. Et betydelig antall land regner imidlertid ikke fullt ut beredskapsvakt på arbeidsstedet som arbeidstid. Det gjøres for eksempel unntak for militære styrker, leger, visse grupper i offentlig sektor eller det tillates unntak fra dette prinsippet ved tariffavtaler som ikke er i tråd med direktivet (Sverige, Finland og Belgia). Kjernekravene til minste daglige og ukentlige hvile er generelt sett tilfredsstillende implementert. Flere medlemsland tillater imidlertid unntak fra kravene i større grad enn det direktivets krav om kompenserende hvile gir adgang til. Dette skjer særlig ved at visse arbeidstakergrupper ekskluderes fra kravet til hvile (for eksempel ansatte på kostskoler, leger, militære styrker), at det tillates unntak som ikke forutsetter kompenserende hvile eller at EU-domstolens praksis vedrørende tidspunktet for avvikling av kompenserende hvile ikke er oppfylt. Medlemslandenes bruk av direktivets opt-out-bestemmelse (muligheten til å unnlate å begrense den gjennomsnittlige ukentlige arbeidstiden til 48 timer) har økt sterkt. Mens bare Storbritannia benyttet seg av denne i 2000, benyttes den i 16 medlemsland i 2010.

Merknader

Sakkyndige instansers merknader

Vurdering

Det anses for tidlig å vurdere hvordan denne prosessen vil påvirke norsk lovgivning og interesser.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Type sak	Regelverk i utvikling/komiteer/arbeidsgrupper under kommisjonen
KOM-nr.:	KOM(2010)106
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker

• Kommisjonens forslag