SERA - RPAS

Status

EASAs forslag til endring av forordning (EU) nr. 923/2012 er presentert i "Notice of Proposed Amendment 2014-09" (NPA). Dokumentet omfatter også forslag til endring av "Acceptable means of Compliance (AMC") og "Guidance Material (GM)". Forslaget har vært lagt ut til en bred åpen høring hvor alle interesserte - organisasjoner og enkeltpersoner - har vært gitt mulighet til å tilkjennegi sine synspunkter. Luftfartstilsynet har gitt innspill til dette dokumentet innen fristen 3. juli 2014. Det forventes at EASA utarbeider et eget dokument (CRD) hvor alle innspill kommenteres i løpet av høsten 2014. EASAs endelige forslag til ny rettsakt forventes framlagt for komitologibehandling våren 2015, med endelig vedtak i EU-kommisjonen vår/høst 2015.

Når rettsakten er vedtatt vil EASA vedta endringer i AMC og GM.

Sammendrag av innhold

Ubemannede luftfartøy har vært en realitet i mange år. Forsvaret har benyttet seg av denne type luftfartøyer i ulike former for operasjoner, men også på sivil side har man etterhvert tatt i bruk ubemannede fartøy til ulike formål. Etterhvert som funksjonaliteten er blitt forbedret kombinert med redusert pris har bruken økt dramatisk. Regelverksutviklingen på området har imidlertid ikke klart å følge teknologien, og det har lenge vært etterlyst både nasjonale og internasjonale regler for denne type luftfartøy. I 2007 iverksatte ICAO arbeidet med å utvikle felles internasjonale krav for ubemannede luftfartøy. Disse fartøyene benevnes noe ulikt basert på valg av teknisk løsning: for eksempel UAV, UAS, RPAS og droner. I det videre vil begrepet drone bli benyttet for enkelhets skyld. I 2012 vedtok ICAO et tillegg til anneks 2 i Chicagokonvensjonen, (heretter benevnt Amendment 43). EASA foreslår at Amendment 43 gjøres til bindende felleseuropeisk regelverk. Dette følger av forordning (EF) nr. 216/2008, art. 2, pkt. 2 d). Etter en grundig vurdering anbefaler EASA at reglene om droner tas inn som en endring av forordning (EU) nr. 923/2012 - "Standardised European Rules of the Air" (heretter benevnt SERA) (se eget EØS-notat om dette).

Foreliggende forslag er basert på følgende fire hovedprinsipper:

1. Droner skal være luftdyktige.
2. Dronepiloter skal være kompetente, og hvor det kreves inneha et sertifikat.
3. Droneoperatører - både kommersielle og ikkekommersielle - skal være sertifisert eller inneha annen form for autorisasjon, basert på moderne forståelse av flysikkerhet.
4. Kun når kravene i punkt 1-3 er oppfylt kan droneoperatøren anmode om å få fly inn i et ikkesegregert luftrom.

Artikkel 1 i forslaget til ny forordning inneholder følgende forslag til nye bestemmelser:

1. Artikkel 1 i SERA gis et nytt punkt 4 hvor de enkelte medlemsstater pålegges å påse at modellfly og leketøy-fly opereres på en slik måte at personer, eiendom eller andre luftfartøy ikke utsettes for unødig fare. EASA ønsker ikke å regulere bruken av modellfly og leketøy. På den andre side er det et faktum at en del modellfly og leketøy-fly er teknisk avansert og har en rekkevidde som gjør at de kan medføre betydelig skade dersom de opereres ufornuftig. Det blir opp til den enkelte stat å ta stilling til hvordan pålegget i artikkel 1 punkt 4 skal håndteres.
2. I artikkel 2 i SERA tas det inn en del nye definisjoner som benyttes i forslaget til forordning og som ikke er dekket av andre definisjoner.
3. Det kanskje viktigste innholdet når det gjelder droneoperasjoner i foreliggende forslag er foreslått tatt inn i Anneks til SERA, kapittel 1, seksjon 3, SERA.3138 "Remotely piloted aircraft" (heretter benevnt SERA.3138):
   • Det gis en generell bestemmelse om at droner skal opereres på en måte som minimerer risiko for skade på personer, eiendom eller andre luftfartøy.
   • Det stilles krav om at alle som skal operere en drone skal ha en autorisasjon fra nasjonale myndigheter i det landet hvor dronen er registrert. Dersom dronen ikke er registreringspliktig skal autorisasjonen utstedes av myndighetene i det land hvor operatørens hovedvirksomhet er lokalisert. Det er ikke sagt noe spesifikt om hvilke krav som skal settes for å få en slik autorisasjon.
   • Dersom en droneoperatør ønsker å fly i luftrom som ikke tilhører den stat som har utstedt autorisasjon, må det innhentes autorisasjon fra myndighetene i den staten hvor man ønsker å fly. Heller ikke her er det spesifikke krav til hva som skal kreves for å kunne gi en autorisasjon.
   • En droneoperatør kan ikke fly i kontrollert luftrom i de områder som benevnes som "over the high seas" uten en forutgående koordinering med den angjeldende lufttrafikktjenesteleverandør. Tilsvarende koordinering kreves ikke for å fly i ukontrollert luftrom.
   • Nasjonale myndigheter pålegges å etablere prosedyrer for å gi autorisasjon til droneoperatører. Disse prosedyrene skal også inneholde krav til søknader, rutiner for utstedelse, rutiner for suspensjon, rutiner for tilbaketrekking av autorisasjoner, rutiner for begrensninger i autorisasjoner og rutiner for endring av autorisasjoner. Disse prosedyrene skal sikre at autorisasjon blir gitt/ikke gitt basert på spesifikke, relevante og dokumenterbare kriterier. Det er i forslaget til forordning ikke gitt nærmere spesifikasjon av hvilke krav som skal stilles. I de foreslåtte AMC (Acceptable Means of Compliance) er det tatt inn en detaljert oversikt over krav som kan stilles dersom en droneoperatør søker om å få operere i en annen stat enn den som har utstedt autorisasjon. Tilsvarende er det her tatt inn forslag til hvilken dokumentasjon som bør foreligge når man søker om å få operere i en annen stat.

Merknader
Økonomiske og administrative konsekvenser

Foreliggende forslag til regelverk er av overordnet og generell karakter og inneholder grovt sett et pålegg til den enkelte stat om å etablere regler og prosedyrer for autorisering av droneoperatører. Luftfartstilsynet har imidlertid allerede i dag etablert en slik autorisasjonsordning, jfr. AIC N 14/13 (vedlagt). Det er riktignok forventet at antall søknader om autorisasjon vil øke i takt med forventet økt bruk av droner, men ikke som en direkte konsekvens av foreliggende forsalg til regelverk. Det forventes ikke at den foreslåtte forordning  i seg selv vil gi økonomiske eller administrative konsekvenser for noen av aktørene i luftfarten.

Rettslige konsekvenser

Foreliggende forslag til forordning vil bli hjemlet i både forordning (EF) nr. 216/2008 art. 2, pkt. 2 d), og forordning (EF) nr. 554/2004 art. 4, bokstav a og b.

SERA er tatt inn i EØS-avtalen, men ennå ikke gjennomført i norsk rett da rettsakten er en av flere som venter på Stortingets behandling av SES II - pakken.  Det pågår for tiden et regelverksarbeid i EASA for å utarbeide detaljerte felleseuropeiske regler for droner basert på de fire hovedprinsippene i Amendment 43. De nye bestemmelsene som er foreslått i SERA.3138 er av midlertidig karakter, og vil bli erstattet av mer detaljerte felleseuropeiske regler når disse foreligger, jf første setning i SERA.3138: "Until common technical rules on RPAS become applicable:" Dersom den foreslåtte forordning vedtas, vil den bli tatt inn i norsk rett gjennom en endring av forskriften som innfører SERA i Norge. Denne forskriften vil bli vedtatt innen 13. november 2014 som en "særnorsk forskrift" i påvente av Stortingets behandling av SES II - pakken.

Norge har under utvikling et nasjonalt regelverk for bruk av droner som forventes vedtatt i form av en forskrift i 2014/2015. Dette nye særnorske regelverket vil være i tråd med foreliggende forslag til forordning, men gi langt mer detaljerte regler om hva som kreves for å få en autorisasjon. Også dette  regelverket er i hovedsak ment å gjelde fram til felleseuropeiske regler for droner er på plass.

Grunnet begrensninger i EASAs kompetanse, jfr forordning (EF) nr. 216/2008 Annex II bokstav i), gjelder foreliggende forslag til EU-forordning kun droner over 150 kilo. Denne begrensningen vil ikke gjelde for det særnorske regelverket som er under utvikling.

Sakkyndige instansers merknader

Luftfartstilsynet har ikke gjennomført høring av foreliggende forslag til regelverk. Den brede åpne høringen som har vært gjennomført i regi av EASA har vært åpen for alle aktører som ønsker å gi innspill. Det forutsettes at norske aktører, enten på egen hånd, eller gjennom sine internasjonale interesseorganisasjoner, har valgt å benytte seg av denne muligheten. Det har i denne tidlige fase av regelverksarbeidet ikke vært ansett som nødvendig å innhente andre sakkyndige uttalelser til forslaget.

Luftfartstilsynet har i sin høringsuttalelse til EASA gitt støtte til at det utvikles felleseuropeiske regler for droner, og ser fram til at regelverket etterhvert blir langt mer spesifikt og detaljert. Det gis støtte til at man i et framtidig regelverk fjerner dagens grense på over og under 150 kilo, da en slik vektgrense er lite relevant hva angår risiko og skadepotensiale.

Luftfartstilsynet sier seg i utgangspunktet enig i at det felleseuropeiske regelverk avgrenses mot modellfly og leketøy-fly. Når det gjelder definisjonen av hva som skal unntas oppfattes foreliggende forslag å være for upresist, og vil derigjennom åpne for omgåelse av regelverket. Luftfartstilsynet foreslår at man ikke ser på hva et modellfly eller en drone er ment å bli brukt til, men fokuserer på hva det faktisk brukes til i den enkelte operasjon. Luftfartstilsynet er heller ikke enig i definisjonen av leketøy-fly. Å benytte alder (over/under 14 år) på de personer man i utgangspunktet har ment at produktet skal benyttes av som kriterium for hvorvidt det er et leketøy eller ikke, vil ikke være hensiktsmessig i denne sammenheng.

Vurdering

I mangel på felleseuropeisk regelverk har de fleste land, men ikke alle, etablert egne nasjonale regelverk knyttet til droneoperasjoner. Dette har vært nødvendig for å løse et akutt behov for regulering av en industri i vekst. Dronesalget er økende, og bruksområdene utvides stadig. Det foreliggende forslag til forordning er på et overordnet nivå, og inneholder grovt sett kun et pålegg til den enkelte stat om å utvikle eget regelverk på området.

Da Norge allerede i dag har prosedyrer for autorisering av droneoperatører medfører det nye regelverket liten endring for aktørene. I tillegg kommer at det innen kort tid vil komme et nytt nasjonalt regelverk på området som ytterligere vil sikre at vi er i samsvar med Amendment 43, og følgelig også det foreliggende forslag til forordning.

Rettsakten vurderes å være EØS-relevant, og akseptabel.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Type sak	Regelverk i utvikling/komiteer/arbeidsgrupper under kommisjonen
KOM-nr.:	KOM(2014)1234
Basis rettsaktnr.:	216/2008

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring: