Ny EASA-basisforordning - særlig om sertifisering, tilsynsansvar og håndheving

Status

Forordningen ble innlemmet i EØS-avtalen i EØS-komiteens møte 28. april 2023, sammen med en rekke av gjennomføringsreglene EU har fastsatt i medhold av den nye EASA-forordningen.

Saken ble forelagt Stortinget ved Prop. 89 LS (2023-2024) med anmodning om samtykket etter Grunnloven § 26 annet ledd til at forordningen tas inn i EØS-avtalen. Se også Innst. 428 S (2023-2024) og Innst. 429 L (2023-2024). Samtykke til innlemmelse ble gitt i tråd med innstillingen 14. juni 2024.

De nøvendige lovendringene i luftfartsloven en gjort ved lov 25. juni 2024 nr. 70. Loven trådte i kraft 1. juli 2024.

Forordningen som sådan er gjennomført i norsk rett ved forskrift 27. juni 2024 nr. 1381 om felleseuropeiske sikkerhetsregler for sivil luftfart og om etablering av et europeiske flysikkerhetsbyrå (EASA-forskriften). Denne trådte også i kraft 1. juli 2024.

Sammendrag av innhold
EU Kommisjonen la den 7. desember 2014 frem et forslag til ny basisforordning på luftfartsområdet. Forordningen skal erstatte dagens EASA-forordning (EF) nr. 216/2008, se EØS-notat "Revidert EASA-forordning". Utkastet til revidert EASA-forordning inneholder bestemmelser som åpner opp for overføring av myndighetsansvar og tilsynsoppgaver til andre medlemsstater og til det europeiske byrået for sivil luftfart (EASA), samt delegering av tilsynsoppgaver til private aktører og andre organisasjoner. Disse reglene, som oppstilles i utkastets artikkel64, 65, 66 og 69 reiser enkelte problemstillinger som det er hensiktsmessig å behandle i et eget EØS-notat.

Artikkel 64 Overføring av tilsynsansvar:
Ved artikkel 64 foreslås det en bestemmelse som omhandler muligheten en stat skal ha til selv å anmode om overføring av ansvaret for sertifisering, tilsyn og håndheving til enten EASA eller til en annen medlemsstat.  Dette innebærer en vesentlig endring sammenlignet med den gjeldende EASA-forordningen. I dag gjelder en slik mulighet bare for overdragelse av sertifiserings- og tilsynsoppgavene for produksjonsorganisasjoner, jf. 216/2008 art. 20 nr. 2 (b)(ii) og flygesimulatorer  jf. 216/2008 art. 21 nr. 2 (b)(ii), samt sikkerhetsgodkjenning av operatører fra land utenfor EU/EØS, jf. 216/2008 art. 23. 

Den nye bestemmelsen gir en generell adgang til å overføre tilsynsmyndighet til EASA eller til et annet medlemsland. Myndighetsoverføringen skal kunne gjelde innenfor alle tilsynsområdene og for alle eller enkelte tilsynsobjekter innen disse områdene. Ved slik overføring av myndighetsansvar, blir EASA eller den aktuelle medlemstaten ansvarlig myndighet for området eller tilsynssubjektet overføringen gjelder. 

Overføring av myndighetsansvar etter bestemmelsen, skal være betinget av gjensidig samtykke mellom de involverte myndighetene. Overføringen skal videre kun skje når myndigheten som påtar seg ansvaret, har forsikret seg om at den effektivt kan utføre alle oppgavene den blir ansvarlig for. For å styre overføringen, skal de involverte myndighetene utarbeide en felles gjennomføringsplan.

EASA skal utarbeide og gjøre tilgjengelig en liste over statene som på denne måten har overført myndighetsoppgaver og på hvilke områder dette gjelder.

Når overføringen er gjennomført, blir staten som opprinnelig hadde myndighetsansvaret fritatt dette med hensyn til forpliktelsene som følger av EASA-forordningen og de underliggende rettsaktene. Det presiseres imidlertid at overføringen ikke berører rettigheter og forpliktelser som staten har etter Chicagokonvensjonen. Den aktuelle staten skal derfor informere om myndighetsoverføringen til ICAO.

Fra Kommisjonens side er forslaget begrunnet ut fra et ønske om å legge til rette for en best mulig utnyttelse av de totale tilsynsresursene i fellesskapet. Eksemplet som er brukt er stater som har lite aktivitet innen et segment innen luftfarten, og dermed har resursmessige utfordringer med å opprettholde en tilfredsstillende tilsynsaktivitet og kompetanse på området, skal kunne sette bort myndighetsansvaret til stater eller EASA som har de nødvendige ressursene. En slik myndighetsoverføring innvirker ikke på retten og plikten en stat har til å utstede lisens til luftfartsoperatører som utfører ervervsmessig lufttransport, jf. forordning (EF) nr. 1008/2008. Lisensmyndigheten vil dermed fortsatt være staten hvor operatøren har sitt hovedforretningssted (principle place of business).

Artikkel 65 Multinasjonale organisasjoner
Artikkel 65 gir mulighet for at en luftfartsorganisasjon, for eksempel et flyselskap, som opererer i to eller flere land kan be om at EASA overtar ansvaret for sertifisering, tilsyn og håndheving av organisasjonen. Bestemmelsen er ny sammenlignet med dagens EASA-forordning. Etter kommisjonens forslag skulle en slik overføring kunne gjennomføres uten samtykke fra den staten som opprinnelig har tilsynsansvaret. Dette sluttet medlemsstatene seg ikke til å Rådet, slik at denne typen overforing av kompetanse bare skal skje etter samtykke fra berørte stater og EASA. Samtidig kan det se ut til at et nektet samtykke må begrunnes med at det å miste den aktuelle oppgaven vil svekke det nasjonale tilsynsorganets evne til å føre tilsyn på en effektiv måte.

EASA skal bare kunne påta seg å bli ansvarlig myndighet dersom byrået anser at alle tilhørende oppgaver kan utføres på en effektiv måte, jf. art. 65 nr. 2. Under overføringen skal hjemstaten involveres ved at den sammen med EASA skal utarbeide en gjennomføringsplan for overføringen, som partene sammen skal gjennomføre. Når EASA har blitt ansvarlig myndighet, skal hjemstaten fritas fra dette ansvaret, jf. art. 65 nr. 4. Reglene i artikkel 65 nr. 5 og 6 om registrering av myndighetsoverføringen og om plikt til å informere ICAO om myndighetsoverføringen, skal gjelde tilsvarende.

Bestemmelsen gjelder bare for organisasjoner som opererer i to eller flere land (flernasjonalt). Dette er i artikkel 65 nr. 1 angitt som organisasjoner som er sertifisert (f.eks. med AOC - Air Operators Certificate eller sertifisert som verkstedorganisasjon etc.) i en stat, og i tillegg har, eller planlegger å ha, store deler av sin virksomhet i en eller flere andre medlemsstater. Regelen gjelder også flernasjonale selskaper som er under etablering.  Muligheten skal også være åpen for to eller flere organisasjoner, som gjennom å ha hovedforretningssted i ulike land, er sertifisert av ulike stater, forutsatt at de har eller kan søke om å bli sertifisert for samme type luftfartsvirksomhet. Alle luftfartsorganisasjoner, slik som flyselskaper, vedlikeholdsorganisasjoner, treningsorganisasjoner, lufthavn operatører, ATM/ANS leverandører og flymedisinske sentre, skal kunne be EASA bli ansvarlig myndighet såfremt organisasjonen fyller vilkåret om å operere flernasjonalt.

Kommisjonen har ikke skrevet noen nærmere begrunnelse for dette forslaget til regel. Hensikten synes imidlertid å være å legge til rette for et mer effektivt tilsyn med multinasjonale selskaper, hvor tilsynet skal utføres av EASA som én myndighet, fremfor av flere staters myndigheter. At tilsyn utføres av én tilsynsmyndighet vil også kunne gi en sikkerhetsgevinst, ettersom det kan veie opp for eventuelle ulemper en oppdeling av selskaper og den mangel på oversikt over selskapsstrukturen og tillatelser (fragmentering) dette kan medøre. 

Artikkel 66 Overtakelse av tilsynsfunksjoner i nødstilfeller:
Artikkel 66 inneholder utkast til en regel som gir EASA myndighet til å overta staters tilsynsansvar, som et midlertidig tiltak, dersom staten selv ikke ivaretar sitt ansvar tilfredsstillende. 

Artikkel 66 legger opp til en prosess i fler trinn: 1) EASA avdekker gjennom sitt standardiseringsarbeid alvorlig og vedvarende svikt i hvordan statene ivaretar sine oppgaver. 2) Kommisjonen anmoder medlemsstaten om å rette opp de manglene som er identifisert. 3) Staten retter ikke opp manglene på en tilfredsstillende måte og dette setter flysikkerheten i fare. 4) På oppfordring fra kommisjonen skal EASA og den berørte staten sammen utarbeide et midlertidig program for teknisk bistand. 5) Dersom den aktuelle staten erkjenner at ("recognises that") at bistandsprogrammet ikke blir gjennomført som planlag, skal det informere kommisjonen om det, og skal deretter enten overføre sin tilsynsrolle til EASA, til en annen medlemsstat eller gjennomføre andre tiltak for å rette manglene. Overføringen skal begrenses til det som er strengt nødvendig.

Iverksettelsen av en slik myndighetsoverføring medfører at EASA avløser staten som ansvarlig myndighet på det aktuelle området. Myndighetsoverføringen skal derfor registreres hos EASA, og den aktuelle staten plikter å informere ICAO om ordningen.

En tilsvarende bestemmelse finnes ikke i dagens basisforordning. Kommisjonen har beskrevet forslaget til bestemmelse som en nødmekanisme og som en siste utvei for å ivareta flysikkerheten. Selv om ordiningen har blitt noe avdempet suverenitetsmessig etter meklingen mellom Rådet og Parlamentet, er det fremdeles naturlig å lese bestemmelsen som en håndhevingsmekanisme som kan benyttes først når de andre mekanismene er oppbrukt.

Artikkel 69 Kvalifisert organ (Qualified entities):
Artikkel 69 skal regulere EASAs og de nasjonale myndighetenes adgang til sette ut myndighetsoppgaver til såkalte kvalifiserte enheter. Dette er organisasjoner som står utenfor luftfartsmyndigheten, men som i henhold til en avtale utfører oppgaver på vegne av den. Regelen gir ikke luftfartsmyndigheten mulighet til å la disse organisasjonene overta myndighetsansvaret. Ansvaret for utførelsen av oppgaven blir derfor værende hos luftfartsmyndigheten.

For å bli en kvalifisert enhet må organisasjonen godkjennes gjennom en såkalt akkreditering. Akkrediteringen kan foretas av EASA eller en medlemsstat når organisasjonen er funnet å oppfylle kravene til kvalifiserte enheter i vedlegg VI til utkastet til basisforordning: «essential requirements for qualified entities», jf. artikkel 69 nr. 1. Dette vedlegget lister opp overordnede krav til habilitet og kvalifikasjoner for ledelsen og de som skal utføre oppgavene i den kvalifiserte enheten.

Regelen åpner også for at flere myndigheter kan gå sammen om å akkreditere en kvalifisert enhet til å utføre oppgaver på vegne av dem. Dersom EASA eller en nasjonal myndighet har akkreditert en organisasjon til å bli kvalifisert enhet, skal denne akkrediteringen anerkjennes av andre lands myndigheter. Dersom disse myndighetene selv ønsker å benytte denne kvalifiserte enheten, vil de selv kunne vurdere hvilke oppgaver enheten skal ivareta, uavhengig av om enheten av også er akkreditert av en annen myndighet til å utføre andre oppgaver, jf. artikkel 69 nr. 4.

Muligheten for å akkreditere kvalifiserte enheter til å utføre myndighetsoppgaver finnes også i forordning 216/2008, men gjelder i dag bare utførelse av tilsyns- og inspeksjonsoppgaver. I artikkel 58 foreslås imidlertid muligheten til å utføre oppgaver på vegne av luftfartsmyndigheten utvidet til å også omfatte sertifiserings- og håndhevingsoppgaver.

Det fremgår ingen organisasjonsmessige vilkår for å kunne bli akkreditert som en kvalifisert enhet. Det må derfor også kunne tenkes at en enhet opprettet av offentlige myndigheter kan benyttes som kvalifisert enhet.

Kommisjonen skriver i sin begrunnelse at de har ønsket å klargjøre regelen om kvalifiserte enheter, i tillegg til å utvide hvilke oppgaver slike enheter kan utføre på vegne av luftfartsmyndigheten. Begrunnelsen for dette er å legge bedre til rette for bruk av kvalifiserte enheter.  Kvalifiserte enheter er i dag lite benyttet, og dette kan til dels skyldes at ordningen i dagens basisforordning nok har vært for begrenset med hensyn til hvilke oppgaver som kan utføres av kvalifiserte enheter. 

Merknader
Rettslige konsekvenser

En revidert EASA-forordning må gjennomføres i norsk rett enten ved endringer i forskrift av 26. februar 2013 nr. 219 eller vet at det vedtas en ny gjennomføringsforskrift. Trolig må forordningen legges frem for Stortinget. Det må derfor tas artikkel 103-forbehold.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Dersom artikkel 53 skulle bli vedtatt slik den foreligger ville det ikke få noen direkte økonomiske eller administrative konsekvenser for Luftfartstilsynet. Bestemmelsen åpner bare muligheten for å overføre myndighetsansvar til EASA eller en annen medlemsstat. Det vil være opp til den enkelte staten å treffe en slik beslutning. Det vil være virkningen av en slik beslutning som vil få konsekvenser, ikke regelen i seg selv.

I følge forliket mellom Rådet og Parlamentet om artikkel 54 har medlemstatene nå mulighet til å avvise overføring av rollen som kompetent myndighet til EASA dersom det vil svekke det nasjonale tilsynsorganets evne til å fylle sin rolle som tilsynsorgan.

Dersom artikkel 55 skulle bli vedtatt slik den foreligger ville det ikke få noen umiddelbare økonomiske eller administrative konsekvenser for Luftfartstilsynet. Bestemmelsen vil først kun komme til anvendelse dersom Luftfartstilsynet skulle komme i en situasjon hvor forpliktelser som kompetent myndighet ble vesentlig misligholdt etter at det har fått god tid på seg til å rette opp mangler. Dersom EASA eller et annet nasjonalt tilsyn likevel skulle bli kompetent myndighet, vil det få direkte innvirkning på Luftfartstilsynets oppgaver og resurser. Luftfartstilsynet ville miste tilsynsansvaret og tilsynsoppgavene for de aktuelle myndighetsområdene i perioden EASA er kompetent myndighet. Det fremgår ikke direkte hva som vil skje med gebyrinntektene i en slik situasjon, men artikkel 115 vil kunne benyttes til å gi regler om hvilke gebyrer som skal tilfalle EASA.

Dersom artikkel 58 skulle bli vedtatt slik den foreligger ville det ikke få noen direkte økonomiske eller administrative konsekvenser for Luftfartstilsynet. Luftfartstilsynet benytter ikke i dag kvalifiserte enheter for å utføre tilsynsoppgaver. Det er for tidlig å si om den foreslåtte regelen vil gjøre det mer aktuelt for Luftfartstilsynet å benytte kvalifiserte enheter. En slik vurdering og hvilke resursmessige konsekvenser denne muligheten kan medføre, vil måtte gjøres konkret dersom det skulle vise seg aktuelt å benytte kvalifiserte enheter.

Sakkyndige instansers merknader

For å innhente synspunkter på et tidlig stadium, arrangerte Luftfartstilsynet  tre større samlinger med berørte parter om fremtidig europeisk flysikkerhet i første halvår 2014. Det ble også arrangert et møte med Norges Luftsportsforbund i januar 2014.

EASAs høring A-NPA 2014-12 og EASA Opinion 01-15, samt forslaget fra Kommisjonen, ble publisert på Luftfartstilsynets hjemmesider med oppfordring om at næringen satt seg inn i innholdet i disse dokumentene og sende høringsinnspill der det ble ansett relevant.

På Luftfartskonferansen 2016 ble det arrangert en Workshop med tema "EUs Aviation Strategy – hva betyr den for Norge?".

Forslaget har ikke vært sendt på nasjonal skriftlig høring. Enkelte av bestemmelser er diskutert med relevante aktører.

Vurdering

Det fellesskandinaviske tilsynet med SAS hadde ingen klar forankring i Kommisjonens forslag. De tre skandinaviske landene har arbeidet aktivt for å finne en løsning på denne utfordringen. Resultatet er en ny 62 nr. 5 som må kunne sies å være spesielt tilpasset SAS-modellen. Langt på vei har bestemmelsen preg av en gradfather-right for SAS-modellen. Men bestemmelsen innebærer at det må dokumenteres at et slikt felles tilsyn er forsvarlig. De tre landene legger til grunn at de vil være i stand til å tilfredsstille disse kravene. Teksten er dermed akseptabel.

Artikkel 64 åpner for at Norge overfører myndighet til andre lands myndigheter eller til EASA.

Samferdselsdepartementet støtter begrunnelsen bak denne artikkelen, som gjør det mulig for en nasjonal myndighet å bli fritatt for ansvaret og byrden med sertifisering og tilsyn. Dette kan bidra til at tilsyn av en luftfartsorganisasjon kan overføres til den mest hensiktsmessige myndighet når det gjelder kapasitet og kompetanse til å gjennomføre de overførte oppgaver.

Samferdselsdepartementet støtter at slik overføring skjer frivillig, da dette vil kunne begrenser mulige konstitusjonelle utfordringer for medlemsstatene.

Det er etter Samferdselsdepartementets vurdering uklart om denne bestemmelsen knytter seg til overføring av det totale tilsynet med en luftfartsoperatør, eller om denne artikkelen kan bli brukt som grunnlag for å overføre kun visse områder av tilsyn eller sertifisering, for eksempel ansvar for visse spesialiserte luftoperasjoner, teknisk tilsyn, etc. Vil det for eksempel være mulig å overføre ansvaret for operasjoner som krever særskilt godkjenning (SPA ) til en annen medlemsstat? Et eksempel: En helikopteroperatør er under generell tilsyn i medlemsstaten A, men utfører spesielt utfordrende operasjoner som krever særskilt godkjenning i medlemsstaten B. Hvis myndighetene i medlemsstaten B har spesialisert kompetanse eller erfaring på dette området, er det vår oppfatning at en slik begrenset overføring kan være fornuftig og bør tillates. EFTA- statene har sendt en kommentar til EU-institusjonene som blant annet tar opp denne problemstillingen og hvor det foreslås en alternativ ordlyd til bestemmelsen.  

I dag har Norge kun overført myndighet til EASA på et meget begrenset teknisk område. Utgangspunktet er at overføring av lovgivende, utøvende eller dømmende myndighet med direkte internrettslig virkning i Norge til internasjonale organer, krever Stortingets samtykke etter Grunnloven § 115 (3/4 flertall). I konstitusjonell praksis er det imidlertid innfortolket et unntak fra dette utgangspunktet, som går ut på at overføring av myndighet til utenlandske organer som er ”lite inngripende”, kan skje ved Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd, som bare krever simpelt flertall. Dersom det på et senere tidspunkt skulle bli aktuelt for Norge å benytte denne bestemmelsen, må det vurderes om en slik overføring av myndighet til EASA på nye områder medfører at vi krysser grensen for hva som kan anses å være av "lite inngripende art".

Artikkel 65 gir mulighet for at ansvaret for tilsynet med et multinasjonalt selskap, kan overføres fra den nasjonal tilsynsmyndigheten, f.eks. Luftfartstilsynet, til EASA. I utgangspunktet støtter Samferdsesdepartemente begrunnelsen bak denne bestemmelsen. Ved at det forestas et samlet tilsyn med et selskap som opererer ut fra flere medlemsland, unngår man duplisering av oppgaver, og EASA vil kunne dra nytte av stordriftsfordeler. Et samlet tilsyn vil også bidra til standardisering, dvs.lik behandling av like saker. Bestemmelsen vil trolig også bøte på eventuelle utfordringene en oppdelinge av selskapsstruktur og tillatelser (fragmentering) kan føre til, ved at tilsynet med en mulinasjonal aktør kan samles hos én myndighet. Dette vil kunne gi en sikkerhetsgevinst.

På den annen side, hvis slike multinasjonale organsiasjoner, for eksempel flyselskaper, velger å overføre tilsynet med sine aktiviteter til EASA, kan det være fare for at de nasjonale tilsynene, f.eks.Luftfartstilsynet, vil møte utfordringer med å opprettholde den faglige kompetansen til sine ansatte og tilstrekkelig kapasitet til å kunne gjenoppta det samme ansvaret på et senere tidspunkt. Samferdselsdepartementet mener det er viktig å unngå en svekkelse av profesjonskulturer i medlemsstatene, og den påfølgende svekkelse dette kan medføre av nasjonal beredskap på lang sikt. Som et land med utfordrende topografi og værforhold, mener Samferdselsdepartementet at kunnskap om lokale forhold er avgjørende for både sikkerhet og regularitet i driften. For å opprettholde denne kunnskapen, bør de relevante myndigheter ha en viss nærhet til de operasjoner som skjer på sitt territorium.

I forliket mellom Rådet og Parlamentet er det føyd til en bestemmelse som innebærer at både EASA og den staten som har utstedt den aktuelle tillatelsen (typisk AOCen til et flyselskap) skal samtykke til overføringen av tilsynsansvaret, og slik også kan nekte (veto). Innvendingen til Kommisjonens forslag er med andre ord borfalt. Bruken av bestemmelsen kan trolig føre til krevende skjønnsmessige vurderinger, men disse bør ikke være mer krevende enn at teksten er akseptabel.

I artikkel 66 stilles det opp en mulighet for at EASA kan overta ansvaret for å håndheve bestemmelsene i forordningen, når andre former for håndheving ikke har gitt ønsket resultat. Dette skal kun kunne gjøres når situasjonen truer sivil luftfart. Samferdsesldepartementet anerkjenner det relle behovet for å ha en slik prosedyre i nødstilfeller. For Norges vedkommende er denne bestemmelsen dog veldig lite praktisk, da det er svært lite sannsynlig at Norge vil komme i en situasjon hvor bestemmelsen blir anvendt overfor norske luftfartsmyndigheter.   

I Kommisjonens forslag var det lagt opp til at Kommisjonen skulle kunne beslutte overføring av håndhevingsansvar til EASA etter en kommitologiprosedyre. I den teksten Rådet og Parlamentet har blitt enig om er prosedyren mer forhandlingspreget. Men til syvende og sist ser det ut til at medlemsstaten har plikt til å overføre håndhevingen enten til EASA eller en annen nasjonal tilsynsmyndighet dersom påviste mangler ved tilsynet ikke blir rettet opp i tråd med en fastsatt plan. Skjer ikke dette er det ikke mulig å se annet enn at det vil utgjøre et traktatsbrudd. For Norges del er den potensielle suverenitetsavståelsen uansett neglisjerbart liten.

Artikkel 69 åpner for at luftfartsmyndigheten kan delegere oppgaver til enheter (både offentlige og private) som er bedre egnet til å fylle oppgaven enn myndigheten selv, f.eks. ved at de har spisskompetanse på området. Kommisjonen ser blant annet for seg at "qualified entities" kan benyttes på drone-området.   Samferdselsdepartementet støtter dette forslaget.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Parlament og Råd
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:	KOM(2015)613
Rettsaktnr.:	2018/0000
Basis rettsaktnr.:
Celexnr.:	32018R0000

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	05.10.2018
Frist returnering standardskjema:	25.01.2019
Dato returnert standardskjema:	25.01.2019
Dato innlemmet i EØS-avtalen:	28.04.2023
Nummer for EØS-komitebeslutning:	114/2023
Tekniske tilpasningstekster:	Ja
Materielle tilpasningstekster:	Ja
Art. 103-forbehold:	Ja

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:
Dato for faktisk gjennomføring:
Dato varsling til ESA om gjennomføring:

Lenker

• Kommisjonens forslag
• EU-tidende