Endring av rammedirektivet om avfall (del av pakke sirkulær økonomi)

Status

Rettsakten er under vurdering i EØS/EFTA-statene.

Direktiv (EU) 2018/851 om endringer i rammedirektivet om avfall ble vedtatt 30. mai 2018. Rettsakten endrer EUs rammedirektiv om avfall (2008/98/EF) som er tatt inn i EØS-avtalen vedlegg XX pkt. 32 ff.  Det endrede regelverket må ses i sammenheng med de vedtatte endringene i følgende rettsakter:

• Emballasjedirektivet; EØS-vedlegg II, del II, kap. XVII Miljø pkt. 7
• Deponidirektivet; EØS-vedlegg XX kapittel IV Avfall
• Kasserte kjøretøy;  EØS vedlegg XX kapittel IV Avfall
• Batteridirektiv; EØS vedlegg II kapittel XV Farlige stoffer
• EE-direktivet; EØS-vedlegg XX kapittel IV

Regelverket er hjemlet i EU-traktatens (TFEU) artikkel 192 (tidligere artikkel 172 EF) om prosedyre for vedtak av rettsakter på miljøområdet.

Direktivet om endringer i rammedirektivet om avfall er en del av oppfølgingen av EUs første handlingsplan for sirkulær økonomi fra 2015. Gjennomføringen av rettsakten skal bidra til omstillingen til en sirkulær økonomi, der verdien av produkter og materialer tas vare på så lenge som mulig ved at de brukes lengst mulig, oppgraderes/repareres og ved at de brukes om igjen. Gjennom dette ventes store positive effekter for klima, miljø og økonomi. Handlingsplanen for en sirkulær økonomi fra 2015 er omtalt i eget EØS-faktanotat.

Endringene i det europeiske avfallsregelverket skal blant annet bidra til bedre design av produkter, reduserte avfallsmengder, redusert forsøpling, økt ombruk og materialgjenvinning, sterkere produsentansvar, redusert deponering og et velfungerende indre marked med færre handelshindre og konkurransebegrensninger. Rettsakten skal i større grad sikre at alle medlemsland oppfyller forpliktelsene, gjennomfører regelverket og rapporterer bedre og mer likt.

Sammendrag av innhold

Endringene i rammedirektivet om avfall omfatter økte mål for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av husholdningsavfall og lignende avfall fra næringslivet («municipal waste»). Endringene omfatter en presisering av hvordan materialgjenvinning skal beregnes og nye minimumskrav til produsentansvarsordninger, det vil si ordninger som skal sikre at produsenter tar ansvar for produktene når de har blitt avfall. EU-kommisjonen vil videre følge opp medlemslandenes måloppnåelse, blant annet gjennom et system for tidlig varsling som skal sikre at land som sakker etter fanges opp tidlig og følges opp av EU-kommisjonen slik at de gjøres i stand til å nå målene.

De viktigste elementene i rettsakten er oppsummert nedenfor.

Innsamling og behandling av avfall og nye krav til materialgjenvinning av «municipal waste»

• Nye definisjoner av blant annet «municipal waste», bioavfall, forberedelse til ombruk og utfylling (backfilling)
• Nye og mer ambisiøse mål for perioden etter 2020 for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av «municipal waste»:
  • 55 prosent innen 2025
  • 60 prosent innen 2030
  • 65 prosent innen 2035

• Medlemslandene skal etablere et effektivt system for å verifisere at mengden «municipal waste» blir beregnet riktig.  
• Medlemslandene skal fremme forberedelse til ombruk ved å sikre at ombruks- og reparasjonsnettverk får tilgang til å hente ut gjenstander fra avfallsinnsamlingspunkter og bruk av andre virkemidler.
• Separat innsamling av bioavfall innen 2023.
• Separat innsamling av farlig avfall og tekstiler innen 2025.
• Medlemslandene skal sørge for virkemidler som sikrer at utsortert avfall ikke sendes til forbrenning.
• Nye minimumskrav til ordninger for produsentansvar som skal sikre mer harmonisert gjennomføring og mer effektive ordninger.
• Metaller som tas ut av bunnasken fra forbrenning av husholdningsavfall og lignende avfall fra næringslivet skal regnes med i materialgjenvunnet mengde.
• EU-kommisjonen får delegert myndighet til å vedta ulike underliggende rettsakter med nærmere krav til beregning av forberedelse til ombruk og materialgjenvinning, bl.a. vedrørende bruken av gjennomsnittlige tapsrater og til matavfall.

Bioavfall

• Bioavfall som komposteres ved kilden skal regnes med i materialgjenvunnet mengde.
• Medlemslandene skal fremme materialgjenvinning av bioavfall med høy grad av beskyttelse av miljø og som resulterer i produkter av høy kvalitet. Det er gitt kriterier for hva som regnes som materialgjenvinning av bioavfall.

Avfallsforebygging

• Medlemslandene skal bruke hensiktsmessige økonomiske eller andre virkemidler for å styrke bruken av avfallshierarkiet.
• Medlemslandene skal dokumentere resultater av tiltak for å forebygge avfall ved bruk av passende indikatorer.
• Nasjonal avfallsplan skal omtale avfall med spesielt viktige ressurser og skal også beskrive tiltak for å bekjempe og forebygge forsøpling, herunder opprydning av forsøpling.
• Nye krav til hva som skal dekkes av et nasjonalt program for avfallsforebygging. 
• Medlemslandene skal innføre tiltak og minimumskrav for forebygging av avfall, som blant annet innebærer å fremme design, produksjon og bruk av produkter som er fremstilt på en ressurseffektiv måte, og som er egnet for reparasjon og ombruk.
• Matavfall er prioritert innen avfallsforebygging, og det fremheves at denne typen avfall skal være omfattet særskilt i landenes ordning for avfallsforebygging
• Medlemslandene skal treffe tiltak for å redusere matavfall i primærproduksjon, foredling, detaljhandel og annen matdistribusjon, restauranter og serveringsbransjen og i husholdninger. Medlemslandene skal måle framdrift og tilstrebe en matavfallsreduksjon som bidrar til FNs bærekraftsmål om 50 prosent reduksjon innen 2030. Innen 2023 skal EU-kommisjonen ta innrapporterte data for matavfall i betraktning og vurdere om kvantitative måltall skal settes for 2030. Medlemslandene skal videre oppfordre og legge til rette for donasjon som prioriterer at spisbar mat distribueres til mennesker fremfor dyr og prosessering til ikke-matrelaterte formål.

Krav til produkter, biprodukter og bevaring av kritiske ressurser

• Medlemslandene skal styrke innsatsen for å bevare kritiske råvarer i kretsløpet.
• Medlemslandene skal sørge for at leverandører av produkter gir informasjon til European Chemicals Agency (ECHA) om skadelige stoffer i produktene iht. nærmere definisjoner i REACH-regelverket. ECHA skal opprette en database for dette og gi avfallsbehandlere tilgang til databasen.
• Medlemslandene skal sørge for at biprodukter verken defineres eller håndteres som avfall gitt at produktet overholder gitte kriterier. Kriteriene er de samme som før.
• EU-kommisjonen får delegert myndighet til å utstede veiledere og rettsakter med detaljerte kriterier for håndtering av biprodukter

Utvidet produsentansvar

• Medlemslandene kan innføre produsentansvar for å fremme forebygging, ombruk, forberedelse til ombruk, materialgjenvinning og annen gjenvinning av avfall.
• Det stilles nye minimumskrav til ordninger for produsentansvar. Disse skal sikre mer harmonisert gjennomføring og mer effektive ordninger. Kravene dekker bl.a. at vederlaget produsentene betaler skal dekke kostnader knyttet til separat innsamling, måloppnåelse, informasjonsformidling, datainnsamling og rapportering. Dette vederlaget skal, der det er mulig, differensieres med hensyn til produktets varighet, mulighet for ombruk/reparasjon, materialgjenvinnbarhet og innhold av farlige stoffer slik at det gis insentiv til design for sirkulær økonomi. Dette kravet gjelder ikke ordningene for EE-avfall, kasserte kjøretøy eller kasserte batterier.
• Ordningene for produsentansvar skal være transparente, og produsentene skal offentliggjøre informasjon om medlemskap, vederlag og kriterier for valg av behandlingsanlegg for avfall. Det stilles også krav til at avfallsbesittere skal informeres om avfallsforebygging.
• Ordningene skal ha de nødvendige finansielle og organisatoriske forutsetninger for å oppnå kravene i rettsakten.

Spillolje og farlig avfall

• Medlemslandene skal treffe tiltak for å fremme «selektiv» rivning av bygg og anlegg for å sikre at farlige stoffer kan fjernes på en trygg måte, og legge til rette for ombruk og materialgjenvinning.
• Medlemslandene skal opprette elektroniske registre for data som journalføres i verdikjeden for farlig avfall, fra avfallsprodusent til behandlingsanlegg.
• Ved behandling av innsamlet spillolje skal det gis prioritet til regenerering, men regenerering er ikke et absolutt krav.
• Spilloljer med forskjellig karakter skal ikke blandes med hverandre eller med andre typer avfall.

Rapportering

• Rapportering til EU-kommisjonen skal skje årlig. Det er vedtatt flere endringer som påvirker medlemslandenes rapportering:
  • Alle medlemsland skal rapportere andel forberedelse til ombruk og materialgjenvinning for «municipal waste». Kravet til hva som skal rapporteres er mer entydig enn tidligere, da medlemslandene kunne velge mellom fire ulike metoder. Sammen med de detaljerte kravene til målepunkt for avfall til materialgjenvinning gir dette mer sammenlignbar statistikk mellom landene.
  • Materialgjenvunnet mengde skal som hovedregel regnes som avfall inn i gjenvinningsprosessen, etter at nødvendig frasortering av uønsket materiale har funnet sted. Mengden som sendes ut fra et sorteringsanlegg kan legges til grunn for rapporteringen i tilfeller der svinnet før endelig materialgjenvinning er fjernet fra rapporteringen. Kravet om målepunkt gjelder også der avfall eksporteres og behandles i et annet land. Dersom det ikke er mulig å framskaffe slik data, kan man benytte gjennomsnittlige tapsrater, såkalte «average loss rates». Dette er faste faktorer som beregner tap i avfallsmengde på grunn av frasortering fram til gjenvinningsanlegget.
  • Mengden «municipal waste» som er forberedt til ombruk skal måles som mengden produkter som har blitt «municipal waste» og som faktisk er sjekket, vasket eller reparert før videre bruk. Dersom annen sortering eller prosessering er nødvendig, er det ikke regnet som forberedelse til ombruk. 
  • Rapporteringskrav for mengde mineralsk og syntetisk olje satt på markedet og for særskilt innsamlet og behandlet oljeavfall. Denne rapporteringen skal gi Kommisjonen grunnlag for å vurdere ev. framtidige krav for å øke regenerering.  
  • Rapporteringskrav for avfallsmengde brukt til fyllmasse og andre gjenvinningsoperasjoner enn materialgjenvinning og forberedelse til ombruk.
  • Rapporteringskrav på matavfall fra alle deler av verdikjeden.
  • Rapporterte data skal ledsages av en kvalitetsrapport. For mengde til materialgjenvinning skal det i tillegg utarbeides en rapport som viser tiltak for kontroll og sporbarhet.
  • EU-kommisjonen skal innen 31. mars 2019 vedta rettsakter med nærmere krav til rapporteringen fra landene.
  • Plikten til å rapportere gjelder fra og med rapporteringen for år 2020.
  • Innføring av en ordning for tidlig varsling for å fange opp manglende måloppnåelse i medlemslandene. EU-kommisjonen skal tre år før fristen for innfrielse av kravet i rettsakten rapportere medlemslandenes måloppnåelse og eksempler på praksis som kan hjelpe land som står i fare for å ikke nå målene på riktig vei. Dette skal skje i samarbeid med EUs miljøbyrå European Environment Agency.

Merknader
 

Rettslige konsekvenser

Det tidligere direktivet er innlemmet i EØS-avtalens Vedlegg XX (miljø) kapittel IV (avfall). Endringene i rettsakten gir behov for mindre endringer i forurensningsloven, samt noen endringer i avfallsforskriften. SU Miljø ble orientert om at det er behov for mindre endringer i forurensningsloven ved epost av 22. september 2020. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Nye materialgjenvinningsmål og krav om separat innsamling

Utvikling av tiltak og virkemidler for å nå målene i rettsakten vil ha økonomiske og administrative konsekvenser både for offentlig og privat sektor. Rettsakten medfører at kommuner og næringsliv får kostnader ved etablering av nye og oppgradering av eksisterende systemer for innsamling, sortering og behandling av avfall. For avfall som omfattes av utvidet produsentansvar, vil deler av disse kostnadene dekkes av produsent/importør av produktene avfallet stammer fra. Det er behov for å øke ressursbruken når det gjelder kommunikasjon og informasjonsformidling overfor befolkningen. Kostnadene kan samtidig reduseres gjennom inntekter fra salg av utsortert avfall til råvareindustrien. Totaleffekten vil bl.a. påvirkes av de nærmere kravene for måling av materialgjenvunnet mengde som EU-kommisjonen utarbeider, teknologiutvikling inkludert digitalisering, effekten av regjeringens innsats for avfallsreduksjon (matavfall) og utviklingen av markedet for sekundære råvarer. Økte mål for materialgjenvinning kan gi muligheter for materialgjenvinningsindustrien og teknologileverandører ved at større avfallsmengder skal forberedes til ombruk, sorteres, materialgjenvinnes eller behandles biologisk.

Minimumskrav for utvidet produsentansvar
Direktivets nye minimumskrav til ordninger for produsentansvar vil ha økonomiske og administrative  konsekvenser for næringslivet. Produsentene kan få økte vederlag, samtidig som returselskap må sørge for at de finansielle kravene i rettsakten imøtekommes. Dette har derfor også administrative konsekvenser.

For myndighetene ventes administrative konsekvenser som følger av kravene til utvidet produsentansvar, for eksempel som følge av behov for å endre avfallsforskriften og rutiner for oppfølging av returselskap.

Krav om å opprette elektroniske registre for data som journalføres i verdikjeden for farlig avfall

Rettsakten vil få økonomiske og administrative konsekvenser for myndighetene og virksomhetene som skal sende inn data. Dette skyldes at dagens elektroniske deklarasjonssystem for farlig avfall og systemet for egenrapportering for virksomheter med tillatelse etter forurensningsloven ikke vil ivareta disse kravene fullt ut. I dag er avfallstransportører og avfallsmeglere ikke omfattet av deklarasjonssystemet, men de har plikt til journalføring.

Statistikk og rapportering

I dag rapporterer Norge materialgjenvinningsandel for husholdningsavfall til EU, og i tillegg gjør Statistisk sentralbyrå (SSB) et overslag for materialgjenvinningsandel for tilsvarende avfall fra andre kilder. Generert mengde vil måtte beregnes på en ny måte pga. endret definisjon og at det nå skal rapporteres på husholdningsavfall og lignende avfall fra næringslivet («municipal waste»).

Det skal også rapporteres separat for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning. Endring i målepunkt for mengden avfall som materialgjenvinnes vil kreve andre kilder enn hva som legges til grunn i dag. De nye kravene vil derfor medføre mer ressurskrevende datainnsamling. I tillegg skal det rapporteres på nye avfallsstrømmer, først og fremst spillolje og avfall brukt til fyllmasse. Rapporteringen vil bli mer omfattende, da rapporterte data skal følges av en kvalitetsrapport og en rapport som viser tiltak for kontroll og sporbarhet. Hvor ressurskrevende dette viser seg å være, vil i stor grad avhenge av detaljene i rettsaktene om beregning og rapportering som EU-kommisjonen har fått myndighet til å utarbeide.

Forebygging av avfall

Rettsakten oppstiller flere minimumskrav for forebygging av avfall, som blant annet innebærer å fremme design, produksjon og bruk av produkter som er fremstilt på en ressurseffektiv måte, og som er egnet for reparasjon og ombruk. Reparasjon av EE-produkter og tekstiler er særlig prioriterte områder, men også emballasjeavfall og bygg- og anleggsavfall trekkes frem. Forebygging av avfall skal dokumenteres ved bruk av passende indikatorer, og EU-kommisjonen vil utarbeide en gjennomføringsrettsakt med beskrivelse av metode for beregning av ombruk i medlemslandene. Innen 2024 skal EU-kommisjonen ta innrapporterte data for ombruk i betraktning og vurdere om kvantitative måltall skal settes for ombruk.

Særlig om reduksjon av mengden matavfall

Rettsakten krever at landene skal gjøre tiltak for å redusere mengden matavfall som et bidrag til FNs bærekraftsmål om å redusere mengden med 50 % i handel og forbrukerleddet, samt redusere tap av mat i produksjon og verdikjeder innen 2030. I Norge har regjeringen og matbransjen inngått en samarbeidsavtale om reduksjon av matsvinn og tiltak gjennomføres mange steder i verdikjeden som bidrag i avtalen. Denne frivillige bransjeavtalen kan ses som Norges hovedvirkemiddel, og den favner mange tiltak for å redusere matavfall. Systemer for datainnsamling, beregninger, gjennomføring av tiltak, omlegging av rutiner, rapportering m.v. krever administrative og finansielle ressurser hos enhver involvert i arbeid med tiltak, både hos myndigheter og ute hos den enkelte virksomhet. Samtidig vil reduserte matavfallsmengder kunne redusere kostnadene aktørene har ved håndtering av avfallet og ved innkjøp. Rettsakten krever også at landene oppmuntrer til donasjon av mat og prioriterer mat til mennesker fremfor dyr ved redistribusjon. 

Avfallsplan og program for avfallsforebygging

Rettsakten krever at medlemslandenes nasjonale avfallsplan skal omfatte noen nye elementer, som beskrivelse av tiltak for å bekjempe og forebygge forsøpling, herunder opprydning av forsøpling. Tilsvarende gjelder for landenes program for avfallsforebygging. Revidert norsk avfallsplan med forebyggingsprogram ble fastsatt i desember 2019, og dekker disse nye kravene til innhold.

Stimulering av ulike former for avfallshåndtering

Rettsakten inneholder bestemmelser om at medlemslandene skal stimulere eller legge til rette for ulike former for ønsket avfallshåndtering. Det skal bl.a. brukes økonomiske eller andre virkemidler for å styrke bruken av avfallshierarkiet. I tillegg skal forberedelse til ombruk og «selektiv rivning» av bygg og anlegg fremmes. Det vil være et vurderingsspørsmål hvor omfattende endringer dette vil måtte medføre i nasjonale tiltak og virkemidler, og økonomiske og administrative konsekvenser er derfor ikke mulig å anslå.

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten er vurdert som EØS-relevant og akseptabel.

Rettsakten ble behandlet i spesialutvalget for miljø 13.11.2018. Det ble da besluttet at berørte departementer vil vurdere den videre. Rettsakten ble sendt til behandling gjennom skriftlig prosedyre 14. februar 2020 etter oppdatert gjennomgang av økonomiske og administrative konsekvenser. 

EU-kommisjonens utkast til rettsakt (2018) har vært på offentlig høring og er presentert i Klima- og miljødepartementets EØS-referansegruppe. Ulike organisasjoner, som blant annet representerer kommunene, industrien, produsentansvarsordninger for emballasje og miljøvernorganisasjoner, har i tillegg gitt innspill til Miljødirektoratet.

Det fleste høringsinnspillene var positive til mer ambisiøse mål til materialgjenvinning. Det fremheves at langsiktige mål gir forutsigbarhet og realistiske muligheter til omstilling, samtidig som det påpekes at målene er krevende. Norsk Industri mener at det vil være behov for å omformulere det nasjonale målet om gjenvinning av avfall så det bedre gjenspeiler EUs satsning på forberedelse til ombruk og materialgjenvinning. I tillegg mener Norsk Industri og Bellona at det bør innføres krav til utsortering av avfallsfraksjoner som er egnet for materialgjenvinning før forbrenning av restavfall. Det er delte meninger om den foreslåtte presiseringen av hvordan materialgjenvunnet mengde skal måles. Flere uttrykker at kombinasjonen av nye mål og målemetode sammen gir svært høyt materialgjenvinningsmål for «municipal waste», men samtidig må dette sees opp mot hva EU-kommisjonen vil anse som uønsket materiale/svinn i prosessene.

Høringsinnspillene er generelt positive til at definisjoner klargjøres. SSB påpeker at definisjonsendringene innebærer at datainnsamling blir forandret og mer krevende. Likevel er det det endrede målepunkt for materialgjenvunnet mengde som blir den største utfordringen, siden forslaget innebærer at SSB må bruke nye datakilder. Det vil være særlig krevende å hente data for mengden avfall som er forberedt til ombruk eller materialgjenvunnet i andre land.

Høringsinstansene er i utgangspunktet positive til de foreslåtte minimumskravene til utvidet produsentansvar. Produsentansvarsordningene innen emballasje ønsker at det gis rom for tolkning av formuleringene i rettsakten, slik at medlemslandene kan gjøre nasjonale tilpasninger. De vektlegger også at produsentansvaret ikke må gi ansvar for hendelser som produsentene ikke rår over, for eksempel forsøpling. Organisasjonene som representerer kommunene ønsker generelt krav som gir produsenter incentiver til avfallsreduksjon og materialgjenvinning, så vel som et ansvar for å unngå forsøpling.

Vurdering

Gjennomføring av rettsakten vil kreve endringer i norsk regelverk. Rettsakten innebærer endringer i reglene om avfallsfasens opphør.  Når rettsakten tas inn i EØS-avtalen, må derfor definisjonen av avfall i lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) § 27 endres. Det kan videre være behov for noen forskriftsendringer i avfallsforskriften, bl.a. for å innfri  krav om utsortering og materialgjenvinning av bioavfall og plastavfall.

Utsortering og materialgjenvinning

Det er omfattende og ambisiøse endringer i direktivet, og det vil bli krevende for Norge å nå de langsiktige målene for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning. Økt materialgjenvinning vil gi positive effekter for klima og miljø. Endringene vil også gi muligheter for gjenvinningsindustrien og teknologileverandører ved at større avfallsmengder skal håndteres/sorteres, materialgjenvinnes eller behandles biologisk. Tiltak for å øke separat innsamling av biologisk avfall vil også bidra til høyere kvalitet på andre avfallstyper til materialgjenvinning. Norsk næringsliv, kommuner og organisasjoner har vært overveiende positive til forslaget i høringsrunden.

Målene fremgår av artikkel 11 i endringsdirektivet.. Målene fastsatt i direktivet for 2020 og 2035 er rettslig bindende forpliktelser som landene skal gjennomføre nødvendige tiltak for å oppnå. Artikkel 11 nr. 2 pålegger landene å innføre de tiltak som er nødvendig for å oppnå målene. Artikkel 11 nr. 3 gir en begrenset og betinget mulighet for å utsette oppnåelse av målene med inntil 5 år. Artikkel 11 a setter krav til hvordan medlemslandene skal beregne graden av måloppnåelse.

EU-kommisjonen – dvs. EFTAs overvåkingsorgan, ESA, for Norges del ved innlemmelse i EØS-avtalen - skal påse at dette skjer. Iht. artikkel 37 skal landene for hvert år rapportere data om gjennomføring av artikkel 11 nr. 2 og 3 til EU-kommisjonen/ESA. Iht. artikkel 11b skal EU-kommisjonen ESA i samarbeid med Det europeiske miljøbyrået rapportere om fremdriften i oppnåelsen av målene senest tre år før fristene utløper. Rapportene skal omfatte en vurdering av om det enkelte land har oppfylt målene, en liste over land som står i fare for ikke å nå målene innen fristen og anbefalinger til disse landene, samt eksempler på beste praksis som kan bidra til å nå målene.

Endringsdirektivet legger altså til rette for tett oppfølging, samarbeid og dialog for å sikre at målene nås. Hvis et land likevel ikke skulle nå målene, vil EU-kommisjonen/ESA kunne reise traktatbruddsak mot landet. For ESAs og Norges del følger dette av EØS-avtalen artikkel 109 og Avtalen mellom EFTA-statene om etablering av et overvåkingsorgan og en domstol artiklene 22 og 31. EU-kommisjonen og ESA skal iht. EØS-avtalen artikkel 109 nr. 2 samarbeide for å sikre enhetlig overvåking av partenes forpliktelser. Det taler for samme tilnærming overfor EØS/EFTA-statene og EUs medlemsland i tilfelle noen av dem ikke skulle nå målene.

Dersom Norge ikke skulle nå målene og ESA skulle velge å reise traktatbruddsak mot oss, vil EFTA-domstolen kunne avsi dom om at vi ikke har oppfylt våre forpliktelser. Vi vil da være forpliktet til å iverksette nødvendige tiltak for å oppfylle dem, dvs. nå målene i direktivet.  Det følger av ovennevnte Overvåkings- og domstolsavtale artikkel 33.  Hvis vi selv etter en slik dom for traktatbrudd fortsatt ikke skulle nå målene, risikerer vi en ny sak.  Domstolen kan imidlertid verken pålegge oss bestemte tiltak og heller ikke idømme bøter for manglende oppfølging. 

Utvidet produsentansvar

En mer enhetlig tilnærming til utforming av utvidet produsentansvar som følge av minimumskravene vil være positivt også for Norge, ettersom det vil gi likere konkurransevilkår for norske aktører. Direktivet synes å gi et relativt stort handlingsrom innenfor enkelte av de foreslåtte kriteriene, noe som gir mulighet til tilpasning til nasjonale forhold samtidig som minimumskravene sikrer et felles grunnlag som gir færre handelshindre og konkurransebegrensninger.

Reduksjon av matavfall

EU legger i rettsakten opp til reduksjon og forebygging av matavfall, og slutter seg til FNs bærekraftsmål om å halvere matavfall per innbygger i handels- og forbrukerleddet, samt å redusere tap av mat under produksjon og distribusjon. Norge har sluttet seg til dette bærekraftsmålet (12.3). Den frivillige bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn er det viktigste virkemiddelet i matsvinnarbeidet i Norge og favner mange tiltak for å redusere matavfall. EU-kommisjonens utvikling av felles beregningsmetode og indikatorer er positivt.

Krav om elektroniske registre for farlig avfall (artikkel 35)

I Norge er transportørene av farlig avfall ikke dekket direkte av journalføringsplikten i avfallsregelverket. Forhandlere og meglere av farlig avfall har krav om journalføring, men plikten omfatter ikke innsending via elektroniske registre.

SU-behandling og EØS-relevans

Rettsakten ble behandlet i spesialutvalget for miljø 13.11.2018. Justert/oppdatert posisjonsnotat har vært behandlet i SU Miljø ved skriftlig prosedyre (17.2. 2020 - 28.2.2020).

Rettsakten endrer direktiv 2008/98/EF om avfall, og er hjemlet i EU-traktatens (TFEU) artikkel 192 (tidligere artikkel 172 EF) om prosedyre for vedtak av rettsakter på miljøområdet.

Klima- og miljødepartementet vurderer rettsakten som EØS-relevant. Vurderingen er gjort i tråd med kriteriene fastsatt i Meld. St. 5 (2012-2013) EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU, pkt. 5.3.1. 

Rettsakten regulerer håndtering av avfall. Det berører både helse-, miljø-, nærings- og konkurransemessige aspekter ved avfallshåndtering. Det omhandler derfor tema som tematisk faller inn under EØS-avtalens hoveddel, protokoller og vedlegg. 

Rettsakten endrer direktiv 2008/98/EF, som er innlemmet i EØS-avtalen vedlegg XX om miljø, pkt. 32ff.  Det henger også sammen med andre rettsakter som er innlemmet I EØS-avtalen, blant annet direktiv 94/62/EØF (emballasjedirektivet, vedlegg II kap. XVII Miljø pkt. 7). 

Rettsaktens formål er å beskytte helse og miljø ved å motvirke eller redusere avfallsmengder og de negative konsekvensene av dem og ved å redusere konsekvensene av og effektivisere ressursbruk og bidra til overgangen til en sirkulær økonomi og sikre EUs konkurransedyktighet. Formålet er omfattet av del V i EØS-avtalen (bestemmelser som gjelder alle de fire friheter). Det er dermed omfattet av de forpliktende delene av EØS-samarbeidet. Det griper inn i det indre markeds funksjon blant annet fordi det pålegger medlemslandene å innføre tiltak for avfallsforebygging, krav til produkter, biprodukter og bevaring av kritiske ressurser, samt innfører flere nye minimumskrav til produsentansvarsordninger. Dette vil berøre en rekke næringsdrivende i avfallssektoren og en rekke andre sektorer der det foregår handel over landegrensene.

Rettsakten er hjemlet i EU-traktatens (TFEU) artikkel 192 (tidligere artikkel 172 EF) om prosedyre for vedtak av rettsakter på miljøområdet. Miljø er regulert I EØS-avtalen artikkel 73-75 og vedlegg XX til Avtalen.

EU-regelverk om avfall var en del av EØS-avtalen fra den ble inngått. Dette er omtalt i St.prp. nr. 100 (1991-92) om EØS-avtalen. Da Stortinget ga sin tilslutning til EØS-avtalen ga den derfor samtidig tilslutning til at EU-regelverk om avfall etter en begrenset overgangsperiode skulle være en del av EØS-avtalen.

Rettsakten påvirker det indre marked. Det gir regler av betydning for fri bevegelighet og fri konkurranse over landegrensene. Myndighetene pålegges å innføre en rekke tiltak knyttet til innsamling og behandling av avfall og materialgjenvinning av «municipal waste» som vil innebære plikter med økonomiske konsekvenser for aktørene i avfallsbransjen. Avfall, avfallstjenester og andre tjenester knyttet til avfall (f.eks. transporttjenester) er varer og tjenester som omfattes av EØS-avtalens virkeområde. Aktører handler med avfall og yter avfallstjenester (f.eks. energigjenvinning) og andre tjenester knyttet til avfall (transport) over landegrensene. Direktivet innfører nye minimumskrav til ordninger for produsentansvar som vil få økonomiske konsekvenser for produsentene og berører varer som omfattes av EØS-avtalen og som det handles med over landegrensene. Direktivet pålegger også myndighetene å innføre en rekke tiltak for å forebygge avfall. blant annet tiltak som fremmer design, produksjon og bruk av ressurseffektivt fremstilte produkter egnet for reparasjon og ombruk og reduksjon av matavfall i primærproduksjon, foredling, detaljhandel og annen matdistribusjon, restauranter og serveringsbransjen og i husholdninger. Dette vil kunne få økonomiske konsekvenser for produsenter og distributører og betydning for handel innenfor EØS-området med produkter som omfattes av EØS-avtalen. Videre innebærer direktivet krav til produkter, biprodukter og bevaring av kritiske ressurser, som også vil kunne få økonomiske konsekvenser for aktørene og handel over landegrensene med produkter som omfattes av EØS-avtalen. Endelig pålegger direktivet medlemslandene å innføre tiltak knyttet til håndtering av farlig avfall og spillolje, som vil innebære krav til aktørene i blant annet bygg- og anleggsbransjen, som konkurrerer om oppdrag over landegrensene. Dersom Norge i motsetning til EU-landene ikke skulle bli bundet av direktivet, vil aktørene i EU stå overfor strengere krav enn aktørene i Norge, noe som vil kunne påvirke konkurransen om markedet for berørte varer og tjenester I EØS-området. 

Direktivet setter også nye mål for forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av «municipal waste» som erstatter målene for dette i direktivet som allerede er innlemmet I EØS-avtalen.  Målene endrer ikke vurderingen av direktivet som EØS-relevant. Målene vil ikke kunne holdes utenfor ved innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen. Det ble ikke gjort da gjeldende direktiv ble innlemmet. Målene henger tett sammen med bestemmelsene forøvrig. De får betydning for tiltakene som myndighetene pålegges å innføre for å oppnå målene og dermed de økonomiske og rettslige rammebetingelsene for aktørene. I lys av EØS-relevansvurderingen over av direktivet som sådan er det heller ikke grunnlag for å hevde at direktivet på grunn av målene ikke er EØS-relevant.

Klima- og miljødepartementet vurderer også direktivet som akseptabelt. Direktivet er jevnt over positivt mottatt av aktørene som berøres. Det gjelder også målene for materialgjenvinning, selv om de anses som krevende. KLD venter at rettsakten kan medføre betydelige økonomiske konsekvenser, særlig for å nå de nye målene for materialgjenvinning fram til 2035. Samtidig vil rettsakten, også når det gjelder utsortering og materialgjenvinning, gi positive effekter for klima og miljø, gi muligheter for materialgjenvinningsindustri og teknologileverandører og bidra til høyere kvalitet på andre avfallstyper til materialgjenvinning. Dette vil igjen bidra til et styrket marked for sekundære råvarer. Norsk næringsliv, kommuner og organisasjoner har vært overveiende positive da forslaget til rettsakt var på høring. Det vurderes også som hensiktsmessig at vilkårene er så like som mulig for norsk og internasjonalt næringsliv. Ettersom direktivet vurderes som EØS-relevant må det forventes reaksjoner fra EU-siden dersom Norge vurderer rettsakten som ikke-akseptabel, og det kan medføre mulighet for at EU iverksetter prosedyren i EØS-avtalen artikkel 102. Det vil i så fall få uheldige følger for det langvarige, omfattende og tette samarbeidet med EU både på klima- og miljøområdet og vil også kunne påvirke EØS-samarbeidet forøvrig. Det skal derfor mye til for at EØS-relevante rettsakter anses som ikke akseptable. Dette er ikke grunnlag for å anse dette direktivet som ikke akseptabelt.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Parlament og Råd
Type rettsakt:	Direktiv
KOM-nr.:	KOM(2015)595
Rettsaktnr.:	2018/851
Basis rettsaktnr.:	2008/98/EF
Celexnr.:	32018L0851

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	20.06.2018
Frist returnering standardskjema:	10.10.2018
Dato returnert standardskjema:	05.10.2020
EØS-relevant:	Ja
Akseptabelt:	Ja
Tekniske tilpasningstekster:	Nei
Materielle tilpasningstekster:	Nei
Art. 103-forbehold:	Ja

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Fylker og kommuner

Berører fylker og kommuner i vesentlig grad.

Lenker

• Kommisjonens forslag
• Annen dokumentasjon