Ytelsesstyringsforordning for RP2

Status

Arbeidsdokumentet "Proposed regulatory approach for a revision of the SES Performance Scheme addressing RP2 and beyond" har vært ute på en åpen høring med frist 8. juni 2012. Alle interessenter har vært gitt anledning til å komme med sine kommentarer til innholdet i dokumentet. Et endelig forslag til rettsakt ble presentert av EU-kommisjonen høsten 2012. Dette forslaget har vært behandlet svært mange ganger i SSC. Utallige endringer har vært gjort før rettsakten ble endelig godkjent av medlemslandene i SSC 7. mars 2013. Rettsakten ble vedtatt av EU-kommisjonen 3. mai 2013.

Rettsakten er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført ved FOR-2014-12-19-1846 (Forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom). Ikraft 1.1.2015.

​

Sammendrag av innhold

Et av de mest sentrale formålene med lovgivningsinitiativet Single European Sky er å forbedre ytelsene til flysikringstjenestene i det europeiske luftrommet med fokus på områdene flysikkerhet, kapasitet, miljø og kostnadseffektivitet.

Erfaringene med det opprinnelige Single European Sky-regelverket viste at det ikke ga de enkelte medlemsstatene den påskyndelsen de trengte for å gjennomføre forbedring av tjenesteytingen, og legge til rette for et bedre samarbeid på tvers av landegrensene i overensstemmelse med lovgivers forventninger. Derfor ble det tilføyd en ny bestemmelse (artikkel 11) om ”performance scheme” til europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 549/2004 gjennom europaparlaments- og råds­forordning (EU) nr. 1070/2009 (SES II).

Artikkel 11 hjemler at Kommisjonen gir utfyllende regler om fastsetting av mål både på unionsnivå og nasjonalt nivå. I tillegg beskriver den nærmere prosessen for fastsetting av slike mål og oppfølgingen av dem. Gjeldende ytelsesstyringsregime, - som gjelder i første referanseperiode 2012-2014 (heretter benevnt RP1) - er basert på kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) nr. 691/2010. Denne forordningen pålegger den enkelte stat å vedta en nasjonal ytelsesplan som skal bidra til å nå de felles europeiske målsettinger (nedfelt i en egen kommisjonsbeslutning). Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) nr. 390/2013 videreutvikler og viderefører i all hovedsak dagens regime, men inneholder også en del endringer. Den nye forordningen skal legge til rette for en ytterligere forbedring av tjenesteytelsen i neste referanseperiode som løper fra 2015 til 2019 (heretter benevnt RP2). Fokusområdene ("Key Performance Areas") skal fortsatt være sikkerhet, miljø, kapasitet og kostnadseffektivitet. I tillegg er det lagt inn endringer som er basert på de erfaringer man har høstet gjennom RP1. Endringene har karakter av konkretiseringer og presiseringer. Forordning (EU) nr. 390/2013 erstatter fullt ut den gamle ytelsesstyringsforordningen (forordning (EU) nr. 691/2010) først fra 2015 og skal kun gjelde for RP2.

Ytelsesstyringsregimet retter seg mot ytere av flysikringstjenester som er utpekt i medhold av artikkel 8 og 9 i forordning (EF) nr. 550/2004. For Norges del gjelder forordningen for Avinor Flysikring AS, Meteorologisk institutt og i tillegg Luftfartstilsynet. Ytelsesstyringsforordningen innebærer at de målene som fastsettes på unionsnivå brukes som grunnlag for overnasjonal kontroll med at de nasjonale ytelsesplanene er tilstrekkelig ambisiøse til at unionen samlet sett når sine mål.

Ytelsesmålene på unionsnivå er vedtatt i en egen kommisjonsbeslutning (2014/132/EU). Målene omfatter fire hovedområder som gir kontroll over at krav på ett område ikke fører med seg forverring på andre: Sikkerhet, miljø, kapasitet og kostnadseffektivitet. Ytelsesplaner utarbeides etter en detaljert prosess der de nasjonale tilsynsmyndighetene har en sentral rolle.

I den videre framstilling vil det bli fokusert på endringene i ytelsesstyringsregimet som får virkning for RP2.

Felles plan for luftromsblokkene: I overensstemmelse med krav om etablering av FABer (Functional Airspace Block) er det besluttet at ytelsesplanene ikke lenger skal gjelde for hver enkelt stat, men for FABen i fellesskap. Det blir således for statene i de enkelte FABene å fastsette en felles ytelsesplan som omhandler tjenesteytingen for FABen under ett, riktignok brutt ned på individuelle bidrag fra de involverte stater/ tjenesteytere. For NEFAB, som Norge deltar i, er et slikt krav allerede nedfelt i avtalen som etablerer FABen.

Selv med felles ytelsesplan, er det ikke krav om felles mål for alle landene på alle områder. Eksempelvis vil det være i henhold til forordningen at det settes ulike mål for kostnadseffektivitet mellom de utpekte tjenesteyterne innad i NEFAB. Det skal da fremgå av ytelsesplanen hvordan måloppnåelsen splittes slik at det framgår hva den enkelte tjenesteyter skal bidra med.

Sikkerhet ("Safety"): På området sikkerhet er det i RP1 ikke fastsatt konkrete mål hverken på EU- eller enkeltstatsnivå. Det har imidlertid vært krav om overvåking og rapportering knyttet til gitte indikatorer. Dette for å sikre kvaliteten på datagrunnlaget. For RP2 skal det settes konkrete mål både på EU-nivå og på FAB-nivå for to indikatorer ("Key Performance Indicators");"Effectivness of safety management" og "Application of severity classification scheme". For indikatoren "Just culture" skal det kun settes mål på nasjonalt nivå. Det skal settes mål både for tjenesteyter (Avinor Flysikring AS) og myndighet (Luftfartstilsynet). I tillegg fases det inn nye indikatorer som kun skal overvåkes i RP2 ("Performance Indicators").

Miljø: På området miljø er det i RP1 fastsatt et konkret mål om en reduksjon i utfløyet distanse; "Horizontal flight efficiency". Dette målet har kun vært satt på EU-nivå, og målingene er basert på innsendte flygeplaner. Denne måleindikatoren skal videreføres inn i neste referanseperiode og ansvaret for måloppnåelsen legges til "Network Manager". Dette videreføres i RP2. For RP2 skal det i tillegg settes et ytterligere mål for reduksjon i utfløyet distanse både på EU- og FAB-nivå. Målingene skal her baseres på overvåking av den faktiske flyging som har skjedd ("actual trajectory"). Det har ikke tidligere vært teknisk mulig å få fram sikre data for den faktiske flyging som har skjedd. Radardata er nå tilgjengelig som gjør det mulig å sette mål også på denne indikatoren. I tillegg fases det inn nye indikatorer som kun skal overvåkes i RP2 (“Performance Indicators”).

Kapasitet: På området kapasitet er det i RP1 satt konkrete mål for maksimal gjennomsnittlig "en-route" forsinkelse pr. flyging. For RP2 videreføres denne indikatoren på EU- og FAB-nivå. Videre skal det også fastsettes konkrete mål for gjennomsnittlig ATFM forsinkelse grunnet landingsrestriksjoner på den flyplassen det flys til. For denne indikatoren skal det ikke settes mål på EU-og FAB-nivå, men kun på nasjonalt nivå (brutt ned til mål for den enkelte flyplass). Forordningen skal kun være obligatorisk for flyplasser med mer enn 70 000 IFR-flybevegelser pr. år. For Norge vil det omfatte Oslo og Bergen. Begge indikatorene innkluderer alle IFR-flyginger (en route-delay) og IFR-landinger (landingsrestriksjoner). I tillegg fases det inn nye indikatorer som kun skal overvåkes i RP2 (“Performance Indicators”).

Kostnadseffektivitet: På området kostnadseffektivitet er det i RP1 satt et konkret mål for hvor høye kostnader en tjenesteleverandør kan kreve dekket gjennom underveisavgiften. For RP2 videreføres denne indikatoren på EU-nivå og på "avgiftssone"-nivå. Når det gjelder underveisavgiften vil det norske luftrommet utgjøre én avgiftssone med dagens organisering. I tillegg skal det fastsette et konkret mål for hvor høye kostnader en tjenesteleverandør kan kreve dekket gjennom terminalavgiften. Også her skal det settes mål på EU-nivå og på "avgiftssone"-nivå. For terminalavgifter utgjør de største lufthavnene i Norge; Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim pr. i dag én avgiftssone. Også her vil forordningen i utgangspunktet kun være obligatorisk for lufthavner med mer enn 70 000 IFR flybevegelser, men det er mulig å velge å inkludere lufthavner med lavere trafikkmengde. Målene skal i første omgang settes på lokalt nivå for den enkelte avgiftssone. Konkrete mål for terminalavgifter på EU-nivå skal senere evt. besluttes og innføres fra og med 3. år i RP2. Det planlegges utarbeidet retningslinjer for terminalavgifter innen iverksettelsen av dette punktet.

Muligheten for i ettertid å presentere en regning for luftromsbrukerne for kostnader som betegnes som "ukontrollerbare" opprettholdes, men ytterligere kontrollmekanismer innføres ved at Kommisjonen må akseptere kostnader som presenteres som ”ukontrollerbare”. Dette er nærmere konkretisert i revidert avgiftsregulering (komminsjonens gjennomføringsforordning (EU) nr. 391/2013). I tillegg fases det inn nye indikatorer som kun skal overvåkes i RP2 (“Performance Indicators”).

Endringer av mer generell karakter: For RP2 stilles det strengere krav til synliggjøring i ytelsesplanen av sammenhengen mellom planlagte investeringer og vedtatt ATM Master Plan.

Det skal synliggjøres hvilke fordeler man har av FAB samarbeidet. Det er langt sterkere fokus på bruk av insentiver for å bedre måloppnåelsen. For kapasitet er det obligatorisk å innføre insentiver av finansiell karakter. Hvordan disse insentivene skal utformes er nærmere konkretisert i det reviderte regelverket for avgiftsorordning for flysikringstjenestene (komminsjonens gjennomføringsforordning (EU) nr. 391/2013). Også for målområdet miljø kan det innføres finansielle insentiver, men dette er ikke obligatorisk.

Utover insentivene knyttet til effekten av ytelsesstyringsregimet, med mer eller mindre absolutte rammer for kostnadsutvikling og risikodeling angitt for kostnadsutvikling og trafikkutvikling, åpnes det for at den enkelte stat kan utforme sitt avgiftssystem på en måte som ytterligere motiverer til bedre måloppnåelse.

Artikkel 17(1)(a) åpner for revisjon av målene (både på EU-nivå og på FAB-nivå). Slik revisjon kan skje dersom det viser seg at forutsetningene for de mål som er satt er bortfalt. Denne muligheten finnes ikke i dagens regelverk. I dag er det kun endringer i trafikk over/under en viss grense som åpner mulighet for revisjon av målene.

Merknader

Norge har i utgangspunktet sluttet seg til arbeidet med å nå de ambisiøse målene som er satt for gjennomføring av Single European Sky. Selve forordningen sier ingen ting om hvilke konkrete mål som skal settes for RP2. Disse er senere blitt vedtatt i en egen kommisjonsbeslutning (2014/132/EU). Basert på denne beslutningen har Norge (som del av NEFAB) vedtatt en felles ytelsesplan med individualiserte mål for tjenesteytingen for hvert land.

Ytelsesplanen har vært utarbeidet av de nasjonale tilsynsmyndighetene, basert på tjenesteyternes forretningsplaner og i lys av de felleseuropeiske målene slik de er formulert i kommisjonsbeslutningen (2014/132/EU). Det har vært konsultasjon med alle berørte - ikke minst representanter for luftromsbrukerne - før ytelsesplanen ble vedtatt av NEFAB-landene i juni 2014. NEFAB har i den etterfølgende vurderingen av ytelsesplanen (av den utpekte Performance Review Body), fått aksept for at bidraget i tilstrekkelig grad bidrar til å nå målsettingene for EU som helhet.

Ytterligere skjerpede krav på alle målområdene vil på kort sikt bety merarbeid for alle aktørene og behov for omfattende endringer, etter hvert også av strukturell karakter. Nye områder hvor det skal overvåkes og rapporteres vil også medføre en økt arbeidsbyrde. Det er grunn til å tro at det vil være behov for økt kapasitet hos Luftfartstilsynet tilsvarende ett årsverk for å ivareta de nye oppgavene knyttet til ytelsesstyring i RP2. Hvilke konsekvenser det vil få for Avinor Flysikring AS er ikke avklart. De langsiktige effektene vil være sammenfallende med målene for hele SES-initiativet, hvilket vil bety økt kapasitet, mindre utslipp og økt sikkerhet til en lavere pris. Hvorvidt de langsiktige målene kan nås, vil i stor grad avhenge av at man evner å ta ut de ønskede gevinster både av FAB-samarbeidet og av den store teknologisatsingen SESAR.

Eksisterende nasjonal gjennomføringsforskrift (forskrift 26. januar 2007 nr. 99 om etablering av et felles europeisk luftrom) vil endres/ oppheves for å gjennomføre europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1070/2009 med tilhørende avledede rettsakter, herunder kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) nr. 390/2013. Dette er for tiden på høring med frist i desember 2014.

Nå som det er klart at europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1070/2009 med tilhørende avledede rettsakter trer i kraft i EØS 1. januar 2015, vil ny nasjonal gjennomføringsforskrift fastsettes av Samferdselsdepartementet med tilsvarende ikrafttredelse.

Sakkyndige instansers merknader

Berørte aktører vært involvert jevnlig for alt regelverk hjemlet i Single European Sky-regelverket som diskuteres med medlemslandene i Single Sky Committee (SSC). Ytelsesstyringsforordningen og tilhørende beslutning om ytelsesmål, har vært behandlet gjennom mange møter i løpet av 2012/2013. I forkant av alle disse møtene har det vært holdt konsultasjonsmøter med luftromsbrukere og tjenesteytere. I disse møtene har det vært mulig å komme med synspunkter og innspill som forberedelse til diskusjonen i SSC. De ulike aktørene har også gitt innspill gjennom sine egne internasjonale interesseorganisasjoner.

Kommisjonen gjennomførte en egen åpen høring i forkant av beslutningen om ytelsesmål. Etter at høringsfristen på den åpne europeiske høringen utløp 8. juni 2012, ble alle kommentarer sammenfattet og disse ble presentert i en egen workshop i slutten av juni 2012. I denne workshopen ble det særlig fra tjenesteyterne gitt uttrykk for bekymring for at man heller ikke i RP2 får et verktøy for å måle hvordan kapasitetsforbedringer og kostnadseffektivisering påvirker sikkerheten. På området kostnadseffektivitet ga luftromsbrukerne uttrykk for at det foreslåtte alternativ var en for svak tilnærming og at det er nødvendig å innføre "top-down" målsettinger både for en-route og terminal. I tillegg ble det fra samme gruppe tatt sterkt til orde for innføring av konkurranse på terminaltjenester. Tjenesteyterne på den andre side mente at tiden ennå ikke er inne for å sette konkrete mål for tjenestene innenfor terminal. Generelt kan man nok si at høringskommentarene bærer preg av en stor grad av utålmodighet fra luftromsbrukerne i forhold til de vedtatte langsiktige mål for Single European Sky, mens tjenesteyterne på den andre side ønsker mer tid for å sikre en god prosess i omstillingsarbeidet. Norske myndigheter gav ikke innspill til denne høringen.

Rettsakten har vært behandlet i Spesialutvalget for transport og er funnet EØS-relevant og akseptabel. 

Vurdering

Den største prosessutfordringen for RP2 vil bli arbeidet med å utarbeide en felles ytelsesplan for NEFAB (North European Functional Airspace Block). Dette er allerede nedfelt i avtalen mellom statene i NEFAB; Estland, Finland, Latvia og Norge. Hvor langt en slik samordning skal strekke seg, og hvordan den skal organiseres, er foreløpig uavklart. Det er nedsatt en egen ekspertgruppe med representanter fra alle medlemslandene. For RP1 ble det satt konkrete mål på nasjonalt nivå bare innenfor områdene kapasitet og kostnadseffektivitet. For RP2 skal det settes konkrete mål på FAB nivå innenfor alle hovedområdene (flysikkerhet, kapasitet, miljø og kostnadseffektivitet), samt at det utvides med å sette konkrete mål for flere indikatorer innenfor hvert hovedområde. Dette vil legge et ytterligere press på alle nasjonale tjenesteytere og Luftfartstilsynet.

Tidligere har området kostnadseffektivitet kun omfattet underveiskostnadene. I RP2 skal det også settes konkrete mål for hvor store terminalkostnadene kan få være. For terminalkostnader skal konkrete mål på EU-nivå ikke gjelde før tidligst fra tredje år i perioden. De to første årene skal benyttes til å skaffe et sikkert datagrunnlag som det kan måles på. Det skal imidlertid settes mål for den enkelte avgiftssone for hele RP2. Det har vært stor diskusjon rundt gjennomførbarheten da de nasjonale/lokale forskjellene er så store at det vanskelig lar seg gjøre å sette et fornuftig overordnet mål. Også fra norsk side har vi delt denne bekymringen. Innvendingen er bare delvis imøtekommet ved at man bruker de to første årene i perioden til å skaffe målbare data, før det konkluderes.

Egne mål for forsinkelser knyttet til den enkelte lufthavn er nytt. Det er ingen tvil om at bedring av lufthavnkapasitet vil være avgjørende for å nå målsettingene med Single European Sky. Når det settes mål er det imidlertid viktig at det ikke inngår faktorer som man ikke kan styre. Det synes ennå uklart hvordan værforhold på bakken vil bli vurdert når forsinkelsen måles. I Norge, - hvor vi har mye vær -, vil nok gode målsetninger for reduksjon i forsinkelser fort bli utfordret dersom værmessig forhold også skal være med i det datagrunnlaget som legges til grunn. Dette forholdet forventes å bli nærmere behandlet forut for beslutningen om hvilke konkrete mål som skal settes for RP2. Når det gjelder forsinkelser knyttet til den enkelte lufthavn vil det uansett kun bli satt lokale mål.

Forordningens opplisting av hvilke områder det skal settes mål for, og på hvilket nivå, innenfor de øvrige hovedområdene synes å være en naturlig videreføring av det arbeidet som ble introdusert i RP1. Luftfartstilsynet ser det som særlig viktig at det nå også settes konkrete mål for sikkerhetsnivået. Før vi kjenner de konkrete målene er det vanskelig å gjøre noen ytterligere vurdering av konsekvensene.

Forslaget til ny forordning bærer preg av at man har forsøkt på den ene side å imøtekomme luftromsbrukernes krav om høyere tempo i gjennomføring av de ambisiøse målene i Single European Sky og på den andre side hensynta tjenesteyternes behov for tid til omstilling. Det foreliggende forslag synes i stor grad å beherske denne balansegangen.

Særlige EØS-rettslige spørsmål

Ytelsesregimet skaper særlige EØS-rettslige problemstillinger. For det første at det er kommisjonen som vedtar de overnasjonale målene som de ulike ytelsesplanene skal gi bidrag til, og i neste omgang at det er EU-kommisjonen/ EFTAs overvåkingsorgan som skal godkjenne om de enkelte lands planer er akseptable. Uavhengig vurdering er lagt til en egen Performance Review Body som skal bistå Kommisjonen/ EFTAs overvåkingsorgan ved vurderingen.

For RP2 skal Norge inngå i et forpliktende plansamarbeid med Finland, Estland og Latvia, som alle er EU-medlemmer. Disse tre landende er direkte forpliktet av de overnasjonale mål EU-kommisjonen vil beslutte i løpet av høsten 2013, og deres planer vil bli vurdert og godkjent av EU-kommisjonen. EU-kommisjonens rolle i ytelsesregimet vil måtte speiles av EFTAs overvåkingsorgan overfor EFTA-landene. Fastsettelse av EU-mål vil måtte implementers i EØS-avtalen på vanlig måte for at EFTA-landene skal bli formelt forpliktet. I arbeidet med analysen for å fastsette EU-målene tas datagrunnlag også fra EFTA-landene slik at det ikke er nødvendig med tilpasning ved innlemmelse i EØS-avtalen.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Kommisjonen
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:	KOM(2013)123
Rettsaktnr.:	390/2013
Basis rettsaktnr.:	549/2004
Celexnr.:	32013R0390

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	01.01.2014
Frist returnering standardskjema:	01.01.2014
Dato returnert standardskjema:	01.01.2014
Dato innlemmet i EØS-avtalen:	12.12.2014
Nummer for EØS-komitebeslutning:	291/2014
Tekniske tilpasningstekster:	Nei
Materielle tilpasningstekster:	Nei
Art. 103-forbehold:	Nei

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Nei
Høringsstart:	30.10.2014
Høringsfrist:	15.12.2014
Frist for gjennomføring:	01.01.2015
Dato for faktisk gjennomføring:	01.01.2015
Dato varsling til ESA om gjennomføring:	13.01.2015