Fjerde jernbanepakke - åpning av nasjonale jernbanepassasjermarkeder

Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2016/2370 av 14. desember 2016 om endring av direktiv 2012/34/EU hva gjelder åpning av markedet for nasjonal jernbanepassasjertransport og forvaltning av jernbaneinfrastrukturen (heretter endringsdirektivet) ble opprinnelig lagt frem som en del av fjerde jernbanepakke i januar 2013.

Målsetningen med endringsdirektivet er å bidra til å fullføre det europeiske jernbaneområdet ved å åpne tilgangen til jernbanenettet i Europa og oppstille felles regler om forvaltning av jernbaneinfrastrukturen for å sikre likeverdige vilkår for tilgang til jernbanenettet. Dette vil styrke konkurransen i de nasjonale jernbanemarkedene, for å øke omfanget og kvaliteten av persontransporten med jernbane. En økning av personbefordring med jernbane vil bidra til å nå EUs overordnede miljømål.

Endringsdirektivet må ses i sammenheng med forordning (EU) 2016/2338 om endring av forordning (EF) nr. 1370/2007 (kollektivtransportforordningen), som innebærer krav til obligatorisk bruk av konkurranse ved tildeling av kontrakter om offentlig tjenesteytelse av persontransport med jernbane. Dette er omtalt i eget EØS-notat.

Forvaltning av infrastrukturen

Hovedregelen er at det skal være et fullt organisatorisk skille mellom infrastrukturforvalter og leverandør av transporttjenester. Et organisatorisk skille innebærer at én juridisk person eller myndighet ikke kan kontrollere både infrastrukturen og trafikkvirksomheten. Det er likevel tillatt med selskapskonstruksjoner der et holdingselskap kontrollerer både infrastrukturforvalter og ett eller flere togselskap (vertikalt integrerte selskaper), så lenge disse ikke utøver noen form for kontroll over infrastrukturforvalters avgjørelser. Når staten eier og/eller kontrollerer både infrastrukturforvalter og togselskap regnes ikke selskapene som vertikalt integrerte i endringsdirektivets forstand.

Vertikalt integrerte selskaper er underlagt en rekke begrensinger og kontrollordninger for å motvirke at togselskapet subsidieres eller favoriseres på annen måte.

Endringsdirektivet inneholder en rekke bestemmelser som skal sikre at flere av infrastrukturforvalters funksjoner (fordeling av ruteleier, fastsettelse og innkreving av infrastrukturavgifter, trafikkstyring, planlegging av vedlikehold) foregår på en uavhengig måte uten å favorisere enkelte togselskaper.

Det skal opprettes koordinasjonsmekanismer for å samordne behovene til jernbaneforetak, innholdet i sportilgangsavtaler og andre avtaler som inngås mellom infrastrukturforvalter og togselskap, samt andre relevante temaer for sportilgang og bruk av infrastruktur og andre tjenester. Her kan markedsovervåkingsorganet være observatør. Infrastrukturforvalter skal delta i et europeisk nettverk som skal samarbeide og følge utviklingen av infrastrukturen i alle landene.

Konkurranse på sporet

Endringsdirektivet medfører at togselskaper som har til formål å drive jernbanepassasjertrafikk skal få tilgang til jernbanenettet på ikke-diskriminerende, åpne og likeverdige vilkår. Dette innebærer at det blir åpnet for konkurranse på sporet også for nasjonal passasjertransport. Det betyr at alle togselskaper vil få mulighet til å utføre passasjertransport hvor de måtte ønske. Det er imidlertid viktige begrensninger i denne tilgangsretten. Medlemsstatene kan begrense denne retten der det allerede drives en rute under en kontrakt om offentlig tjenesteforpliktelse og utøvelse av tilgangsrettigheten kan forstyrre den økonomiske likevekten i den eksisterende kontrakten om offentlig tjenesteyting. En slik vurdering skal foretas av markedsovervåkingsorganet på bakgrunn av forhåndsdefinerte kriterier.  

Det er også adgang til å begrense den frie tilgangsretten når det er gitt eksklusive rettigheter til trafikk mellom de aktuelle stasjonene i en kontrakt om offentlig tjenesteytelse uten kompensasjon som er inngått før 16. juni 2015.

Andre endringer

Endringsdirektivet åpner for at medlemsstatene kan kreve at togselskapene skal knyttes til et felles og konkurransenøytralt system for reservering og billettering, herunder salg av gjennomgående billetter med flere togselskap. Det kreves også at selskapene har beredskapsplaner med plikt til gjensidig assistanse ved større forstyrrelser i togtrafikken.

Merknader

Norsk rett på området

Etter jernbaneloven § 8 kan Kongen bestemme at den som har tillatelse til å drive trafikkvirksomhet kan få tilgang til å trafikkere jernbanenettet. Det følger av jernbaneforskriften § 2-1 at det bare er togselskaper med avtale om persontransport med det offentlige, herunder NSB og Flytoget, som har tilgangsrettigheter til jernbanenettet for nasjonal persontransport. I tillegg kommer internasjonale ruter, som har adgang til å sette av og på passasjerer på stasjoner i Norge (kabotasje).

Jernbaneforskriften stiller i dag omfattende krav til utførelsen av infrastrukturforvalters oppgaver, og stiller bl.a. krav om infrastrukturforvalters uavhenighet til jernbaneforetak.

Departementet har hjemmel i jernbaneloven § 7 b til å fastsette en plikt for alle jernbaneforetak til å bruke bestemte billetteringsløsninger, å kunne fastsette plikt for alle jernbaneforetak til å overlevere reiseinformasjon med nærmere angitt innhold etter nærmere angitte fremgangsmåter, og fastsette regler om finansiering av utvikling og drift av elektroniske støttesystemer for billettering.

Behov for endringer i regelverk

Endringsdirektivets bestemmelser om tilgangsrett for nasjonal persontransport og eventuelle begrensninger i denne retten kan gjennomføres i norsk rett gjennom endringer i jernbaneloven § 8, og enkelte bestemmelser i jernbaneforskriften kapittel 2 og 3.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvensene av endringsdirektivet er avhengige av om den generelle tilgangsretten vil oppmuntre flere jernbaneforetak til å utføre kommersielle persontransporttjenester i Norge (der det er kapasitet i jernbanenettet). Dersom omfanget av jernbaneforetak øker, vil Statens jernbanetilsyn med all sannsynlighet få merarbeid med å gjennomføre økonomiske analyser og Jernbanedirektoratet vil få flere forhold å ta i betraktning ved planlegging og oppfølging av konkurranser om trafikkavtaler. Infrastrukturforvalteren (Bane NOR) vil få flere aktører å forholde seg til i ruteplanleggingen og trafikkstyringen. Hvorvidt midler til offentlig kjøp påvirkes, er svært vanskelig å anslå. Konkurranse på sporet kan potensielt bidra til effektiv drift, og bedre tilbud for kundene på de strekninger det gjelder. Unntakene fra hovedregelen om fri tilgang til jernbanenettet gjør at endringsdirektivet ikke behøver å få noen betydning for eksisterende trafikkavtaler. 

De nye kravene til infrastrukturforvalters uavhengighet skal sikre en velfungerende konkurranse på jernbanemarkedene. Det legges til grunn at dette har positive effekter på sikt, da det stimulerer til effektive transporttjenester og en hensiktsmessig utnyttelse av sporkapasiteten.

Eventuelle økonomiske konsekvenser for staten kan håndteres innenfor gjeldende budsjettrammer.

Sakkyndige instansers merknader

Samferdselsdepartementet ba aktørene om innspill til forslagene til hele jernbanepakke IV i 2013. Det kom innspill fra 22 instanser, hvorav 14 hadde faktiske merknader til forslaget til endringsdirektiv. Høringsuttalelsene som er gjengitt nedenfor er basert på det opprinnelige forslaget fra 2013 og må leses i lys av dette.

Statens jernbanetilsyn (SJT) er generelt positiv til EU-kommisjonens forslag om utvidet tilgangsrett til infrastruktur for persontransport med jernbane, og at det dermed innføres en regulert form for konkurranse i persontransportmarkedet. Etter tilsynets vurdering virker det rimelig at grunnlaget for å drive persontransport på jernbane, innenfor rammen av slike kontrakter, opprettholdes gjennom å begrense konkurransen om passasjergrunnlaget når det anses nødvendig ut fra en objektiv økonomisk analyse.  Tilsynet mener at det bør presiseres at et enkelt jernbaneselskap ikke kan drive informasjons- og billetteringssystemet som foreslås i artikkel 13a. Statens jernbanetilsyn er positiv til at det skal være et tydelig organisatorisk skille mellom infrastrukturforvalter og togselskap. De mener at en koordinasjonskomité kan bøte på ulempene ved skillet og er positiv til å være observatør i en slik komité. De mener for øvrig at Jernbaneverket selv må ha tilstrekkelig strategisk ruteplankompetanse og ressurser til å vurdere det markedsbaserte grunnlaget for utbygging og utvikling av togtilbudet (grunnrutemodell) iht. artikkel 3.

Norsk Lokomotivmannsforbund, Norsk Jernbaneforbund og LO er generelt negative til å åpne det norske persontrafikkmarkedet for fri konkurranse. LO mener at konkurranse på sporet vil føre til økt offentlig kjøp. LO har ikke tro på at mekanismen, som skal regulere den økonomiske likevekten, vil fungere effektivt i praksis.

Flytoget er positivt innstilt til åpning av det nasjonale persontrafikkmarkedet, under forutsetning at konkurransen skjer på like vilkår. Viktige punkter er nøytralt eierskap til stasjoner, tilgang til rullende materiell, lik tilgang til verkstedsfasiliteter, tilgang til felles billettsystem. Flytoget mener imidlertid at direktivet burde gått lenger og avklart tilgang til blant annet verkstedfasiliteter. Det er viktig at overgangsordningene ved innfasing av direktivet blir så gode at det ikke hemmer nåværende jernbaneforetaks investeringer i rullende materiell på grunn av framtidig konkurranse. Flytoget ser det som positivt at direktivet tydeliggjør infrastrukturforvalters oppgaver (drift, vedlikehold og utvikling, samt kapasitetstildeling) og rollefordelingen mellom infrastrukturforvalter og jernbaneforetak. Mandatet for koordinasjonskomiteen må være tydelig. Flytoget mener det er viktig at det settes tydelige krav til kvalitet og standard på infrastruktur.

NSB mener markedsstørrelsen kombinert med kapasitetsbegrensningene i infrastrukturen, gjør at det er begrenset mulighet for rent kommersiell konkurranse på sporet i persontogtrafikken. NSB tror derfor at forslaget sannsynligvis vil, med noen få unntak, ha begrenset betydning i Norge. NSB synes imidlertid det er viktig at nasjonale myndigheter kan ivareta hensynet til offentlig kjøp dersom konkurransen vil kunne skade den økonomiske likevekten. NSB mener det bør være opp til nasjonalstatene hvilken organisatorisk løsning man vil velge, så fremt hensynet til ikke-diskriminerende tilgang er ivaretatt. NSB mener uansett at det er behov for bedre samordning mellom infrastrukturforvalter og togselskap og mener forslaget om koordinasjonskomité er et skritt i riktig retning, men neppe tilstrekkelig, og at det bør legges opp til mer forpliktende avtaler mellom infrastrukturforvalter og togselskapene.

Arbeidsgiverforeningen Spekter anbefaler at Norge støtter forslaget om å gi adgang til parallell konkurranse om togkundene i den grad det er forenlig med de transportpolitiske målene og offentlig kjøp på strekningen.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter Kommisjonens mål om å skape et indre marked for jernbanetransport ved å fjerne barrierer mellom ulike nasjonale systemer og legge til rette for konkurranse. De støtter prinsipielt full åpning for konkurranse på sporet, samtidig som de erkjenner at konkurranse her er mer komplisert enn for den øvrige kollektivtransporten. Knapp sporkapasitet, lite trafikkgrunnlag og betydelig stordriftsfordeler gjør at de vurderer konkurranse på sporet som mindre aktuelt for jernbanetransport i Norge.

Samferdselsdepartementet har fremført sine posisjoner til EUs lovgivende myndigheter, og det endelige endringsdirektivet tar hensyn til flere av disse. Bl.a. gjelder det adgangen til at staten kan eie og/eller kontrollere både infrastrukturforvalter og jernbaneforetak, og at man må ta hensyn til offentlig kjøpt transport ved utøvelse av den frie tilgangsretten. Utgangspunktet for den norske posisjonen var at det finnes både potensielle ulemper og fordeler ved innføring av konkurranse, noe som tilsier at den enkelte stat bør ha størst mulig handlingsrom.

Rettsakten er EØS-relevant og akseptabel.