Jernbanepakke IV - Ny ERA-forordning

Status

Rettsakten ble vedtatt i EU 11. mai 2016.

Rettsakten har vært vurdert av Spesialutvalget for transport der berørte departementer er representert 6. mars 2017. Spesialutvalget fant rettsakten EØS-relevant og akseptabel. 

Forordning 2016/796 om Det europeiske jernbanebyrået og om oppheving av forordning (EF) nr. 881/2004 (ny ERA-forordning) er en del av jernbanepakke IV. Det ble på samme tid vedtatt nytt samtrafikkdirektiv (2016/797) og nytt jernbanesikkerhetsdirektiv (2016/798) som ilegger Det europeiske jernbanebyrået (ERA) nye oppgaver. Disse behandles i egne EØS-notater. Det er en direkte sammenheng mellom de foreslåtte endringene i ERAs oppgaver under samtrafikkdirektivet og jernbanesikkerhetsdirektivet, og de endringene som følger av ny ERA-forordning. I tillegg er det endringer på bakgrunn av annen rammelovgivning (bl.a. ved Lisboa-traktaten og krav til teknisk kontrollorgan), tydeliggjøring av eksisterende bestemmelser og en delvis omskriving av gjeldende ERA-forordning. Da det er snakk om en ny forordning som dels er strukturert annerledes enn den tidligere forordningen, vil de fleste temaene som er regulert i ny ERA-forordning omtales i det følgende. Endringene fra eksisterende forordning vil bli fremhevet.

Forordningen må også ses i sammenheng med de underliggende gjennomføringsrettsaktene som følger av de nevnte direktivene og denne forordningen. Det er utarbeidet egne EØS-notater for disse.

Kapittel 1

I kapittelet angis virkeområdet for forordningen og ERAs formål og aktiviteter, og hvilken rettslig status (eget rettssubjekt) ERA har. ERA går fra å være et rådgivende organ til å bli et organ med formell beslutningsmyndighet på områdene kjøretøytillatelser og sikkerhetssertifikat for jernbaneforetak. Det angis hvilke dokumenter ("acts") ERA kan gi. Flere er i tråd med gjeldende praksis, andre er nye som følge av at ERA tildeles nye oppgaver. ERA kan blant annet gi anbefalinger rettet mot medlemsstatene ("recommendations to Member States") knyttet til undersøkelse av nasjonale regler og kontroll med at ikke-akkrediterte tekniske kontrollorgan utfører sine oppgaver på riktig måte, vedtak ("decisions") om tillatelser for kjøretøy og delsystemer og om tildeling av felles sikkerhetssertifikat, samt gjennomføre revisjoner og utgi retningslinjer om gjennomføringen av sikkerhets- og interoperabilitetsregelverket.

Kapittel 2

ERAs arbeidsmetoder er regulert i kapittel 2. Dette tilsvarer i det vesentlige hva som gjelder i dag (etablering av arbeidsgrupper, konsultasjoner med interessegrupper og brukere mv.) med visse omskrivinger ut fra ordlyden i utkastene til nytt samtrafikkdirektiv og nytt jernbanesikkerhetsdirektiv. Det stadfestes en rett for ERA til å besøke medlemsstatene i forbindelse med utføring av sine ulike oppgaver. ERA skal opprette en felles portal "one-stop shop" (OSS), som skal forenkle aktørenes kommunikasjon ved søknadsprosesser.

Kapittel 3

I kapittel 3 er oppgavene knyttet til jernbanesikkerhet beskrevet. Her fremgår oppgaven med tildeling av felles sikkerhetssertifikat og fremgangsmåten og de materielle bestemmelsene for tildelingen. Der en virksomhet vil drive i flere land, skal ERA samarbeide med nasjonale sikkerhetsmyndigheter ved utstedelsen, slik det er beskrevet i sikkerhetsdirektivet. Dersom virksomheten kun skal drive i ett land, kan den velge om ERA eller den nasjonale sikkerhetsmyndigheten skal behandle søknaden og utstede sikkerhetssertifikatet. Øvrige bestemmelser innebærer ingen realitetsendring for ERAs oppgaver i dag.

Kapittel 4

Oppgaver knyttet til interoperabilitet/samtrafikk er beskrevet i kapittel 4. Det er særlig oppgavene som har med delsystemet "styring, kontroll og signal langs sporet" og utstedelse av tillatelser for kjøretøy som er nye for ERA. Der et kjøretøy bare skal brukes i ett land, kan søkeren velge om ERA eller den nasjonale sikkerhetsmyndigheten skal behandle søknaden og utstede tillatelse. De materielle bestemmelsene er beskrevet i samtrafikkdirektivet. ERA-forordningen omtaler ERA som systemeier for telematikkapplikasjoner. Før øvrig er kapittel 4 i tråd med eksisterende oppgaver.

Kapittel 5

I kapittel 5 er det tatt inn bestemmelser som gir ERA visse utvidede oppgaver og ansvar i forbindelse med gjennomgang av nasjonale regler og systemeierskap for IT-verktøyet for samling av nasjonale regler, i tråd med de tilhørende bestemmelsene i nytt samtrafikkdirektiv og jernbanesikkerhetsdirektiv. Artikkel 26 omtaler fremgangsmåten ved gjennomgangen av eksisterende nasjonale regler.

Kapittel 6

Kapittel 6 er viet ERAs oppgaver knyttet til ERTMS (felles europeisk trafikkontrollsystem/signalsystem). Dette styrker ERAs systemeierskap for ERTMS og ERAs rolle i oppfølging av ERTMS-implementeringsplaner fra de forskjellige EU-landene. For øvrig gjenspeiler kapittelet de oppgavene ERA allerede har på dette området.

Kapittel 7

Kapittel 7 innebærer nye oppgaver for ERA med å føre tilsyn med ("monitor") nasjonale sikkerhetsmyndigheters funksjoner og beslutninger, og notifiserte kontrollorganer. Dette skal gjøres gjennom revisjoner og inspeksjoner. Der ERA i forbindelse med slike tilsyn finner mangler ved nasjonale sikkerhetsmyndigheters utøvelse av myndighet knyttet til sikkerhet og samtrafikkevne, kan ERA anbefale korrigerende tiltak. Hvis disse tiltakene ikke følges eller den nasjonale sikkerhetsmyndigheten er uenig, kan Kommisjonen treffe avgjørelse i saken. Artikkel 35 omhandler ERAs overvåkning av jernbanesikkerheten og samtrafikkevnen.

Kapittel 8

ERAs øvrige oppgaver er regulert i kapittel 8. De fleste bestemmelsene er oppdaterte formuleringer av eksisterende oppgaver knyttet til førere og annet personell, registre, nettverk for nasjonale sikkerhetsmyndigheter, undersøkelsesorganer og bransjeorganisasjoner m.m. De fleste av disse oppgavene utføres i dag. Det er tatt inn enkelte nye oppgaver, som at ERA skal bistå medlemsstater og aktører med opplæring og andre aktiviteter knyttet til forståelsen og anvendelsen av regelverket om samtrafikk og sikkerhet, og bidra til standardisering av reservedeler.

Kapittel 9

Organiseringen av ERA er beskrevet i kapittel 9. ERA organiseres på tilsvarende måte som andre EU-byråer. Den styringsmessige strukturen skal bestå av et styre ("Management Board"), som rapporterer til byråets direktør. Styrets sammensetning, ledelse, møter, oppgaver og stemmegivning er regulert i artikkel 46-53. I hovedsak er dette en videreføring eller presisering av dagens ordning for styret. Styret skal bistås av et forretningsutvalg ("Executive Board"), som skal forberede saker for styret og treffe foreløpige beslutninger hvis nødvendig. Dette er en formalisering av dagens praktisering. Direktørens ansvar er beskrevet i artikkel 54, og innebærer ikke noen realitetsendringer fra i dag. 

Særskilt om klageordning

For de områdene der ERA utøver myndighet ved å utstede tillatelser for kjøretøy, tildele felles sikkerhetssertifikat og forhåndsgodkjenne ERTMS-spesifikasjoner, er det klageadgang i henhold til artikkel 58. Den som har fått et vedtak rettet mot seg fra ERA, eller som blir direkte og individuelt berørt av vedtaket, kan klage, jf. artikkel 59. Klagefristen er to måneder fra vedkommende fikk kunnskap om vedtaket, og klagen må fremmes skriftlig. En klage har ikke oppsettende virkning, men ERA kan utsette iverksettelsen av et vedtak hvis forholdene tilsier det. Før man kan klage, må man ha uttømt muligheten til å be om en fornyet vurdering som beskrevet i det nye samtrafikkdirektivet og det nye sikkerhetsdirektivet.

Ved uenighet mellom byrået og nasjonale sikkerhetsmyndigheter skal man følge en voldgiftsordning som beskrevet i artikkel 61.

Klager skal behandles i en klagenemnd ("Board of Appeal") som ERA skal opprette. Sammensetningen av disse er regulert i artikkel 55-56. Artikkel 62 inneholder visse saksbehandlingskrav, som sikrer saksopplysning og kontradiksjon. Det fremgår av artikkel 62 nr. 3 at ERA må treffe et nytt vedtak i tråd med klageinstansens konklusjoner når klageinstansen har funnet klagen begrunnet. Når alle administrative klagemuligheter er prøvd, kan et vedtak truffet av ERA bringes inn for EU-domstolen i henhold til artikkel 63.

Det er i medhold av artikkel 55 nr. 5 vedtatt en gjennomføringsforordning som beskriver nærmere klageinstansens forretningsorden og prosedyreregler, forordning (EU) 2018/867, se eget EØS-notat.

Kapittel 10

Finansielle spørsmål er regulert i kapittel 10. Dagens bestemmelser er videreført, men kostnader ved saksbehandling av søknader om tillatelser og felles sikkerhetssertifikater skal gebyrfinansieres i henhold til artikkel 64 nr. 2 bokstav c). Nærmere regler om fastsettelse av gebyrer for behandling av søknad om sikkerhetssertifikat og tillatelser finnes i kapittel 13. Dette er også regulert i en egen gjennomføringsrettsakt, forordning (EU) 2018/764, se eget EØS-notat.

Kapittel 11

Kapittel 11 omhandler spørsmål om ansettelse og personale. Disse bestemmelsene reflekterer det som gjelder etter den felles politikken for ansettelse i EU-byråer.

Kapittel 12

De felles bestemmelsene i kapittel 12 viderefører i stor grad eksisterende bestemmelser om fasiliteter og tilrettelegging fra vertsstaten, byråets ansvar, språkmessige forhold og deltagelse fra tredjeland, og gjenspeiler den felles politikken for EU-byråer. Artikkel 76 omhandler samarbeid mellom ERA og nasjonale myndigheter, og er tilpasset for de områdene ERA får overført myndighet knyttet til tillatelser og felles sikkerhetssertifikat. ERA skal inngå samarbeidsavtaler med de nasjonale sikkerhetsmyndighetene om praktisk gjennomføring av saksbehandlingen av søknader.  

Merknader

Gjeldende ERA-forordning er tatt inn i norsk rett gjennom forskrift 16. desember 2005 nr. 1491 om gjennomføring av forordning (EF) nr. 881/2004 av 29. april 2004 om opprettelse av et europeisk jernbanebyrå (ERA) (ERA-forskriften). I forbindelse med at forordningen ble tatt inn i EØS-avtalen ble det tatt inn tilpasningstekst til forordningen, bl.a. hva gjelder forholdet til EFTAs overvåkingsorgan, deltagelse fra EFTA-statene i arbeidsgrupper og byråets styre, ansettelse av borgere i EFTA-statene og økonomiske bidrag. For å ta inn ny ERA-forordning i EØS-avtalen er det foreslått tilsvarende tilpasninger til de nye bestemmelsene for å videreføre rettstilstanden. I tillegg vil flere av de nye bestemmelsene kreve tilpasning for å sikre norsk deltaking og innflytelse på det nivået som gjelder i dag. Blant de bestemmelsene der tilpasning er nødvendig, er bestemmelser som gjelder ERAs overvåkning av Statens jernbanetilsyn (audits og inspections), bestemmelser der Kommisjonen har en rolle og ESA må sikres like rettigheter, tredjelands deltakelse i byråets styre, samt om språk. Forholdet til Grunnloven, på bakgrunn av overføring av myndighet til ERA, er vurdert nærmere i Prop. 101 LS (2019-2020). Her er også redegjort for behovet for lovendringer.

Økonomiske og administrative konsekvenser for private:

Kommisjonen anslår at de administrative byrdene for jernbaneforetak vil reduseres som følge av at de bare behøver et felles sikkerhetssertifikat for tilsvarende operasjoner i flere land, og at det vil medføre til dels betydelige administrative og økonomiske besparelser ved at ERA skal utstede én tillatelse for kjøretøy. Det er likevel forhold ved ordningene som medfører administrative byrder for private, da de bl.a. må gi utfyllende informasjon til nasjonale sikkerhetsmyndigheter i forbindelse med oppstart av nye ruter, og må søke ERA om utvidelse av sikkerhetssertifikatet sitt hvis virksomheten utvides i art og/eller omfang. Dette gjelder også i dag, ved at man må varsle de relevante nasjonale sikkerhetsmyndighetene ved utvidelse av virksomheten. Det er særlig bruken av en felles portal ("one-stop shop") som er egnet til å gi administrative besparelser for søkere. Det legges til grunn at man kan søke på sitt eget språk, inkludert norsk.

Jernbaneforetak som har sikkerhetssertifikat utstedt av Statens jernbanetilsyn kan få økte utgifter der ERA blir vedtaksmyndighet, ettersom ERA vil ta et gebyr for utstedelsen. Samtidig vil jernbaneforetak spare kostnader for saksbehandling ved andre nasjonale sikkerhetsmyndigheter. Statens jernbanetilsyns tjenester på dette området er i dag fullt ut finansiert over statsbudsjettet. Det er imidlertid til vurdering å gebyrfinansiere deler av Statens jernbanetilsyns virksomhet.

De som søker om tillatelse til å bringe kjøretøyer i omsetning vil kunne få en tilsvarende administrativ besparelse ved å bruke den felles portalen ("one-stop shop"). De som i dag søker Statens jernbanetilsyn om tillatelse og ikke også må betlae gebyr til andre nasjonale sikkerhetsmyndigheter, vil få en økt kostnad ved at ERA skal ta gebyr for sine tillatelser. For øvrig vil store deler av de nåværende utgiftene for de som søker om tillatelse ikke bli påvirket, da det er de samme tekniske kravene som må oppfylles, og de må bruke de samme verifiseringsorganene.

Økonomiske og administrative konsekvenser for offentlige myndigheter:

De administrative konsekvensene for offentlige myndigheter vil avhenge av hvordan ERA og Statens jernbanetilsyn vil samarbeide på de områdene der ERA får overført myndighet. Dette blir regulert nærmere i en samarbeidsavtale som nevnt i artikkel 76. Statens jernbanetilsyn har vært aktivt med i arbeidet med å utvikle felles utkast til slike samarbeidsavtaler. Selv om oppgavefordelingen endres noe, ser det ut til at omfanget av arbeidsbelastningen for Statens jernbanetilsyn blir tilnærmet lik eller noe økt sammenlignet med i dag, bl.a. på grunn av nært samarbeid og utveksling av informasjon og nasjonale vurderinger med ERA, også i forbindelse med tilsynsaktiviteter. Det er ikke forventet at ny ERA-forordning vil medføre noen endringer av betydning i Norges økonomiske bidrag, da de nye oppgavene til ERA er foreslått gebyrfinansiert. Det legges til grunn at eventuelle økonomiske konsekvenser for Statens jernbanetilsyn dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Sakkyndige instansers merknader

Samferdselsdepartementet ba i 2013 aktørene om innspill til forslagene til hele jernbanepakke IV. Det ble også avholdt møte med aktørene om saken. Det kom inn 20 innspill, og av disse 10 kommentarer til ERA-forordningen. Høringsinstansenes uttalelser er altså basert på utkastet som ble lagt frem av EU-kommisjonen i 2013, og må leses i lys av dette. Det ble ikke gjort større endringer i teksten før endelig vedtakelse.

Jernbaneverket er positiv til ønsket om at en paneuropeisk sikkerhetsforståelse og kultur kan være på plass innen 2017, men mener imidlertid at det fremstår som en optimistisk tidsfrist. Det bør til en tydeligere avklaring av rollene som i fremtiden er tiltenkt ERA, de nasjonale sikkerhetsmyndighetene og infrastrukturforvalterne. 

LO er skeptisk til at ERA skal utstede sikkerhetssertifikat på nåværende tidspunkt, da forskjellene mellom de nasjonale infrastrukturene og regelverket for å betjene dem er for store til at det er sikkerhetsmessig forsvarlig. LOs generelle bekymring er at ERAs prioriteringer i første rekke springer ut av kravet om økt markedsadgang, og ikke oppgavene med å opprettholde/videreutvikle et høyt sikkerhetsnivå.

Norsk Lokomotivmannsforbund og Norsk jernbaneforbund har avgitt en felles uttalelse, og uttalelsen har samme innhold som LO ovenfor.

Spekter anbefaler at Norge støtter forslaget, og ønsker velkommen en styring av ERAs arbeid i den grad det bidrar til forenkling og standardisering av regelverk og praksis for jernbanen i Europa.

Flytoget AS ser positivt på at forordningen vil medføre at det utstedes sikkerhetssertifikater av ERA med påfølgende standardisering i Europa. Dette vil gjøre det lettere å få like vilkår for jernbaneforetakene.

Nei til EU mener regjeringen i tråd med norske interesser må arbeide for at EU ikke vedtar regelverk som gir ERA overnasjonal myndighet blant annet angående jernbanedriftens sikkerhet.

Ungdom mot EU er kritisk til å gi ERA overnasjonal myndighet, og mener at det både er lite hensiktsmessig og i strid med norske interesser. Regjeringen må konsekvent avvise å avgi makt over norsk jernbane. 

Tenk Grønn Bane 2025 mener at endringene som følger av pakke IV er gode både for det europeiske samarbeidet, det nordiske, og for Norge, og anbefaler at de vedtas i sin helhet.

Statens jernbanetilsyn er av den oppfatning at utkastet til ny ERA-forordning særlig vil bidra til å oppfylle formålene knyttet til forbedring av jernbanesystemets samtrafikkevne, mens det er mer usikkert om forslaget er egnet til å styrke jernbanesikkerheten i hele EØS-området. Det er flere forutsetninger som må være til stede for at forslaget skal ha den tilsiktede virkningen, særlig viktig er det at ERA og Statens jernbanetilsyn kommer frem til en hensiktsmessig samarbeidsavtale, at nasjonale regler ivaretar de aktuelle nasjonale hensynene og at det skjer en reell harmonisering av de nasjonale sikkerhetsmyndighetenes vurderinger og fremgangsmåter der disse ikke er overtatt av ERA.

Statens jernbanetilsyn har etter endelig vedtakelse av rettsakten vurdert at innholdet er akseptabelt for Norge og at tilsynet gjennom samarbeidsavtalen med ERA og ved gjennomføringsrettsaktene vil kunne påvirke hvordan tilsynet blir involvert i søknadsprosessene.

Vurdering

Samferdselsdepartementet mener at det er positivt å styrke jernbanesystemets samtrafikkevne. Den tekniske harmoniseringen vil gjøre det enklere og billigere å anskaffe, drive og vedlikeholde de enkelte delene av jernbanesystemet. Imidlertid må bl.a. følgende forutsetninger være oppfylt for at ERA skal kunne utstede tillatelser for kjøretøy og aktuelle delsystemer: 1. Samarbeidet mellom ERA og de nasjonale sikkerhetsmyndighetene må være tydelig definert i en samarbeidsavtale. 2. Alle relevante nasjonale regler må være gjennomgått, oppdatert og notifisert. 3. Alle registre må være tatt i bruk og inneholde all nødvendig informasjon.

Samferdselsdepartementet mener at bestemmelsen som gjelder ERAs utstedelse av sikkerhetssertifikater gjør det nødvendig å parallelt fokusere på harmonisering av jernbaneforetakenes sikkerhetsstyringssystemer. Det er nå vedtatt gjennomføringsrettsakter som bl.a. oppstiller felles sikkerhetsmetode for sikkerhetsstyringssystemer, forordning (EU) 2018/762 (se eget EØS-notat). Det er departementets vurdering at den forordningen inneholder tilstrekkelig tydelige krav til sikkerhetsstyringssystemene, slik at både ERA og alle de nasjonale sikkerhetsmyndighetene nå skal bruke de samme kriteriene for å vurdere virksomhetenes sikkerhetsstyringssystemer.

Det ble opprinnelig anført fra departementet at samarbeidet mellom ERA og de nasjonale sikkerhetsmyndighetene og en ensartet praksis ville være avgjørende for å kunne opprettholde sikkerhetsnivået. Om ERA, før en harmonisert praksis er til stede, ville legge ulike nasjonale sikkerhetsmyndigheters kriterier til grunn i forbindelse med utstedelser av sikkerhetssertifikater ville dette kunne bidra til å svekke sikkerhetsnivået i medlemsland med et høyt sikkerhetsnivå. Gjennom vedtagelse av de nye felles sikkerhetsmetodene, er det ikke lenger grunnlag for en slik anførsel.

Det ble videre anført som viktig at de ulike nasjonale sikkerhetsmyndighetene har en lik tilnærming til hvordan tilsyn skal foregå, herunder hvordan reglene skal håndheves og hvordan man skal gå frem når det avdekkes forhold som har akutt betydning for sikkerheten. De nye felles sikkerhetsmetodene for sikkerhetsstyringssystem og tilsyn ivaretar behovet for samordning og harmonisert tilnærming på disse områdene.

Det pågår forhandlinger mellom Statens jernbanetilsyn og ERA om samarbeidet ved saksbehandlingen, og dette reguleres delvis i flere av de vedtatte gjennomføringsrettsaktene. Det er derfor liten usikkerhet i dag om hvordan samarbeidet skal foregå. Også i arbeidet med den felles portalen for saksbehandling ("One-stop shop") deltar Statens jernbanetilsyn.

De ovenfor nevnte forutsetningene for å ivareta jernbanesikkerheten anses nå for å være imøtekommet.

ERA-forordningen medfører overføring av myndighet til ERA, og den skal derfor klassifiseres i Gruppe 1 (Rettsakter som krever lov- eller budsjettendring, samt rettsakter som krever forskriftsendring som vurderes å gripe vesentlig inn i norsk handlefrihet). 

Konkusjon

Saken ble behandlet i Spesialutvalget for transport 6. mars 2017. Forordningen er EØS-relevant og akseptabel.  

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Parlament og Råd
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:	KOM(2013)027
Rettsaktnr.:	0796/2016
Basis rettsaktnr.:
Celexnr.:	32016R0796

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	01.06.2016
Frist returnering standardskjema:	31.08.2016
Dato returnert standardskjema:	07.03.2017
EØS-relevant:	Ja
Akseptabelt:	Ja
Tekniske tilpasningstekster:	Ja
Materielle tilpasningstekster:	Ja
Art. 103-forbehold:	Ja

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:	26.06.2020
Høringsfrist:	25.09.2020
Frist for gjennomføring:

Lenker

• Kommisjonens forslag
• Høringsbrev