Jernbanepakke IV - Nytt jernbanesikkerhetsdirektiv

Status

Rettsakten ble vedtatt i EU 11. mai 2016

Rettsakten har vært vurdert av Spesialutvalget for transport der berørte departementer er representert 6. mars 2017. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel.

 .

Sammendrag av innhold

Nytt direktiv om jernbanesikkerhet er en del av den fjerde jernbanepakken og må ses i sammenheng med de andre rettsaktene i pakken, spesielt nytt samtrafikkdirektiv og ny ERA-forordning (European Railway Agency Regulation). Disse rettsaktene blir omtalt i egne EØS-notater.

Formålet med direktivet er å påse at sikkerheten i EUs jernbanesystem utvikles og forbedres samt at markedsadgangen for jernbanetransporttjenester bedres gjennom bl.a. tydligere ansvarsfordeling mellom aktørene, utvikling av felles sikkerhetsmål og felles sikkerhetsmetode med sikte på gradvis fjerning av behov for nasjonale regler mv. De felles sikkerhetsmetodene skal vedtas i egne gjennomføringsrettsakter med hjemmel i direktivet. Det utarbeides egne EØS-notater for disse.

Endringene kan for det første knyttes til omskrivinger, presisering og oppdateringer av eksisterende bestemmelser i direktiv 2004/49/EF (jernbanesikkerhetsdirektivet), bl.a. som følge av Lisboa-traktaten, et behov for tydeliggjøring av alle aktørenes ansvar for risikostyring og harmonisering mot samtrafikkdirektivets virkeområde. Videre er det endringer i muligheten for å fastsette nasjonale regler, slik at disse blir harmonisert med tilsvarende bestemmelser i nytt samtrafikkdirektiv. Bl.a. angis det tydeligere i hvilke tilfeller det er rom for nasjonale regler, og hvordan man går frem når det er behov for å innføre nye eller endre gjeldende nasjonale regler.

Den største endringen går ut på å innføre et felles europeisk sikkerhetssertifikat for jernbaneforetak. Det skal utstedes av Det europeiske jernbanebyrå (ERA), og vil være gyldig i hele EU. I dag må et jernbaneforetak ha lisens og sikkerhetssertifikat del A, som utstedes av de nasjonale sikkerhetsmyndighetene i hjemlandet, og et sikkerhetssertifikat del B for hvert land man kjører i, som også blir utstedt av de nasjonale sikkerhetsmyndighetene. Jernbaneforetakene vil etter dette direktivet kun behøve ett sikkerhetssertifikat for å kjøre i hele Europa. I tilfelle foretakene kun ønsker å kjøre nasjonalt, kan de velge å få sin søknad behandlet av den nasjonale sikkerhetsmyndigheten, som da også vil utstede sikkerhetssertifikatet.

Kapittel 1

Artikkel 1 fastslår direktivets formål om harmonisering av regelverk og avvikling av nasjonale regler for jernbanesystemet i Europa, fastleggelse av aktørenes ansvar og felles prinsipper for regulering av og tilsynet med jernbanesikkerheten. Artikkel 2 angir virkeområdet for direktivet og hvilke togsystemer som er unntatt (bl.a. trikk, t-bane og en del lokale baner). Artikkel 3 omhandler definisjoner.

Kapittel 2

Sikkerhetsutvikling og sikkerhetsstyring er regulert i kapittel 2, og inneholder regler om aktørenes rolle, om felles sikkerhetsmetoder, –indikatorer og –mål som skal videreutvikles av ERA. Det presiseres i artikkel 4 at alle aktører på jernbanenettet har et ansvar for risikohåndtering, ikke bare de som har sikkerhetssertifikat og sikkerhetsgodkjenning. Direktivet inneholder regler om felles tilsynsmetoder for hvordan det nasjonale tilsynet skal utføres, og Kommisjonen har myndighet til å fastsette delegerte rettsakter. Sikkerhetsmålene er minimumskrav. For at jernbanevirksomhetene skal kunne få utstedt sikkerhetssertifikat eller sikkerhetsgodkjenning må de oppfylle kravene til sikkerhetsstyringssystem. Kravene følger delvis av direktivet men skal videreutvikles i utfyllende lovgivning fra Kommisjonen. Dagens krav til aktørenes sikkerhetsstyringssystem flyttes fra vedlegg III inn i direktivteksten, se artikkel 9.

Bestemmelsen om nasjonale regler skiller mellom nasjonale regler som allerede er notifisert og eventuelle nye nasjonale regler. Eksisterende nasjonale regler kan opprettholdes hvis de er i samsvar med felles sikkerhetsmetoder og tekniske spesifikasjoner forankret i direktivet. Muligheten for notifisering av eventuelle nye nasjonale regler er nå begrenset. Dette kan for eksempel aksepteres ved ulykker som krever rask iverksettelse av regler eller dersom reglene ikke er omfattet av den felles sikkerhetsmetoden eller tekniske spesifikasjoner. Dersom det vedtas en ny nasjonal regel skal det varsles til ERA og Kommisjonen, og regelen skal gjøres tilgjengelig ved en terminologi som kan forstås av alle parter.

Kapittel 3

I kapitlet gis regler om sikkerhetssertifikater og sikkerhetsgodkjenning. Det innføres et felles sikkerhetssertifikat for EU som utstedes av ERA til jernbaneforetak som opererer i flere medlemsstater. Ordningen går ut på at jernbaneforetakene søker ERA om nytt, utvidet eller fornyet sikkerhetssertifikat, som har en gyldighet på inntil 5 år. Søknaden skal sendes til ERA gjennom den felles portalen "one-stop shop". ERA vurderer om vilkårene for å få sikkerhetssertifikat er til stede i samarbeid med nasjonale sikkerhetsmyndigheter, og informerer den nasjonale sikkerhetsmyndigheten om avgjørelsen. Ved uenighet mellom den nasjonale sikkerhetsmyndigheten og ERA vil en egen voldgiftprosedyre komme til anvendelse. Bestemmelser om dette er fastsatt i forordning (EU) 2018/867, se eget EØS-notat.

Der et jernbaneforetak kun skal operere i en medlemsstat kan foretaket selv velge at søknaden behandles av sin nasjonale sikkerhetsmyndighet. Sertifikatet angir virksomhetstype og omfang. Ved betydelige endringer av virksomhetstype eller omfang må sertifikatet utvides/endres. Det må også meldes fra om planlagte utvidelser av det geografiske virkeområdet, se artikkel 10 nr. 14, og da må de relevante nasjonale reglene vurderes av den berørte nasjonale sikkerhetsmyndigheten slik at sikkerhetssertifikatet kan oppdateres med det utvidede virkeområdet. 

Kommisjonen har hjemmel til å vedta gjennomføringsbestemmelser som gjelder praktiske regler om søknadprosess, dokumentkrav, frister mv. Slike regler er nå vedtatt i forordning (EU) 2018/763, se eget EØS-notat.

ERA og sikkerhetsmyndighetene skal inngå samarbeidsavtaler om utstedelse av sikkerhetssertifikater til jernbaneforetak.

Det er ikke endringer i dagens ordning der de nasjonale sikkerhetsmyndighetene gir sikkerhetsgodkjenning av infrastrukturforvaltere.

Det skal utpekes egne enheter med ansvar for vedlikehold av godsvogner. Se eget EØS-notat om forordning (EU) 2019/779 av 16. mai 2019 om fastsettelse av nærmere bestemmelser om et system for sertifisering av enheter med ansvar for vedlikehold av kjøretøyer i henhold til europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2016/798, og oppheving av kommisjonsforordning (EU) nr. 445/2011.  

Kapittel 4

Det gjøres endringer for å reflektere hvilke oppgaver de nasjonale sikkerhetsmyndighetene skal ha. Tilsyn med jernbaneforetak som har fått tildelt et felles sikkerhetssertifikat skal foretas av de nasjonale sikkerhetsmyndighetene slik som i dag. Dersom man identifiserer en alvorlig sikkerhetsrisiko, kan man når som helst stanse eller begrense den aktuelle driften. Slike beslutninger treffes av den nasjonale sikkerhetsmyndigheten, og vil være gjenstand for prøving ved nasjonale domstoler. Ved uenighet mellom den nasjonale sikkerhetsmyndigheten og ERA, vil det være den nasjonale sikkerhetsmyndighetens beslutning fortsatt være gjeldende, se artikkel 17 nr. 6.

Når det er ERA som har utstedt sikkerhetssertifikat, må nasjonale sikkerhetsmyndigheter anmode ERA om å tilbakekalle det hvis ikke vilkårene for å inneha sertifikatet er oppfylt. Der en nasjonal sikkerhetsmyndighet har utstedt sikkerhetssertifikat til et jernbaneforetak som kun kjører innenlands, tilbakekaller den nasjonale sikkerhetsmyndigheten sikkerhetssertifikatet alene. Samarbeidet mellom de nasjonale sikkerhetsmyndighetene og ERA fastlegges i egne avtaler.

Kapittel 5

Det presiseres at de nasjonale undersøkelsesmyndighetene skal utveksle synspunkter og erfaringer med undersøkelsesmyndigheter i andre medlemsstater. For øvrig er det kun mindre presiseringer angående undersøkelser av ulykker og hendelser.

Kapittel 6

Myndighet til å fastsette delegerte rettsakter legges til Kommisjonen. Overgangsbestemmelsene innebærer at  sikkerhetssertifikater utstedt mellom juni 2016 og juni 2019 omfattes av gjeldende sikkerhetsdirektiv og vil gjelde frem til utløpsdato. 

Direktivet skal være gjennomført i nasjonal rett innen 16. juni 2019. Medlemsstatene kan forlenge gjennomføringsfristen med 1 år. Denne fristen har blitt forlenget til 31. oktober 2020. 

Merknader
Rettslige konsekvenser

Det eksisterende jernbanesikkerhetsdirektivet er gjennomført i Norge blant annet gjennom forskrift  20. desember 2016 nr 1747 om lisens, sikkerhetssertifikat, sikkerhetsgodkjenning og andre forhold relatert til sikkerheten på jernbanen (lisensforskriften), forskrift om sikkerhetsstyring for jernbanevirksomheter på det nasjonale jernbanenettet (sikkerhetsstyringsforskriften) av 11. april 2011 nr. 389, jernbaneundersøkelsesloven av 3. juni 2005 og jernbaneundersøkelsesforskriften av 31. mars 2006 nr. 378.

Gjennomføring av direktivet vil kreve endringer i jernbaneloven med tilhørende forskrifter. Det er gjennomført høring for nødvendige lovendringer, med høringsfrist 8. oktober 2018. Tilhørende forskrifter forberedes av Statens jernbanetilsyn, under forutsetning av at lovendringene vedtas av Stortinget. Disse forskriftene har høringsfrist 30. november 2018. Se også departementets høringsnotat av 26. juni 2020.  

Økonomiske og administrative konsekvenser

Rettsakten vil få administrative konsekvenser for staten ved Statens jernbanetilsyn, som i dag er nasjonal sikkerhetsmyndighet og ansvarlig for tildeling av sikkerhetssertifikater til jernbaneforetak som skal trafikkere det nasjonale jernbanenettet, jf. lisensforskriften § 3 nr. 3. Omfanget av de administrative konsekvensene er usikre, da det vil avhenge av utformingen av de samarbeidsavtalene som skal inngås mellom ERA og de nasjonale sikkerhetsmyndighetene om bl.a. arbeidsfordeling i forbindelse med søknad om felles sikkerhetssertifikat og veiledning til søkere. Nasjonale sikkerhetsmyndigheter er tiltenkt en forholdsvis stor oppgave ved at de skal gjennomgå dokumentasjon i forbindelse med oppstart av nye ruter og skal drive tilsyn som i dag. Det kan derfor ikke uten videre legges til grunn at det vil bli noen vesentlig administrativ besparelse for Statens jernbanetilsyn ved at myndigheten med å tildele felles sikkerhetssertifikat overføres til ERA. Det legges til grunn at gjennomføring av rettsakten i norsk rett kan dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer 

For private vil det kunne bli både administrative og økonomiske besparelser av å ha et felles sikkerhetssertifikat som er gyldig i hele EU. Fordelene må antas å bli større desto flere stater man starter opp virksomhet i, men den foreslåtte bestemmelsen om å varsle de nasjonale sikkerhetsmyndighetene før oppstart kan likevel gi kostnader i nærheten av det som i dag gjelder for søknad om sikkerhetssertifikat del B. Det legges til grunn at norske søkere kan søke på norsk.

Den store fordelen for jernbaneforetak som innehar et felles sikkerhetssertifikat er muligheten til å delta i et åpent person- og/eller godstransportmarked på en enklere måte. Det følger av direktivet at ERAs felles sikkerhetssertifikater skal gebyrfinansieres, og dette vil gi økte kostnader for private sammenlignet med det som gjelder i Norge i dag for de som ikke også må betale saksbehandlingsgebyr til andre nasjonale sikkerhetsmyndigheter, siden Statens jernbanetilsyns tjenester er gebyrfrie. Imidlertid er gebyrfinansiering av Statens jernbanetilsyn under utredning.

SD og tilsynet følger ERAs videre arbeid med implementeringen av direktivet gjennom deltakelse i relevante arbeidsgrupper.

Da rettsakten medfører overføring av myndighet til ERA er det grunn til å plassere den i Gruppe 1 (rettsakter som krever lov- eller budsjettendring, samt rettsakter som krever forskriftsendring som vurderes å gripe vesentlig inn i norsk handlefrihet). Forholdet til Grunnloven er vurdert i Prop. 101 LS (2019-2020). 

Sakkyndige instansers merknader

Samferdselsdepartementet ba aktørene om innspill til forslagene til hele jernbanepakke IV i 2013. Det kom 20 innspill, og seks av disse omtaler sikkerhetsdirektivet. Høringsuttalelsene som er gjengitt nedenfor er derfor basert på det opprinnelige forslaget fra 2013, før man begynte å utarbeide flere av de underliggende gjennomføringsrettsaktene. Innspillene må derfor leses i lys av dette. 

Flytoget mente at klare plikter og rettigheter for alle aktørene i jernbanen er et viktig grunnlag for et fremtidig deregulert marked, og ønsker å bidra til å avklare rollefordeling og hindre mistolkninger i bransjen.

Arbeidsgiverforeningen Spekter anbefalte at forslaget ble støttet, og var positive til endringer som vil ivareta behovet for høy grad av sikkerhet samtidig som den byråkratiske byrden reduseres.

Nei til EU støttet de tekniske forslagene i jernbanepakke IV, herunder sikkerhetsdirektivet, forutsatt at det fortsatt vil være mulig å innføre strengere regelverk både når det gjelder togsikkerhet og tekniske godkjenningsordninger.

NSB la til grunn at de foreslåtte endringene i sikkerhetsdirektivet vil bli implementert på en måte som ivaretar sikkerheten på en fullgod måte.

LO, Norsk lokomotivmannsforbund og Norsk Jernbaneforbund leverte felles innspill. De var svært skeptisk til innføringen av et felles sikkerhetssertifikat på det daværende tidspunkt. Begrunnelsen var at det er for store forskjeller mellom de nasjonale infrastrukturene og regelverket for å betjene dem, og det er derfor ikke sikkerhetsmessig forsvarlig med en sentral godkjenning uten et nasjonalt tillegg. Ønsket om enklere markedsadgang kan ikke gå på bekostning av de etablerte sikkerhetsnivåene på de nasjonale jernbanenettene.

Statens jernbanetilsyn var positiv til et direktiv som hever sikkerheten på europeiske jernbaner, men var usikker på om forslag til endringer er av et slikt omfang, f. eks. manglet det harmoniserte sikkerhetsregler og tilsynsmetodikk, at sikkerheten vil bli bedre. Det var ikke klart i forslaget hvilke krav som vil stilles til jernbaneforetakenes sikkerhetsstyringssystemer, da disse skal vedtas gjennom implementing acts. Hvordan ERA samarbeider med de nasjonale sikkerhetsmyndighetene er også avgjørende for hvilket resultat forslaget vil få.   

Vurdering av innspillene:

Aktørenes roller og rettigheter følger av artikkel 4, og er klarere om rollefordelingen enn tidligere. Det følger av direktivet og de underliggende felles sikkerhetsmetodene at sikkerhetsnivået skal være som i dag eller forbedres, og det bør derfor ikke være noe grunnlag for å bekymre seg for at direktivet medfører et lavere sikkerhetsnivå. Det er i 2018 vedtatt felles sikkerhetsmetoder for sikkerhetsstyringssystem, som viderefører tidligere krav til virksomhetene. Kravene er detaljerte, og skrevet på en måte som gjør at det er tydeligere forpliktelser for virksomhetene til hva sikkerhetsstyringssystemet skal inneholde. Se forordning (EU) 2018/762 og eget EØS-notat. Det er også vedtatt en egen forordning om felles sikkerhetsmetode for tilsyn, som beskriver hvordan tilsyn med virksomhetene skal foregå, herunder hvordan samarbeidet mellom de nasjonale sikkerhetsmyndighetene og ERA skal foregå ved tilsyn. Se forordning (EU) 2018/761 og eget EØS-notat.

Vurdering

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Parlament og Råd
Type rettsakt:	Direktiv
KOM-nr.:	KOM(2013)031
Rettsaktnr.:	2016/798/EU
Basis rettsaktnr.:
Celexnr.:	32016L0798

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	02.06.2016
Frist returnering standardskjema:	22.09.2016
Dato returnert standardskjema:	07.03.2017
EØS-relevant:	Ja
Akseptabelt:	Ja
Tekniske tilpasningstekster:	Nei
Materielle tilpasningstekster:	Nei
Art. 103-forbehold:	Ja

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:	26.06.2020
Høringsfrist:	25.09.2020
Frist for gjennomføring:

Lenker

• Kommisjonens forslag
• Høringsbrev