ILUC-direktivet

Status

Kompromisstekst etter trilogforhandlinger ble vedtatt endelig 28. april 2015 i Parlamentet i plenum og 13. juli 2015 i Rådet.

Direktivet ble publisert 15. september 2015 i Official Journal, med offisiell dato 9. september 2015 og ikrafttredelse 5. oktober 2015.

Gjennomføringsfristen for EU-landene er 10. september 2017.

Rettsakten har vært presentert muntlig i møte i spesialutvalg for miljø i begynnelsen av november 2016 og i juni 2017.

Rettsakten ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komitebeslutning No. 74/2019 av 29. mars 2019. 

Miljødirektoratet publiserte 16. mars 2017 utkast til konsekvensutredning.

Høring er gjennomført med frist for innspill 3. oktober 2017. 

Revidert posisjonsnotat ble sendt på skriftelig prosedyre  i SU Miljø 14. desember 2017 med frist 5. januar 2018.

Rettsakten ble gjennomført i norsk rett ved forskrift 21.11.2018 nr 1731 om endring i produktforskriften. 

Bakgrunn

Utredninger viser at utslipp fra indirekte arealbruksendringer (såkalt ILUC - indirect land use change) knyttet til dyrking av råstoffer til biodrivstoff kan variere vesentlig mellom ulike råstoffer. For enkelte typer biodrivstoff kan utslipp fra indirekte arealbruksendringer oppheve deler av eller hele reduksjonen i klimagassutslipp som oppnås ved at fossilt drivstoff erstattes. Gjeldende bærekraftskriterier for biodrivstoff (og flytende biobrensel) i fornybardirektivet og drivstoffkvalitetsdirektivet inkluderer ikke anslag eller annen metodikk for å inkludere effekten av indirekte arealbruksendringer i beregningen av hvor stor klimagassbesparelse det spesifikke biodrivstoffet eller flytende biobrensler gir. I bestemmelse under begge direktivene er det angitt at Kommisjonen skal komme tilbake med vurdering av og forslag til behandling av indirekte arealbruksendringer, jf. artikkel 19-6 i fornybardirektivet og art. 7d-6 i drivstoffkvalitetsdirektivet. Dette gjør Kommisjonen gjennom ILUC-direktivet.

Direktiv 2015/1513/EU endrer på drivstoffkvalitetsdirektivet (98/70/EF, som endret ved bl.a. 2009/30/EF) og fornybardirektivet (2009/28/EF). Begge disse direktivene er innlemmet i EØS-avtalen, henholdsvis i vedlegg II kap. XVII nr. 6a og vedlegg IV nr. 41. De delene av direktivene som er relevante her, er gjennomført i norsk rett i produktforskriften kapittel 2 og 3.

Sammendrag av innholdet

Formålet med direktivet er å starte en omlegging til biodrivstoff (og flytende biobrensler) som leverer vesentlige reduksjoner i klimagassutslipp også når utslipp fra indirekte arealbruksendringer medregnes. Det er også ordlyd som indikerer en målsetning om redusert konkurranse med mat- og fôrvarer. Samtidig ønskes det å skjerme allerede gjennomførte investeringer frem til 2020, ved at bestemmelsene som foreslås i liten grad innvirker på dagens bruk og etterspørsel etter biodrivstoff, jf. særlig pkt B og D under. Endringsdirektivet inneholder fire hovedelementer, der to gjelder begge direktivene og to bare gjelder fornybardirektivet:

A) rapportering som synliggjør anslag for indirekte arealbrukseffekter fra biodrivstoff basert på korn/stivelse, sukker og oljevekster. Dette gjelder begge direktivene.

B) innstramming av tidspunktet for innskjerping av bærekraftskriteriet om klimagassbesparelse for biodrivstoff fra nye anlegg. Utsetting av tidspunktet for innskjerping for biodrivstoff fra eksisterende anlegg med 1 år. Dette gjelder begge direktivene.

C) biodrivstoff basert på råvarer som ikke medfører økt press på landarealer og konkurranse med mat og fôr teller dobbelt til oppnåelse av transportmålet på 10 % fornybar energi i 2020. Dette gjelder bare fornybardirektivet.

D) begrensning av andelen biodrivstoff basert på korn/stivelse, sukker, oljevekster og energivekster som får bidra til oppfyllelse av transportmålet på 10 % fornybar energi i 2020, og til det overordnede totalmålet for fornybar energi i 2020. Dette gjelder bare fornybardirektivet.

For nærmere beskrivelse av de fire hovedelementene, se "Andre opplysninger". I tillegg endres en del beslutningsprosesser for oppfølgingsbestemmelser under de to direktivene, samt at det gjøres visse endringer for bl.a. medregning av elektrisitet. Endret medregning av elektrisitet har særlig betydning for Norge da vi har en høy andel elbiler i bilparken.

Kommisjonen skal rapportere til Europaparlamentet og Rådet innen 31.12.2017 om hvordan disse virkemidlene for å begrense indirekte arealbruksendringer har fungert, og - hvis behov - foreslå nye bestemmelser for å ta ILUC-verdier inn i beregningen for selve bærekraftskriteriet om klimagassbesparelser fra 1.1. 2021. Rapporten skal også omfatte en vurdering av effektiviteten av virkemidlene for å fremme biodrivstoff som ikke er basert på landarealer eller på matråstoff.

Ifølge 2009-versjonen av fornybardirektivet skal elektrisitet til veitransport medregnes 2,5 ganger fornybart energiinnhold i beregning av 10 %-målet for transport. I ILUC-direktivet endres dette til 5 ganger energiinnholdet. I tillegg føyes det til at elektrisitet til tog skal medregnes 2,5 ganger energiinnholdet. Disse faktorene endres bare for fornybardirektivet, ikke for drivstoffkvalitetsdirektivet (veitransport: fortsatt 0,4, som tilsvarer 2,5, togtransport: elektriske tog ikke omfattet).

I 2009-versjonen av drivstoffkvalitetsdirektivet stilles det krav til drivstoffomsetterne om 6 % reduksjon i klimagassutslipp pr. energimengde drivstoff i 2020 sammenliknet med EU-gjennomsnittet i 2010. Kravet gjelder der for drivstoff til veitrafikk, ikke-veigående maskiner og fritidsfartøy som ikke går til sjøs, samt elektrisitet til veitransport. Gjennom ILUC-direktivet gis medlemslandene en valgmulighet til også å la biodrivstoff til luftfart bidra til å oppfylle kravet, gitt at dette biodrivstoffet oppfyller bærekraftskriteriene.

Bærekraftskriteriene omfatter både biodrivstoff og flytende biobrensler under fornybardirektivet (2009/28/EF), men bare biodrivstoff under drivstoffkvalitetsdirektivet (98/70/EF, revidert ved bl.a. 2009/30/EF). Dette pga. noe ulikt virkeområde under de to direktivene. Biodrivstoff omfatter definisjonsmessig også biogass.

Merknader

Rettslige konsekvenser

Direktivet gjør det nødvendig å endre produktforskriften.

Økonomiske og admnistratige konsekvenser

Det påløper ikke kostnader som følge av at direktivet tas inn i norsk rett. Norge ligger per nå an til å overoppfylle fornybarmålene. Endringene i produktforskriften (se nedenfor) innebærer mindre administrative kostnader for Miljødirektoratet og drivstoffselskapene grunnet endringer i rapporteringsskjema og veiledning da definisjonen av delkravet for avansert biodrivstoff endres.

Sakkyndige instansers merknader

Det ble den 15. november 2012 orientert muntlig om Kommisjonens forslag i spesialutvalget for miljøsaker (SU miljø), der berørte departementer er representert. Direktivet ble presentert for spesialutvalget igjen 3. november 2016 og 21. juni 2017.

Det vedtatte direktivet ble behandlet i SU miljø ved skriftelig prosedyre (14.12.17 med frist 5.1.18).

Vurdering

Fra posisjonsnotatet: 

Bærekraftskriteriene i fornybardirektivet og drivstoffkvalitetsdirektivet er gjennomført i produktforskriften. Dersom ILUC-direktivet innlemmes i EØS-avtalen, må produktforskriften revideres.

Mulige horisontale utfordringer knyttet til Kommisjonens myndighet i artikkel 1(4)(d) og 2(6)(e) må vurderes nærmere.

Siden ILUC-verdiene ikke påvirker kravet om klimagassbesparelse direkte, forventes disse å ha begrenset effekt på bruken av biodrivstoff. Veksten i etterspurte mengder biodrivstoff og flytende biobrensler basert på korn og andre stivelsesrike planter, sukkerplanter, oljerike planter og andre energivekster fra jordbruksareal, kan begrenses noe som følge av nytt tak på 7 %. Forbruket av biodrivstoff utgjorde i 2016 ca 10 pst av omsatt drivstoff til veitrafikk. Taket på 7 % refererer til energien forbrukt til all transport. Omregnet til den andelen av transporten som omsetningskravet for biodristoff til veitrafikk tilsvarer, ligger omsetningen i Norge i fjor på nivå med dette taket. Landene skal fastsette et indikativt mål for forbruk at biodrivstoff (og flytende biobrensler) produsert fra et begrenset utvalg av de råstoffene som teller dobbelt i transportmålet for 2020. I direktivet oppgis et referansemål på 0,5 prosent av energimengden forbrukt til transport, men målet kan også oppgis lavere dersom noen betingelser er oppfylt, for eksempel sterke nasjonele virkemidler for elektrifisering av transportsektoren. Hvilke råstoff som teller dobbelt er dessuten utvidet sammenliknet med i dag. Utviklingen avhenger også av utviklingen i produksjonskostnader mv.

Endringene for biodrivstoff kan bidra i retning av noe økte kostnader knyttet til å nå målet om 10 % fornybar energibruk i transportsektoren. Samtidig vil endringene kunne bidra til en utvikling mot høyere klimagassreduksjoner fra biodrivstoff, samt at fremtidens produksjon av biodrivstoff og flytende biobrensler i mindre grad konkurrerer med matproduksjon. Økt faktor for medregning av elektrisitet til veitransport (økt fra 2,5 til 5) og togtransport (fra 1 til 2,5) bidrar i retning av reduserte kostnader ved 10 %-målet, særlig for Norge, som har en relativt stor elbilpark og stor andel elektrisitet i togtransport. Miljødirektoratets foreløpige anslag tilsier at Norge vil oppfylle transportmålet på 10 % i 2020 med stor margin, selv om konvensjonelt biodrivstoff utover 7 % ikke kan telle med. Strøm til transportformål kan med endringene som foreslås i ILUC-direktivet, der fornybar elektrisitet vektlegges høyere, utgjøre rundt 10 % i 2020. Det forventes heller ikke at taket på 7 % konvensjonelt biodrivstoff vil ha betydning for å oppnå målet om 67,5 % fornybar energi i 2020, da fornybarandelen var over dette nivået allerede i 2014.

Gjennomføringen i norsk rett gjennom forskrift 21.11.2018 nr 1731 om endring i produktforskriften:  

Direktivet er gjennomført gjennom endringer i produktforskriften § 3-2 (definisjoner), § 3-10 (rapportering av beregnede utslipp som følge av indirekte aralbruksenderinger), kapittel 3 vedlegg I (beregning av livssyklus klimagassutslipp fra biodrivstoff og flytende biobrensel), og kapittel 3 vedlegg VI (beregning av utslipp fra indirekte arealbruksendringer).

ESA ble varslet om gjennomføringen i brev fra Klima- og miljødepartementet 15. august 2019. I brevet ble det opplyst om at Norge har satt målet etter fornybardirektivet artikkel 3 (4)(iv)(e) til null (mål om minimum andel bruk av biodrivstoff produsert av råstoff fra Annex I del A, begrunnet med den norske satsningen på elektrisifisering av transportsektoren. 

Andre opplysninger

Nærmere om de fire hovedelementene:

A)   Direktivet fastsetter såkalte "ILUC-verdier", som er anslag på utslippene av klimagasser fra indirekte arealbruksendringer avhengig av råstofftype. ILUC-verdiene skal benyttes i rapportering under begge direktivene, men teller for øvrig ikke med i beregningene av klimagassbesparelser for biodrivstoff (eller flytende biobrensler) under de to direktivene.

Under fornybardirektivet skal ILUC-verdiene tas med i rapporteringen fra medlemslandene til Kommisjonen annethvert år om blant annet samlet klimagassbesparelse fra bruk av fornybar energi. Under drivstoffkvalitetsdirektivet skal ILUC-verdiene tas med i den årlige rapporteringen fra omsetterne til medlemslandene om klimagassbelastningen fra transportenergiene de leverer i landet.

ILUC-verdiene skal ikke tas med i beregningene av klimagassbesparelse i bærekraftskriteriene for det enkelte biodrivstoffet, og skal ikke tas med i beregningen av kravet om 6 % reduksjon i klimagassbelastning i drivstoffkvalitetsdirektivet.

For kornplanter og andre stivelsesrike planter er ILUC-verdien satt til 12 gCO2/MJ, for sukkerplanter 13 gCO2/MJ og for oljerike planter 55 gCO2/MJ.

Biodrivstoff basert på andre typer råvarer er gitt en ILUC-verdi på null. Dette gjelder også for biodrivstoff basert på de angitte råvaretypene (korn/stivelse, sukker, oljevekster) som har medført direkte arealbruksendringer. Dette er på grunn av at man forutsetter at de indirekte arealbruksendringene er innkalkulert i beregningen av den konkrete klimagassbesparelsen for slike biodrivstoff.

B)   Kravene til klimagassbesparelser for biodrivstoff fra nye produksjonsanlegg strammes inn sammenliknet med bestemmelsene i gjeldende fornybardirektiv og drivstoffkvalitetsdirektiv, men skyves ut for biodrivstoff fra eksisterende anlegg. I dag er et av bærekraftskriteriene at netto klimagassbesparelse for biodrivstoffet skal være minst 35 % sammenlignet med fossilt drivstoff, økende til 50 % fra 1.1.2017. Videre skal det etter dagens regler strammes inn til 60 % besparelse fra 1.1.2018 for biodrivstoff fra anlegg nyere enn 1.1.2017. Dette strammes inn til 60 % fra biodrivstoff fra nye anlegg satt i produksjon etter ikrafttredelsen av direktivet (5. oktober 2015). For biodrivstoff fra eksisterende anlegg skyves imidlertid innstrammingen ut i tid, fra dagens bestemmelse om 50 % fra 1.1.2017 til ny bestemmelse om 50 % fra 1.1.2018. Det vil si en forlengelse på 1 år for eksisterende anlegg.

C)   For ytterligere å stimulere til utvikling og bruk av mer avanserte biodrivstoff produsert fra råvarer som ikke øker etterspørsel etter landarealer eller konkurrerer med mat og fôr, inkluderer direktivet et nytt vedlegg IX til fornybardirektivet med liste over råvarer til biodrivstoff som skal telle dobbelt. Dette gjelder bl.a. biodrivstoff produsert av alger, avfall, halm, gjødsel, brukt matolje og visse typer celluloseholdig materiale. Dette er en utvidelse av dagens regler, der biodrivstoff som skal telle dobbelt må være basert på avfall og rester, lignocellulosemateriale eller celluloseholdig materiale som ikke er næringsmiddel. Et tidligere forslag om at enkelte typer skulle kunne telle firedobbelt, er forkastet.

D)   Direktivet setter et tak på hvor stor andel biodrivstoff basert på stivelse, sukker og oljer som får bidra til å oppfylle fornybardirektivets 10 %-mål for transport (endring av artikkel 3 bokstav d). Det vedtatte direktivet innebærer at maksimalt 7 prosentpoeng av biodrivstoffet innenfor 10-prosentmålet kan komme fra biodrivstoff basert på korn og andre stivelsesrike planter, sukkerplanter eller oljerike planter. Gjennom forhandlinger er dette, med mulig nasjonalt unntak på visse vilkår, utvidet til også å gjelde andre vekster dyrket primært for energiformål på jordbruksareal. Biodrivstoff og flytende biobrensler basert på disse råstofftypene kan heller ikke bidra med mer enn denne energimengden (7 % av transport) til det overordnede målet om samlet bruk av fornybar energi i 2020. Samtidig gis medlemslandene nasjonal fleksibilitet til å sette dette taket lavere enn 7 %. I tillegg settes det et ikke-bindende indikativt mål om minst 0,5 prosentpoeng avansert biodrivstoff. Avansert biodrivstoff er definert i nytt vedlegg (IX del A) til fornybardirektivet og er om lag de samme som kan dobbelttelles (jf. C over), med unntak av drivstoff fra brukt matolje og dyrefett.

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Parlament og Råd
Type rettsakt:	Direktiv
KOM-nr.:	KOM(2012)595
Rettsaktnr.:	2015/1513
Basis rettsaktnr.:	98/70/EF, 2009/28/EF
Celexnr.:	32015L1513

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	21.09.2015
Frist returnering standardskjema:	11.01.2016
Dato returnert standardskjema:	09.03.2018
Dato innlemmet i EØS-avtalen:	29.03.2019
Nummer for EØS-komitebeslutning:	74/2019
Tekniske tilpasningstekster:	Ja
Materielle tilpasningstekster:	Nei
Art. 103-forbehold:	Nei

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:	10.07.2017
Høringsfrist:	03.10.2017
Frist for gjennomføring:
Dato for faktisk gjennomføring:	21.11.2018
Dato varsling til ESA om gjennomføring:	15.08.2019

Lenker

• Kommisjonens forslag
• Høringsbrev