Opinion No 06/2016 SMS i Part-M - RMT.0251 Phase I

Status

Forslaget til rettsakt ble opprinnelig publisert av EASA 21. januar 2013 som NPA 2013-01 (A), 2013-01- (B), 2013-01 (C). Videre ble NPA 2013-19 publisert den 10.oktober 2013.  (NPA står for Notices of Proposed Amendment).  

Høringsfristene var henholdsvis 22. april 2013 og 10. januar 2014. Alle mottatte kommentarer er innarbeidet i et svardokument (CRD) som kunngjøres av EASA. Interesserte gis også mulighet til å kommentere CRD.

EASA har 11. mai 2016 publisert Opinion No 06/2016, som følger opp forslaget om innføring av SMS i Part-M. Denne delen forventes vedtatt i 2016. Opinion No 06/2016 inneholder ikke vesentlige materielle endringer i forhold til det opprinnelige forslaget i NPA 2013-01.

Forslaget om innføring av SMS i Part-145, Part-147 og Part-21, dvs. de øvrige foreslåtte endringene, vil vedtas senere i 2017.

Etter ferdigstilling av saken hos EASA, vil saken bli behandlet av EASA-komiteen, hvor Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet representerer Norge.

I tilknytning til det foreslåtte regelverket vil EASA utarbeide veiledningsmateriale i form av AMC og GM.

Sammendrag av innhold

Det europeiske flysikkerhetsbyrået (EASA) har foreslått endringer i forordning (EU) nr. 1321/2014. Hovedformålet med reglene i forordning (EU) nr. 1321/2014 (vedlikeholdsforordningen) er å opprettholde et høyt, ensartet sikkerhetsnivå for sivil luftfart i Europa.

Endringene gjelder gjennomføring av ICAOs (International Civil Aviation Organization) rammeverk for sikkerhetsstyringssystemer (SMS - Safety Management System)  og støtte til gjennomføring av statens flysikkerhetsprogram (SSP - State Safety Program) og det europeiske flysikkerhetsprogram (EASP - European Aviation Safety Program).  Forslagene innebærer endring i forordningen 1231/2014, vedlegg I (Part-M), vedlegg II (Part-145), vedlegg III (Part-66) og vedlegg IV (Part-147).

NPA 2013-01 (A), omhandler SMS i tilknytning til forordning (EU) nr. 1321/2014.  NPA 2013-01 (B), angår SMS i forordningens Part-M. NPA 2013-01 (C), omhandler SMS i forordningens Part-145. NPA 2013-19 omhandler SMS i forordningens Part-66 og Part-147.

EASA har 11. mai 2016 publisert Opinion No 06/2016, som følger opp forslaget om innføring av SMS i Part-M, som vil bli vedtatt først. Dette innebærer at forslaget til innføring av SMS i Part-145, Part-147 og Part-21 vil vedtas senere i 2017.

NPA 2013-01 (A)
Det er allerede innført bestemmelser som knytter seg til sikkerhetssystemer på områdene luftfartsoperasjoner og sertifisering av besetningsmedlemmer. Bestemmelsene inneholder krav til både myndigheter og organisasjoner.
NPA'ene som dette EØS-notatet gjelder, gjør en tilpasning av vedlikeholdsregelverket slik at det også på dette området skal gjelde krav til SMS. Regelverket får også betydning for statenes gjennomføring av SSP og EASP.

Myndighetene skal ta tilbørlig hensyn til de kritiske elementene i et sikkerhetstilsynssystem slik det er definert av ICAO. Dette skal gi støtte til gjennomføring av SSP og samtidig bidra til å gjennomføre hovedformålene som oppstilles i forordning 216/2008 (basisforordningen) art. 2. Dette er elementer som er viktig for å etablere et omfattende flysikkerhetsstyringssystem på EU-nivå og omfatter både EUs og medlemsstatenes ansvar for sikkerhetsstyring. Myndighetskravene vil også gi støtte til gjennomføringen av EASP. 

Kravene til organisasjoner omfatter generelle krav til styringssystemer, som bygger på ICAOs standarder om SMS. Dette vil sikre kompatibilitet med eksisterende styringssystemer og oppmuntre til helhetlig forvaltning. EASA mener at SMS ikke bør implementeres gjennom et tilleggskrav lagt over eksisterende regler. EASA ønsker at krav til styringssystem må passe til ulike organisasjoner, uansett størrelse, art eller kompleksitet av virksomhet og uansett hvilken forretningsmodell de følger.

NPA 2013-01 (B) Part-M og NPA 2013-01 (C) Part-145
NPA'ene foreslår endringer i forordning 1321/2015 Part-M, om krav til vedlikehold, og Part-145, om krav til og godkjenning av vedlikeholdsorganisasjoner.Forslaget omhandler alle relevante ICAO standarder og anbefalt praksis i området av SMS.

Endringer i kapittel (Subpart) A (tekniske krav til organisasjonene) til Part-M og Part-145 fokuserer i hovedsak på etablering av strømlinjeformede systemkrav til konsernledelse, men bygger på eksisterende kvalitetssystemer. Forslaget inneholder krav til bedre konsistens i organisasjonens godkjenninger, innfører ytterligere krav knyttet til fareidentifikasjon, risikovurdering og effektive risikoreduserende tiltak. De nye kravene sikrer kompabilitet med eksisterende styringssystemer, og legger til rette for systemintegrasjon for organisasjoner som innehar mer enn én godkjenning. Som en del av disse endringene har alle elementer knyttet til "human factors" blitt gjennomgått og supplert, der det er nødvendig. Det foreslåtte rammeverket for styringssystemet, de grunnleggende kravene i grunnforordningen, og elementer av ICAO SMS rammeverk, vil samtidig sikre forholdsmessighet og fleksibilitet.

Endringer i kapittel (Subpart) B (myndighetskrav) Part-M og Part-145  tar sikte på å effektivisere rutiner for tilsyn og håndheving. Samtidig introduseres et sett av nye krav til styringssystem for vedkommende myndighet for å øke effektiviteten, og som støtter opprettelsen av et omfattende flysikkerhetsstyringssystem på EU-nivå og omfatter både EUs og medlemsstatenes ansvar for sikkerhetsstyring.

NPA'ene inneholder forslag til overgangstiltak for organisasjoner og myndigheter for å tilpasse seg de nye kravene.

NPA 2013-19
Denne NPA'en foreslår endring av forordning 1321/2014 Part-66, om vedlikeholdssertifikater, og Part-147, om krav til og godkjenning av treningsorganisasjoner.

(a) endringer i Part-147 avsnitt (Section) A om tekniske krav til organisasjonene fokuserer i hovedsak på etablering av strømlinjeformet systemkrav til konsernledelsen, men bygger på eksisterende kvalitetssystemer, bedre konsistens i organisasjonens godkjenninger. Samtidig innføres ytterligere krav knyttet til fareidentifikasjon, risikovurdering og effektive risikoreduserende tiltak. De nye kravene sikrer kompabilitet med eksisterende styringssystemer og legger til rette for systemintegrasjon for organisasjoner som innehar mer enn ett sertifikat. Det foreslåtte rammeverk for styringssystemet vil sammen med de grunnleggende kravene i grunnforordningen adressere elementer av ICAO SMS rammeverk (ICAO Annex 19, Safety Management ) og samtidig sikre forholdsmessighet og fleksibilitet.

(b) Endringer i Part-147 avsnitt (Section) B tar sikte på effektivisering av prosedyrer for tilsyn og introduserer nye krav til styringssystem til luftfartsmyndighetene for å øke effektiviteten og støtte etableringen av et omfattende flysikkerhet og styringssystem på EU-nivå, som omfatter EU og medlemsstatenes ansvar for sikkerhetsledelse.

(c) endringer i Part- 66 er begrenset til å innføre krav til styringssystem i avsnitt (Section) B 'Prosedyrer for vedkommende myndighet "og oppdatering av opplæringsplanen i modulene 9A og 9B med nye SMS-relaterte elementer.

NPA'en inneholder forslag til overgangsregler for organisasjoner og myndigheter for å tilpasse seg de nye kravene. 
 

OPINION NO 06/2016

Det henvises til de nærmere endringer av bestemmelsene i Opinion No 06/2016 for Part-M. Her vil kort oppsummeres konsekvensanalysen for den nye Part-CAMO:

Endringene som foreslås i denne Opinion vil ha en positiv sikkerhetsinnvirkning og forbedre effektiviteten av kontinuerlig luftdyktighet og vedlikehold. Det vil skape økonomisk virkning gjennom flere sikkerhetspolicyer, prosesser og systemer for å få på plass SMS i de organisasjonene som ennå ikke har implementert SMS. For organisasjoner som har implementert SMS allerede, vil det bli en begrenset effekt, men disse organisasjonene vil fortsatt trenge å oppdatere sine manualer og sikre at de oppfyller den spesifikke delen av CAMO kravene. Virkningen på myndigheter vil være begrenset. 
Proporsjonalitet vil være sikret ved å inkludere spesifikke SMS detaljer på AMC-nivå og krever kun SMS for styring av kontinuerlig luftdyktighet for luftfartøyer som drives av lisensierte luftfartsselskaper og CMPA (complex motor- powered aircraft).

Forlaget vil støtte etableringen av et omfattende luftfartssikkerhetsstyringssystem på EU-nivå som omfatter EU og medlemsstatenes ansvar for sikkerhetsstyring og ha en positiv innvirkning på regulatoriske koordinering og harmonisering. Bilaterale avtaler vil ikke bli berørt.
 

Merknader
Rettslige konsekvenser

Hjemmel for rettsakten er forordning (EF) nr. 216/2008 som igjen har hjemmel i TFEU art. 100.

Rettsakten tilhører gruppe 2 (rettsakter som krever forskriftsendring som ikke griper vesentlig inn i norsk handlefrihet).

I Norge er forordning (EU) nr. 1321/2014 gjennomført gjennom forskrift 7. mai 2015 nr. 488 om gjennomføring av forordning (EU) nr. 1321/2014 av 26. november 2014 om kontinuerlig luftdyktighet for luftfartøyer mv. (vedlikeholdsforskriften). Dersom de foreslåtte endringene blir vedtatt, må de gjennomføres i norsk rett ved en endring av denne forskriften.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Myndigheter
De nye kravene til styringssystem definerer en rekke nye prosesser og oppgaver for luftfartsmyndighetene. Blant annet vedrørende overføring av prosedyrer, opplysninger om endringer som påvirker styringssystem til EASA, fastsettelse og gjennomføring av prosedyrer for deltakelse i en gjensidig utveksling av informasjon og bistand til andre kompetente myndigheter, gjennomføring av et samsvarskontrollsystem, inkludert en intern revisjonsprosess samt sikkerhet av risikostyringsprosessen. For de fleste av disse oppgavene kan det antas at myndighetene kan stole på eksisterende ressurser og kommunikasjonskanaler, men for andre oppgaver vil implementering av noen av disse kreve en omfordeling av ressurser. Statene har ansvar for å gi de nødvendige ressurser til luftfartsmyndighetene, slik at luftfartsmyndighetene kan utføre sine oppgaver i samsvar med gjeldende krav. Dette er vektlagt gjennom inkludering av en nye artikkel 7 (tilsynskapasitet) i vedlikeholdsforordningen. Dette skal danne rettslig grunnlag for å sikre at alle tilleggsoppgaver kan finansieres.

På lenger sikt, vil strømlinjeformede krav til tilsyn, sertifisering, håndheving, samsvarskontroll og sikkerhetsrisikostyring, forventes å øke effektiviteten i sertifiserings- og tilsynsprosesser. Dette er ikke bare knyttet til sikkerhet, men også til kostnader. Imidlertid kan en ikke se bort fra at det i en overgangs- og innføringsperiode vil kreve større ressurser. Dette fordi en vellykket innføring av SMS er betinget av et velfungerende kvalitetssystem/managementsystem. Erfaringer fra tilsynsaktiviteten har avdekket til dels store mangler i selskapenes kvalitetssystemer.

De nye myndighetskravene og tilhørende bestemmelser er helt på linje med de som allerede er på plass på området sertifisering av besetningsmedlemmer og luftfartoperasjoner. Luftfartsmyndighetene har allerede igangsatt gjennomføring av de nødvendige endringer og tilpasning av sine systemer og prosedyrer, noe som innebærer at de bare vil trenge å utvide virkeområdet for disse bestemmelsene til området av forordning 1321/2014. Det foreslås overgangstiltak i utkastet til forordning 1321/2014 som vil gi mulighet for myndighetene til å tilpasse seg de nye kravene. Konklusjonen i Opinion No 06/2016 er at de foreslåtte endringer vil ha en mindre positiv endring for myndighetene.

Luftfartstilsynet mener de foreslåtte nye oppgavene vil kunne dekkes innenfor tilsynets ordinære budsjettrammer.

Næringen
For organisasjoner som er godkjent innenfor rammene av den tidligere kommisjonsforordning (EF) nr. 2042/2003, nå forordning 1321/2014, vil det være nødvendig å tilpasse sitt styringssystem for å oppfylle de nye kravene. For større vedlikeholdsorganisasjoner kan det forventes at en viss prosentandel allerede har implementert SMS ifølge ICAO rammeverk, på frivillig basis, for eksempel i henhold til kontraktsmessige forpliktelser pålagt dem av deres kunder, eller fordi de er en del av en luftfartsoperatør som har implementert et SMS .

Part-M kapittel (Subpart) G-organisasjoner, godkjent som en del av en AOC (Air Operator Certificate), er allerede pålagt å tilpasse sitt styringssystem i henhold til kommisjonsforordning (EF) nr. 965/2012. Dessuten kan det forventes at et visst antall av vedlikeholdsorganisasjoner (Part-145) allerede har implementert SMS på frivillig basis eller som en del av industrisertifiseringsordninger – en form for avansert intern vedlikeholdsrapportering av hendelsesordningen, trussel- og feilhåndteringsordning eller lignende ordninger som vil utgjøre et solid fundament for å implementere de nye kravene om fareidentifisering / intern rapportering av hendelser.

På samme måte som en rekke medlemsstater allerede har påbegynt SMS-implementeringen for Part-145 vedlikeholdsorganisasjoner (for eksempel Frankrike, Sveits og Storbritannia), kan det forventes at en betydelig del av industrien allerede har begynt å gjennomføre de fleste av de endringene som vil være nødvendig ved det nye styringssystem og dets rammeverk. Etter det Luftfartstilsynet kjenner til, er det bare de Part-145 organisasjoner som er del av en operatør, som har påbegynt arbeidet med SMS. I denne sammenheng er det viktig å understreke at styringssystemets rammeverk i EASA har blitt utformet på en måte som kan utnytte det eksisterende kvalitetssystemet, og at det gir betydelig mer fleksibilitet enn ICAOs SMS-rammeverk, ved å inkludere alle detaljerte virkemidler for å oppfylle, til AMC nivå (AMC - acceptable means of compliance). På den annen side bør organisasjoner som har implementert sin SMS basert på ICAO-rammeverket kunne tilpasse seg de nye bestemmelsene uten unødvendig byrde.

Mulige lettelser for mindre / ikke-komplekse organisasjoner:
(a) Designation of a safety manager or person fulfilling the role of safety manager;
Note 1. It is possible that the same person acts as safety manager and compliance monitoring manager.
Note 2. In non-complex organisations, the accountable manager, compliance monitoring manager, or one of the nominated post-holders may fulfil the role of safety manager.
(b) Processes for hazard identification, including incident investigation and an internal safety reporting scheme;
(c) A fatigue risk management scheme (FRMS) for all Part-145 maintenance organisations deviating from Directive 2003/88/EC;
(d) Processes for safety risk management;
(e) Safety action planning, including the establishment of a safety review board (SRB);

Note 1. In non-complex organisations, the functions of the SRB may be assumed by the accountable manager.
(f) Safety performance monitoring;
(g) Emergency response planning;
(h) A process for the management of change;
(i) Safety training and promotion; and
(j) Management system record keeping.

De ovenfor beskrevne endringer skaper implementeringskostnader som er proporsjonalt mer betydningsfull for mindre / ikke-komplekse organisasjoner. Men disse implementeringskostnadene kan reduseres ved å gi mulighet for organisasjoner til å foreslå alternative måter for samsvar for noen av de elementene som finnes på AMC-nivå, dersom de kan godtgjøre at et tilsvarende sikkerhetsnivå kan oppfylles. Denne fleksibiliteten er også ment å stimulere til utvikling av nye, mer effektive løsninger innen sikkerhetstyringsprosesser. Implementeringskostnadene kan ytterligere reduseres ved å oppmuntre til gjennomføring av felles verktøy og datadelingsavtaler for forvaltning av sikkerhet på nivå med bransjeorganisasjoner, for eksempel i forbindelse med European Strategic Safety Initiative (ESSI).

Dersom organisasjoner ikke har vært i stand til å implementere robuste prosesser for sikkerhetsstyring vil de kunne bli «straffet» fordi tilsynsbyrden kan øke.

En effektiv gjennomføring vil ikke bare øke sikkerheten, men den forventes også å være til nytte for både produktivitet og effektivitet, gjennom bedre forvaltningsstrategier og oppbygging av risikostyringsevner. Styringssystemets rammeverk gir en organisasjonsstruktur som støtter ledere til å ta informerte beslutninger. Uten et slikt rammeverk for å håndtere operasjonell risiko, kan avveininger mellom kommersielt press og sikkerhetsmålene ikke håndteres effektivt og beslutninger ikke begrunnes objektivt. Innføringen av et effektivt styringssystem vil derfor kunne bidra til blant annet en reduksjon i forsikringskostnader og bedre omdømme. Konklusjonen i Opinion No 06/2016 er at de foreslåtte endringer vil ha en mindre positiv endring for organisasjonene.

Sikkerhetsmessige konsekvenser
De foreslåtte regelendringer har til hensikt å forbedre det generelle sikkerhetsnivået ved å utvikle organisasjonenes og myndighetenes evne til å håndtere sikkerhet og risikostyring innenfor rammene av forordning 1321/2014.  For organisasjoner som innehar mer enn én godkjenning innenfor rammen av forordningen, vil det være mulig å kombinere eller integrere de ulike styringssystemer. Dette forventes å øke effektiviteten og påliteligheten av prosesser for fareidentifikasjon og risikovurdering.

Strømlinjeformede myndighetskrav, inkludert de nye kravene til styringssystem og den nye tilnærmingen for tilsyn, vil øke potensialet for luftfartsmyndighetene til å fokusere på områder som utgjør en høyere risiko. Videre vil de ekstra myndighetskravene for utveksling av sikkerhetsinformasjon effektivt støtte gjennomføringen av SSP / EASP.

Sikkerhetsfordelene av regelendringene vil bare være "målbar" etter en tid, da det er allment anerkjent at gjennomføringen av effektiv sikkerhetsstyring trenger tid for å bli effektiv.

Sakkyndige instansers merknader

Det har vært gjennomført nasjonal høring fra 28. august 2015 til 1. desember 2015 av det opprinnelige forslaget i NPA 2013-01(A), 2013-01- (B), 2013-01 (C) og NPA 2013-19 . Luftfartstilsynet har mottatt 5 høringssvar, som alle er positive til forslaget.     

Rettsakten følger fast track-prosedyren og behandles derfor ikke av SU Transport.

Luftfartstilsynet finner rettsakten EØS-relevant og akseptabel.                                                                                                                  

Vurdering

Luftfartstilsynet ser positivt på de foreslåtte endringene i Opinion No 06/2016, og mener forslaget vil bidra til å sikre, og opprettholde, et høyt og ensartet sikkerhetsnivå for sivil luftfart i Europa.

Luftfartstilsynet finner rettsakten EØS-relevant og akseptabel. Det er ikke behov for tilpasningstekst.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Kommisjonen
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:
Basis rettsaktnr.:	216/2008

Norsk regelverk

Høringsstart:	31.08.2015
Høringsfrist:	01.12.2015
Frist for gjennomføring: