Nettverksforordningen

Status

Forordningen ble publisert 7. juli 2011, er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført ved FOR-2014-12-19-1846 (Forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom). Ikraft 1.1.2015.

Sammendrag av innhold

Forordningen utgjør et sentralt element i de effektivitetsbestrebelsene som er bakgrunnen for Single Sky-II pakken (se egne generelle EØS-notater om endringene i Single Sky forordningene). Forordningen er hjemlet i en av basisforordningene for Single Sky, forordning 551/2004 artikkel 6, og har som mål å optimalisere bruken av det europeiske luftrommet. Dette skal skje ved blant annet å etablere et EU-organ, ”Network Manager” (Nettverksforvalter), som bl.a. får som oppgave å utarbeide forslag til en strategi for hvorledes man skal nå målsettingen om en optimalisert bruk av luftrommet. Nettverksforvalter skal også sikre gjennomføringen av strategien. Eurocontrol er utpekt som Nettverksforvalter. En overordnet strategiplan som etableres gjennom en komitologiprosedyre skal angi de strategiske målene for nettverksfunksjonene i ytelsesplanen og ledsages av operasjonelle planer for kortere perioder. En viktig del av disse planene vil bli å utforme rutenettverket (route network design) i Europa. Det er en forutsetning at medlemsstatenes suverenitet over luftrommet, samt krav til offentlig orden, sikkerhet og forsvar, ikke blir berørt. Nettverksforvalteren vil også være ansvarlig for etableringen av en europeisk krisecelle (Crisis Management Cell) som skal tre i funksjon under omfattende kritiske hendelser som f.eks en evt. askekrise. I tillegg har organet ansvar for de felleseuropeiske prosedyrer for utforming, planlegging og styring av rutenettverket, samt koordineringen av radiofrekvenser for luftfarten og radartransponderkoder. Disse tiltakene skal bidra til en mer effektiv, trygg og miljøvennlig luftfart. Forordningen endrer også gjeldende forordning 691/2010 om ytelsesstyring for flysikringstjenester (ytelsesforordningen) ved at det fastsettes ytelsesmål for nettverksstyringen. Rutenettverket i dag utarbeides av ICAO i samarbeid med Eurocontrol, der Eurocontrol gjennom sitt Airspace and Navigation Team (avløses nå av Network Operations Team NETOPS i Eurocontrols nye struktur) samler inn forslag til rutestruktur/ruteendringer fra statene og flyselskapene. Eurocontrol utformer så Route Network Plan som tas inn i ICAOs Air Navigation Plan/FASID. ICAO vil fremdeles ha det overordnede ansvaret for nettverket i EUR regionen, som jo omfatter mange flere stater enn EU/EØS.  Som nevnt skal Nettverksforvalteren også koordinere tildelingen av knappe ressurser som radiofrekvenser og radartransponderkoder. Radartransponderkoder er koder som flygeledere benytter for å identifisere luftfartøy på radarskjermene sine. Bare 4096 koder er tilgjengelige globalt. Dette anses ikke tilstrekkelig til å håndtere flytrafikken i Europa og gjør det nødvendig med ytterligere europeisk koordinering og effektivisering av kodebruken. Med få koder kan det oppstå situasjoner der flere luftfartøyer opererer i et luftrom med samme radartransponderkode. Lufttrafikktjenesten vil da få problemer med å identifisere det enkelte luftfartøy. En effektiv europeisk koordinering vil sikre at ingen luftfartøy opererer i et luftrom med samme kode i samme tidsperiode, og vil således også forenkle arbeidsoppgavene til lufttrafikktjenesten.  Radartransponderkoder administreres i dag av Eurocontrol som tildeler ”kodeblokker” til medlemsstatene. I Norge er Avinor ansvarlig for at transponderkodene legges inn i radardatasystemene og blir tildelt flyselskapene.  Også et begrenset antall radiofrekvenser blir tildelt luftfarten. Hvert enkelt land tildeles frekvenser gjennom prosedyrer fastsatt av ICAO. Mangelen på frekvenser medfører at det oppstår problemer med å dele opp kontrollsektorene eller opprette nye for å håndtere stadig økende flytrafikk. Når en tjenesteyter (som Avinor) søker om å få tildelt en radiofrekvens skjer dette via Luftfartstilsynet som er ansvarlig for å koordinere med ICAO. Etter at Luftfartstilsynet har fått tilbakemelding fra ICAO, sender Luftfartstilsynet en formell anmodning om tildeling av radiofrekvens til Post – og teletilsynet som formelt tildeler radiofrekvenser med hjemmel i lov om elektronisk kommunikasjon. I dag er det således nasjonale myndigheter (Luftfartstilsynet, Post – og teletilsynet og Avinor) som har det endelige ansvaret for tildeling av radiofrekvenser og radartransponderkoder og forordningen vil ikke endre på dette. På det overnasjonale nivået legger forordningen opp til at det skal være tre beslutningsnivåer: Nettverksforvalteren, et Nettverksstyre (Network Management Board) og Kommisjonen (med involvering av Single Sky-komiteen i visse saker). I saker som har betydning for nettverket skal Nettverksforvalteren fatte vedtak i henhold til en såkalt "samarbeidsbasert beslutningsprosess" hvor medlemsstater og berørte parter konsulteres. Saker som kun har nasjonal betydning overlates til den enkelte stat. Beslutningsprosessen er nærmere beskrevet i rettsakten. I denne prosessen skal Nettverksforvalteren ta behørig hensyn til medlemsstatenes ansvarsområder som regulatoriske spørsmål og suverenitetsspørsmål.  Oppstår uenighet som ikke blir løst i den samarbeidsbaserte beslutningsprosessen, skal saken refereres til Nettverksstyret der det sitter representanter for tjenesteyterne, flyselskapene, lufthavnene samt militære tjenesteytere og brukere. Disse har alle stemmerett. Formannen, som utpekes av Kommisjonen, har derimot ikke stemmerett. Det har heller ikke representantene for Kommisjonen, Eurocontrol og Nettverksforvalteren. (Eurocontrol møter i Nettverksstyret både som selvstendig organisasjon og som utpekt Nettverksforvalter). Selv om de ikke har stemmerett så kan formannen, Kommisjonen og Eurocontrol forkaste bl.a. forslag som påvirker medlemsstatenes suverenitet og ansvar for øvrig. Dersom enighet ikke oppnås, og det gjelder beslutninger av større betydning for rutenettverket, henvises saken til Kommisjonen for videre håndtering. I denne prosessen skal Single Sky-komiteen kunne gi råd til Kommisjonen om sitt syn på saken.

Merknader

Forordningen er hjemlet i forordning 551/2004 (rammeforordningen) slik denne er endret med ny artikkel 6 gjennom Single Sky II-pakken.  Departementet har vurdert om forordningen innebærer at overnasjonale organ skal kunne ta beslutninger med bindende virkning for norske foretak (direkte virkning). Forordningen er uklar, men det kan ikke utelukkes at (noen av) de ”individual measures” som er nevnt i artikkel 7 nr. 1 og artikkel 8 nr. 4 vil kunne ha direkte virkning. Allerede i dag har Eurocontrols Central Flow Management Unit (CFMU) den daglige tildelingen av tidsluker (slots). Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 34 (2002-2003) pkt. 6 har Stortinget lagt til grunn at CFMUs tildeling av tidsluker innebærer en begrenset myndighetsavståelse, men ikke så omfattende at den må behandles etter Grunnloven § 93. Medlemsstatenes bruk av CFMU som overnasjonalt koordineringsenhet gis en EU/EØS-rettslig forankring gjennom forordning (EF) nr. 551/2004 artikkel 6 nr. 6. Denne tar departementet sikte på å forankre i Stortinget gjennom behandlingen av samtykkeproposisjonen for forordning (EF) nr. 1070/2009, som tar den nevnte bestemmelsen inn i forordning (EF) nr. 551/2004.  Det følger av forordningens artikkel 7 nr. 2 at medlemsstatene har en innsigelsesmulighet mot slike beslutninger, og av artikkel 8 nr. 4 at de kan be om innholdsmessige endringer. Likevel ser ikke departementet bort fra at Nettverksforvalteren vil kunne ta enkelte beslutninger av operativ karakter (slots), som vil ha nokså umiddelbar betydning bl.a. for flyselskap som flyr i Norge. Det kan være at norske myndigheter er helt enige i innholdet i disse beslutningene, men de skal ikke ta dem selv. Ordlyden i forordningens artikkel 8 nr. 4 og 5 peker i retning av operativt pregede beslutninger med en litt lenger tidshorisont enn ved tildeling av tidsluker. Selv om det på forhånd ikke er enkelt å vite nøyaktig hvilke beslutninger det er snakk om er det på det rene at det dreier seg om ”individual measures” som må antas å ha en del til felles med de Stortinget allerede har akseptert ved behandlingen av Ot.prp. nr. 34 (2002-2003). Som nevnt over tas det sikte på å sikre stortingsforankring av dette synet i samtykkeproposisjonen for forordning (EF) nr. 1070/2009.  Luftfartsloven inneholder ikke selv materielle bestemmelser om de spørsmålene forordningen omhandler, den bare hjemler utfyllende forskrifter. Etter det vi kan se er det bare forskrift av 1. juli 2011 nr. 732 om lufttrafikkledelse som gir bestemmelser innenfor forordningens virkeområde. Den sier at ICAO Doc 7030 gjelder som norsk forskrift, og av dette dokumentets pkt. 5.1.2.1 følger det at ”All aircraft engaged in international flight shall be assigned an appropriate SSR [radarkode] by the initial ATS unit [yteren av flysikringstjeneste] at the beginning of the flight…”. Dette systemet vil ikke bli endret av forordningen. Post- og teletilsynet tildeler i dag radiofrekvenser til luftfartsformål med hjemmel i lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) § 6-2. Det er ikke noe ved forordningen i seg selv som tilsier at denne oppgavefordelingen må endres, eller som forhindrer at Luftfartstilsynet eller andre skulle ha oppgaven dersom det skulle være ønskelig.  Måten generelle (ikke-individuelle) beslutninger skal håndteres innenfor EØS-avtalens topilarsystem behandles under Vurdering nedenfor. Nettverksforvalteren er ansvarlig for å utarbeide egne budsjetter som skal finansieres av medlemsstatene. Det er et krav at kostnadene skal være transparente, og det er en forutsetning at medlemslandene ikke skal betale to ganger for samme tjeneste.​

Målsettingen er at kostnadene ikke skal overstige dagens kostnadsramme. I dag har ICAO og Eurocontrol i stor grad samme funksjon som Nettverksstyrer har i henhold til rettsakten. Verken i Eurocontrols eller ICAOs budsjett er det spesifisert hvor stor del av medlemsstatens årsavgift som brukes til de oppgavene som faller innenfor rammen av rettsakten, men det arbeides med å skille ut disse kostnadene i Eurocontrols budsjett. Det er derfor vanskelig å estimere den årlige kostnaden for Norge før Eurocontrol har gjennomført utskillingen. Kostnaden for medlemsstatene kan, som i dag, legges inn i kostnadsbasen for underveisavgiftene.  Luftfartstilsynet vil være nasjonal koordinator mot Nettverksforvalteren. Etter Luftfartstilsynets beregninger vil ikke denne funksjonen medføre noen ekstrakostnad for Luftfartstilsynet.  Sakkyndige instansers merknaderLuftfartstilsynet har bedt om Post – og teletilsynets kommentarer i flere faser i regelverksprosessen. Post - og teletilsynet har gitt uttrykk for at norske myndigheter må arbeide for at forordningen ikke gir overnasjonale myndigheter endelig beslutningsmyndighet ved tildeling av radiofrekvenser, hvilket er tatt hensyn til.  Post – og teletilsynet har videre lagt vekt på at Nettverksstyrer ikke må gis myndighet som kan pålegge Post – og teletilsynet å endre sine saksbehandlingsrutiner eller implementere nye it-systemer. Det er ingen ting i forordningen som tyder på at dette vil kunne skje. Luftfartstilsynet har også vært i kontakt med Avinor i regelverksprosessen. Iflg. Avinor vil ikke regelverket medføre ekstrakostnader for dem ettersom Nettverksforvalteren stort sett skal ha samme funksjon som Eurocontrol har hatt til nå. Likeledes vil Avinor delta i de samme møtefora som tidligere. Også militære myndigheter har vært konsultert av Luftfartstilsynet men heller ikke disse har fremkommet med innvendinger som har betydning for norske interesser.

Vurdering

Nettverksforvalteren skal ha en sentralisert og koordinerende funksjon mot nasjonale myndigheter. Ved uenighet kan beslutningene løftes til Nettverksstyret. Vedtakene i disse organene skal ideelt sett være hjemlet i den overordnede strategiske planen som er etablert i henhold til en komiteprosedyre der medlemsstatene involveres. Men ettersom presisjonsnivået i den strategiske planen sannsynligvis ikke vil være tilstrekkelig til å avklare hvilke utfyllende beslutninger som skal eller kan tas, er det etablert prosedyrer med Nettverkstyre- og evt. Kommisjonsbehandling.

I Nettverksstyret har bl.a. Eurocontrol vetorett i alle saker som angår medlemsstatenes suverenitet. Etter interne drøftelser i Eurocontrol, hvor Norge fullt ut er medlem, er det konkludert med at generaldirektøren vil etterkomme en anmodning fra en Eurocontrol-medlemsstat om å nedlegge veto i Nettverksstyret i saker av stor betydning for medlemsstaten. For Norge som ikke-EU-medlemsland har det vært viktig å sikre denne muligheten til å viderebringe et norsk veto i Eurocontrol til styret for derved å ha muligheten til å stoppe et vedtak som klart strider mot norske interesser. Norge, som tredjeland og medlem av Eurocontrol, vil også ha mulighet til å delta i Nettverksstyret som observatør sammen med Eurocontrols representant.

Kommisjonen kan uansett gjøre det den finner nødvendig dersom Nettverksstyret ikke klarer å fatte et vedtak som er av stor betydning for det europeiske rutenettverket. Men ettersom Kommisjonen ikke kan treffe beslutninger på vegne av en EFTA-medlemsstat, er det nødvendig å etablere hensiktsmessige prosedyrer som gjør vedtaket bindende i EFTA-pilaren.

I en sak som kun gjelder EØS/EFTA-medlemsstatene vil den normale topilarløsningen være at Standing Committee overtar kompetansen til de EU-organene forordningen etablerer så lenge det ikke dreier seg om overvåkingsoppgaver. I de aller fleste tilfeller vil det imidlertid dreie seg om beslutninger som har konsekvenser for ruteføringer mellom EFTA- og EU-stater, hvilket krever medvirkning fra EU, og da er trolig en beslutning i EØS-komiteen det mest naturlige.

Den overordnede strategiske planen skal godkjennes i h.t. en komiteprosedyre, det samme gjelder ved uenighet om frekvenstildeling. Også her forutsettes det at man i EØS-beslutningen får en tilpasning som ivaretar EFTA-pilarens behov for medinnflytelse.

Dersom det vil bli fattet vedtak som er tenkt gjennomført raskt, og som ikke har direkte virkning (de retter seg mot en eller flere medlemsstater), vil de ordinære topilarprosedyrene kunne ta for lang tid. For slike tilfeller er det en mulighet å la vedtaket bli bindende for EØS/EFTA-medlemsstatene med mindre de protesterer eller på andre måter insisterer på å ta saken opp til behandling i EØS-komiteen innen en bestemt frist.

Kommisjonen skal i samarbeid med EASA føre tilsyn med at Nettverksforvalteren oppfyller sine forpliktelser i henhold til forordningen. Kommisjonen skal avgi rapporter til Single Sky-komiteen om resultatene fra tilsynsarbeidet årlig eller etter bestilling. Norge får gjennom sitt medlemskap i Single Sky-komiteen innsyn i disse rapportene, men en formell tilpasning i overensstemmelse med EØS-avtalens struktur bør allikevel overveies.

Forordningen er EØS-relevant og akseptabel.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Andre opplysninger

Gjennomført ved FOR-2014-12-19-1846 (Forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom). Ikraft 1.1.2015.

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Kommisjonen
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:	KOM(2011)000
Rettsaktnr.:	0677/2011
Basis rettsaktnr.:	551/2004
Celexnr.:	32011R0677

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	16.08.2011
Frist returnering standardskjema:	27.09.2011
Dato returnert standardskjema:	01.01.2014
Dato innlemmet i EØS-avtalen:	01.01.2014
Nummer for EØS-komitebeslutning:	135/2014
Tekniske tilpasningstekster:	Nei
Materielle tilpasningstekster:	Ja
Art. 103-forbehold:	Ja

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:	31.10.2014
Høringsfrist:	15.12.2014
Frist for gjennomføring:	01.01.2015
Dato for faktisk gjennomføring:	01.01.2015
Dato varsling til ESA om gjennomføring:	13.01.2015