Sirkulær økonomi

Status

Den 2. desember 2015 la Europakommisjonen frem en sirkulær økonomi-pakke som inkluderer en handlingsplan med 54 tiltak for å oppnå en sirkulær økonomi, samt konkrete endringsforslag til EUs avfallsregelverk.

Dette EØS-faktanotatet omhandler primært de delene av pakken som helt eller delvis omfattes av Klima- og miljødepartementets ansvarsområder. Det vil imidlertid være et visst overlapp med andre departementers ansvarsområder, for eksempel når det gjelder videreutviklingen av Økodesigndirektivet.

Den 2. desember 2015 presenterte Europakommisjonen et nytt forslag for EUs arbeid med sirkulær økonomi. Den nye sirkulær-økonomi pakken inneholder forslag til endret avfallsregelverk og en handlingsplan (melding) med 54 punkter, og har som uttalt mål å dekke hele den sirkulære økonomien. Pakken er ifølge Kommisjonens arbeidsprogram for 2016 et initiativ for å bidra til Kommisjonens prioritet nr. 1: «A New Boost for Jobs, Growth and Investment». Tiltakene som varsles er en politisk respons på det faktum at den globale konkurransen etter ressurser tilspisser seg. Målet med forslaget er videre bedre økonomisk og miljømessig samfunnsutvikling ved å effektivisere hvordan ressurser brukes gjennom hele verdikjeden (produksjon, forbruk og avfallsbehandling) og ved innovasjon legge til rette for utvikling av nye markeder og forretningsmodeller.
 
I motsetning til en lineær økonomisk modell, basert på at man utvinner ressurser, produserer, bruker og kvitter seg med dem via deponi/forbrenning, så er en sirkulær økonomi basert på gjenbruk, reparasjon, oppussing/forbedring og materialgjenvinning i et kretsløp hvor færrest mulig ressurser går tapt (closing the loop) – og hvor produktene og ressursene de består av blir høyt verdsatt. En sirkulær økonomi begrunnes både økonomisk og miljømessig. Positive effekter ventes blant annet for naturmangfold og helse, parallelt med å sikre ressurstilgangen. EU importerer i dag, i råmateriale-ekvivalenter, om lag halvparten av ressursene som forbrukes. Det antas at de nye målene for kommunalt avfall, emballasjeavfall og deponi sammen vil bidra til netto finansielle og eksterne kostnadsbesparelser (nåverdi faste kostnader i tidsrommet 2015-2035) på 26,7 milliarder euro. I tillegg er det beregnet at disse tiltakene vil bidra til 144.000 nye jobber i 2035. Reduksjoner i klimagassutslipp er beregnet til over 500 millioner tonn fra 2015 til 2035.
 
Alle tiltakene som varsles i meldingen, og som redegjøres for nedenfor, kommer enten sammen med meldingen eller vil bli fremmet under denne Kommisjonens periode, dvs. i løpet av de neste fire år. Pågående arbeid fra andre områder (som økodesign) og forslag som uansett skulle komme fra Kommisjonen er trukket inn under paraplyen «sirkulær økonomi». Det som samler de ulike forslagene er «ressurseffektivitet». Pakken komplementerer Kommisjonens strategi for det indre marked (IMS) og er knyttet til prioriteringer som vekst og sysselsetting, investeringsagendaen, klima og energi, den sosiale agendaen, industriell innovasjon og bærekraftig utvikling. Pakken er sektorovergripende og følgelig omfatter den mange sektorer.

Juncker-kommisjonen trakk den forrige Kommisjonens sirkulær økonomi-forslag tilbake og varslet at de innen utgangen av 2015 ville komme med et mer ambisiøst forslag som dekker hele den sirkulære økonomien. Som del av forberedelsene til pakken, startet Europakommisjonen en offentlig høring om sirkulær økonomi 28. mai 2015 med svarfrist 20 august 2015. Høringen omfattet tiltak knyttet til hele verdikjeden fra utvinning av råmaterialer, produksjon, forbruk og gjenvinning. Både sektorspesifikke og sektorovergripende virkemidler var inkludert. 
 
Produksjon – produktdesign og produksjonsprosesser
Bedre produktdesign kan gjøre produkter mer holdbare, enklere å reparere, oppgradere eller bygge ut. Design og produksjonsfase har derfor betydning for ressursbruk og avfallsgenerering gjennom produktets livssyklus. Tiltak rettet mot dette er særlig hva som skiller Kommisjonens nye sirkulær økonomi-pakke fra den forrige som ble trukket tilbake tidligere i år. Produsenter, forbrukere og avfallsbehandlere har ulike interesser, og det er derfor nødvendig med insentiver for å understøtte bedre design.

• Det vil utvikles produktkrav under fremtidige arbeidsprogram for økodesigndirektivet knyttet til reparerbarhet, holdbarhet og gjenvinnbarhet. Arbeidsplanen knyttet til økodesigndirektivet for 2015-2017, som ikke foreligger enda, sier mer om hvordan dette vil bli gjennomført;
• Det vil mot slutten av 2015 / begynnelsen av 2016 foreslås obligatoriske design- og merkekrav som skal gjøre det enklere å ta fra hverandre, gjenbruke og materialgjenvinne elektroniske skjermer (som PCer, TVer og andre flatskjermer);
• Gjennom produsentansvarsordninger skal produsentene i større grad bli ansvarlige for avfallet som oppstår fra produktene etter bruk. Det foreslås at produsenter skal betale økonomisk bidrag basert på kostnaden ved at produktet blir avfall;
• BREF (Best Available Techniques Reference Document) er dokumenter som beskriver beste tilgjengelige teknikker for ulike industrisektorer under industriutslippsdirektivet. Kommisjonen ønsker at disse dokumentene skal gi veiledning for beste avfallsbehandling og beste praksis knyttet til ressurseffektivitet;
• Det kommer veiledning og beste praksis koblet til gruveavfall;
• Regelverket som skiller mellom avfall og bi-produkter strammes opp. Bi-produkter er stoffer/objekter som oppstår gjennom en produksjonsprosess, men som ikke skal anses som avfall. Kommisjonen ber om kompetanse til å vedta detaljerte kriterier for spesifikke typer stoffer/produkter;

 
Forbruk
Europeiske forbrukeres valg blir blant annet styrt av informasjonen de har tilgang på, utvalg og priser, og det rettslige rammeverket.

• I arbeidet med økodesigndirektivet vil Kommisjonen vurdere kriterier hva gjelder tilgjengelighet på informasjon om hvordan et produkt kan repareres og tilgjengelige reservedeler;
• Gjennomgang (REFIT) av EUs Ecolabel skal bidra til at sirkulær økonomi-hensyn bedre reflekteres;
• Arbeidet med å sikre at reklamasjonsfristen på to år overholdes skal intensiveres;
• Kommisjonen vil vurdere muligheten for et uavhengig Horizon 2020-betalt program for å teste/identifisere tema relatert til planlagt foreldelse – altså om et produkt er ment å gå i stykker etter en viss tid;
• I arbeidet med nye eller reviderte kriterier for offentlige anskaffelser skal Kommisjonen vektlegge sirkulær økonomi-aspekter, samt gå foran som godt forbilde gjennom egne anskaffelser og fond.

 
Avfallsbehandling
Forslagene til endring av regelverk dekker rammedirektivet for avfall (2008/98/EF), emballasje- og emballasjeavfallsdirektivet (94/62/EF), deponidirektivet (1999/31/EF), direktivet om utrangerte kjøretøy (2000/53/EF), direktivet om brukte batterier og akkumulatorer (2006/66/EF) og direktivet om elektrisk og elektronisk avfall (2012/19/EU). Avfall er del av EØS-avtalen, og alle direktivene som gjennomgås er tatt inn i EØS-avtalen og er gjennomført på ulike måter. Disse enkeltdirektivene vil bli presentert og behandlet i separate EØS-notater.

Kommisjonen fremmer bl.a. følgende forslag til endringer:

• 65% av alt kommunalt avfall (husholdningsavfall og lignende) og 75% av emballasjeavfallet skal materialgjenvinnes innen 2030;
• Gradvis reduksjon i deponering til 10% av kommunalt avfall i 2030 og forbud mot å deponere særlig innsamlet avfall;
• Justering og presisering av definisjoner: kommunalt avfall, bygg- og riveavfall, nyttiggjøring av avfall (material recovery), endelig materialgjenvinningsprosess og «backfilling»;
• Utvikling av minimumskrav for utvidete produsentansvarsordninger;
• Kriterier som bestemmer om et stoff/produkt er bi-produkt, eller om end-of-waste kriteriene må anvendes, skal harmoniseres;
• Målene i avfallsdirektivet og emballasje- og emballasjeavfallsdirektivet skal nås basert på mengde kilo avfall som går inn i den endelige gjenvinningsprosessen etter sortering, lagt sammen med hvor mye som blir gjenbrukt.

 
Markedet for sekundære råmaterialer og gjenbruk av vann
Kildesortering, sorteringsanlegg og avfallsbehandlingsanlegg har direkte betydning for mengde og kvalitet på sekundære råmaterialer – dvs. råmaterialer som utvinnes fra avfall. Tiltakene Kommisjonen foreslår på dette området er derfor fokusert på følgende:

• Et arbeid for å utvikle kvalitetsstandarder for sekundære råmaterialer, herunder for plast, skal iverksettes;
• Det vil iverksettes et arbeid for å bedre «end-of-waste»-regelverket;
• Forslag om revidert gjødselforordning for å legge til rette for organisk og avfallsbasert gjødsel i det indre marked, og derved stimulere markedet, kommer tidlig i 2016;
• Tiltak knyttet til gjenbruk av vann, blant annet regelverksforslag om minimumskrav om gjenbrukt vann til vanning og tilføring av grunnvann kommer i 2017;
• Kommisjonen vil analysere videre og foreslå muligheter knyttet til utfordringen produkt-avfall-kjemikalier, herunder hvordan man skal promotere miljøgiftfrie kretsløp og forbedre kontroll med stoffer av særlig stor bekymring. Dette kommer i 2017.

 
Prioriterte områder – plast, matavfall, kritiske råmaterialer, bygg- og riveavfall samt biomasse og bio-baserte produkter
Materialgjenvinning av plast øker i Europa, men fortsatt går om lag 50% til avfallsfyllinger. Plast i havet er også en utfordring, og derfor et tema for FNs bærekraftsmål. Kommisjonen varsler at den vil vedta en plaststrategi i en sirkulær økonomi som blant annet skal se på materialgjenvinning, bionedbrytbarhet, miljøgifter i plast og marint avfall. Som del av regelverksforslaget knyttet til avfallsrettsaktene nevnt ovenfor foreslås at mer ambisiøst mål for materialgjenvinning av plastemballasje.
 
Matavfall er et økende problem i Europa, og også et tema i FNs bærekraftsmål. Kommisjonen vil at spiselig mat som av markedsføringshensyn ikke kan selges skal kunne doneres. EU-regelverk relatert til avfall og mat skal tydeliggjøres for å tilrettelegge for matdonasjon og gjenbruk av mat og biprodukter fra matkjeden til fôrproduksjon. Bruk av datomerking skal vurderes, særlig «best før»-merkingen. En metode for å måle matavfall og definere relevante indikatorer skal utvikles. Det skal etableres en plattform for interesserte for å bidra til at medlemslandene når FNs bærekraftsmål om matavfall.
 
Kritiske råmaterialer er et punkt som er prioritert, men hvor få tiltak blir varslet. En rapport om kritiske råmaterialer med beskrivelse av beste praksis og muligheter for videre handling vil komme. Bygg- og riveavfall står for en stor del av Europas avfall og Kommisjonen er allerede i gang med en rekke tiltak, som utvikling av indikatorer for å vurdere byggs miljøfotavtrykk, en studie for å identifisere hindringer og drivere for materialgjenvinning etc. Biomasse og biobaserte produkter sees på som en erstatter for fossilbaserte produkter. Kommisjonen vil identifisere beste praksis og bidra til å dele informasjon om dette i sektoren. Det reviderte forslaget til endring av avfallsrettsaktene inneholder også et mål om materialgjenvinning av treemballasje og tiltak for å sikre kildesortering av organisk avfall.
 
Innovasjon, investeringer og andre sektorovergripende tiltak
Forskningsmidler er et sentralt virkemiddel for å understøtte innovasjon og investeringer i en sirkulær økonomi. Under Horisont 2020-programmet er «Industri 2020 i en sirkulær økonomi» et eget tema med mer enn 600 millioner Euro tilgjengelig. I tillegg dekkes relaterte temaer gjennom programmet «Klima, miljø, ressurseffektivitet og råmaterialer» som dekker klimatjenester, lavkarbonøkonomi, naturbaserte løsninger, vann, råmaterialer, jordobservasjon, kulturarv og innovative anskaffelser. Andre Horisont-programmer under tema (topics) som «smarte og bærekraftige byer», «blå vekst – et hav av muligheter», «bærekraftig matsikkerhet», «konkurransedyktig lavkarbon energi» og et eget tiltak for små og mellomstore bedrifter, er også relevante i en sirkulær økonomi-sammenheng.
 
Måle utviklingen mot en sirkulær økonomi
I nært samarbeid med det europeiske miljøbyrået (EEA), og i samråd med medlemslandene, skal Kommisjonen utvikle et rammeverk for å overvåke den sirkulære økonomien med fokus på å måle fremgang basert på eksisterende data.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Avfall er del av EØS-avtalen, og alle avfallsdirektivene som omfattes av Kommisjonens forslag er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført på ulike måter. Det vil bli utarbeidet oppdaterte EØS-notater på alle deler av det foreslått reviderte avfallsregelverket.

Europa 2020-strategien for smart, inkluderende og bærekraftig vekst er ikke bindende for Norge. Regjeringen arbeider imidlertid med så godt som alle politikkområdene som pakken/handlingsplanen omfatter. På noen områder kan det være hensiktsmessig å føre den samme politikken eller ha de samme målene som EU har, men på andre områder bør Norge velge andre løsninger, bl.a. fordi økonomien vår har en annen karakter enn i de fleste EU-land. De delene av tiltakspakken som ikke gjelder revisjon av avfallsregelverket vil foreløpig ikke ha direkte rettslige konsekvenser for Norge. Elementer i pakken vil dog ha relevans for flere norske politikkområder, særlig rettet mot næringslivet og EUs indre marked. Pakken berører flere departementers arbeidsområder, herunder bl.a. Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet, Barne- og likestillingsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Samferdselsdepartementet, Finansdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet. I tillegg er det tiltak direkte knyttet til EU-programmer hvor Norge deltar (Horisont 2020) og prosesser som kan resultere i forslag til revisjon av eksisterende eller nytt EØS-relevant regelverk.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Avfallsrettsaktene vil trolig føre til at norsk regelverk må endres. I tillegg må Norge trolig endre rapporteringsmetodene for enkelte av målene, og det kan komme rapporteringsforpliktelser for eventuelt nye mål. Det er for tidlig å si hvor store administrative konsekvenser endringene i avfallsrettsaktene vil ha.

For avfall som reguleres gjennom produsentansvar kan høyere kvantitative mål for materialgjenvinning gi økte kostnader for produsenter og importører som skal betale for håndtering av avfallet. Kommuner og næringsliv vil kunne få utgifter ved etablering av nye eller bedre systemer, men samtidig kan de få inntekter fra salg av råvarer. Det er for tidlig å si noe om totaleffekten av kommende rettsakter med reviderte mål. Økte mål kan også gi muligheter for grønn økonomisk vekst og konkurransefortrinn for gjenvinningsindustrien og teknologileverandører som følge av at større avfallsmengder skal til materialgjenvinning.

De delene av tiltakspakken som ikke gjelder revisjon av avfallsregelverket vil foreløpig ikke ha direkte økonomiske og administrative konsekvenser for Norge.

Sakkyndige instansers merknader

I forbindelse med EUs høring av sirkulær økonomi-pakken (mai-august 2015), inviterte Klima- og miljødepartementet 6. juni 2015 til dialogmøte for en utvidet EØS-referansegruppe som ble åpnet av statssekretær Lars Andreas Lunde og Hugo Schally, seksjonsleder for "Eco-Innovation and Circular Economy" i Europakommisjonens generaldirektorat for miljø (DG Environment). På dialogmøtet ble det informert om muligheten til å komme med innspill direkte på Europakommisjonens høring innen 20. august og/eller til Miljødirektoratet innen 30. juni 2015.

Regjeringen leverte i august 2015 høringsinnspill til Europakommisjonen som vektla forbruker- og produktpolitikk så vel som avfalls- og kjemikaliepolitikk. Betydningen av god sammenheng mellom regelverk på kjemikalie-, avfalls- og produktområdet ble understreket. Innspillet vektla viktigheten av å sikre en sirkulær økonomi hvor ambisiøse krav om materialgjenvinning ikke fører til uønsket spredning av miljøgifter som man er særlig bekymret for. Dette krever både utvikling av regelverk, standarder for kvalitet og informasjon om innhold i sekundære råvarer. Forbrukerrettigheter, samt at produkter skal ha lengre levetid og redusert klima- og miljøfotavtrykk, ble fremhevet. Innspillet formidlet betydningen av å sikre gode forbrukerrettigheter og juridiske garantier, særlig når det gjelder produkters holdbarhet. Betydningen av gode indikatorer og metoder som inkluderer hele produktets livsløp for å redusere produkters klima- og miljøfotavtrykk var inkludert. Særlig viktige sektorer for å fremme klima- og miljøhensyn i hele verdikjeden er transport, mat og bygg. Regjeringen vektla også næringslivets rolle i overgangen til mer bærekraftig forbruk og produksjon. Det norske innspillet støtter økt europeisk innsats som tilrettelegger for mer ressurseffektive og tjenestebaserte forretningsmodeller, eksempelvis leasing og deling. Det ble også nevnt at regjeringen har satt ned et eget ekspertutvalg for grønn konkurransekraft.

EUs sirkulær økonomi-pakke ble 16.desember 2015 presentert for Klima- og miljødepartementets EØS-referansegruppe. Alle departementer ble i den forbindelse invitert til å orientere om de deler av pakken som berører deres ansvarsområder. I møtet orienterte Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) på vegne av Olje- og energidepartementet om status for Økodesigndirektivets arbeidsplan for 2015-2017. Direktivet som til nå har hatt mest fokus på energi i bruksfasen for produktene, legger også opp til å se på flere aspekter som reparerbarhet, holdbarhet, resirkulering og gjenvinnbarhetsgrad. Den kommende arbeidsplanen, som utgjør del av sirkulær økonomi-pakken, inneholder både revisjon av eksisterende produktspesifikke forordninger, videreføring av pågående regelverksutforming for produkter, og i tillegg nye produkter som man skal vurdere å igangsette regelverksutforming for.

Barne- og likestillingsdepartementet påpekte manglende fokus på forbruksnivå, avfallsnivå og redusert produksjon i pakken. I tillegg understreket de en utfordring i forbindelse med reklamasjonsrett på varer. Forbrukernes reklamasjonsrett kan bidra til å sikre reparerbarhet og lengre levetid for produkter, men EU ønsker likevel å totalharmonisere reklamasjonsretten på 2 år. Norge og flere andre europeiske land har i dag regler for reklamasjon som gir forbrukerne vesentlig bedre rettigheter enn Kommisjonens forslag. Dette ble tatt opp i det norske høringsinnspillet.

Klima- og miljødepartementet har tidligere (24. september 2014) presentert den forrige Europakommisjonens sirkulær økonomi-pakke for Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert.

Vurdering

Andre opplysninger

Viser til Klima- og miljødepartementets oppdrag i tildelingsbrev til Miljødirektoratet for å se nærmere på hva sirkulær økonomi-pakken innebærer for våre ansvarsområder.

Nøkkelinformasjon

Type sak	Politiske dokumenter
KOM-nr.:	KOM(2015)614
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker

• Kommisjonens forslag
• Annen dokumentasjon