Kvotesystem for luftfart - fortsatt innskrenking

Status

Rettsakten trådte i kraft 29.12.2017 i forbindelse med publiseringen i EUs Official Journal.

Det har vært nødvendig med spesielt rask behandling av denne rettsakten i EU. Årsaken er at luftfartskvotesystemet - frem til denne rettsakten ble vedtatt - formelt sett omfattet flyvninger til og fra tredjeland utenfor EØS-området. Omfanget av systemet påvirker omfanget av kvoteplikten, både hvilke aktører som er kvotepliktige og antall kvoter som aktørene vil måtte innlevere til oppgjør for kvoteplikt. Det har derfor vært ønskelig å unngå en situasjon der det ved oppgjørstidspunktet for kvoteplikten for 2017 (dvs. 30. april 2018) oppstår tvil om hvilket omfang kvotesystemet har.  

Rettsakten ble innlemmet i EØS-avtalen 27. april 2018, det vil si før oppgjørstidspunktet 30. april 2018. Rettsakten ble gjennomført i norsk rett 15. juni 2018 gjennom forskrift 2018 nr. 902 om endring i forskrift 2004 nr. 1851 (klimakvoteforskriften). 

Sammendrag av innhold

Gjennom direktiv 2008/101/EF ble det - med virkning fra 1. januar 2012 - etablert et europeisk kvotesystem for luftfart (EU ETS). I henhold til direktivet omfattet kvotesystemet utslipp av klimagasser fra flyvninger til og fra lufthavner beliggende i EØS-området, det vil si både innenriks luftfart, flyvninger mellom land innad i EØS-området og interkontinentale flyvninger til og fra lufthavner beliggende i Europa. 

Innføringen av dette kvotesystemet møtte sterk motstand fra en rekke tredjeland bl.a. India, Kina, Russland og USA. Motstanden skyldtes primært at EU ensidig innførte kvoteplikt på utslipp av klimagasser fra flyvninger både til og fra tredjeland utenfor Europa, og det ble blant annet vist til at utslipp fra internasjonal luftfart skal reguleres av FNs luftfartsorganisasjon (ICAO).

På bakgrunn av protestene - og for å legge til rette for ICAOs arbeid med å etablere en global markedsmekanisme for å redusere klimagassutslipp fra internasjonal luftfart - besluttet EU gjennom beslutning nr. 377/2013/EU og deretter gjennom forordning (EU) nr. 421/2014 å utsette innføringen av kvoteplikt for flyvninger inn og ut av Europa. Gjennom disse rettsaktene ble det europeiske kvotesystemet for luftfart innskrenket - til og med 31. desember 2016 - til kun å omfatte flyvninger innad i EØS-området. Uten nye forslag til endringer i regelverket ville virkeområdet til kvotesystemet for luftfart fra og med 1.1.2017 igjen omfatte utslipp fra flyvninger til og fra tredjeland utenfor Europa. Forordning (EU) nr. 421/2014 forplikter Kommisjonen til å vurdere utfallet av ICAOs 39. generalforsamling (oktober 2016) før det tas stilling til det europeiske kvotesystemets videre skjebne. 

På ICAOs 39. generalforsamling ble det enighet om å etablere en global markedsmekanisme for å redusere klimagassutslipp fra internasjonal luftfart. Rettsakten vedtas på bakgrunn av denne enigheten i ICAO, og går i korthet ut på å videreføre innskrenkingen av virkeområdet til det europeiske kvotesystemet slik at det fremdeles ikke omfatter flyvninger til og fra tredjeland utenfor Europa. Det innskrenkede omfanget videreføres til 31.12.2023. Når regelverket for iverksetting av ICAOs globale markedsmekanisme er blitt fastsatt, vil Kommisjonen gjøre nærmere vurderinger og foreslå endringer for det europeiske kvotesystemet for perioden etter 2020.

Konkret innhold i rettsakten: 

• Innskrenkningen av virkeområdet som gjaldt i perioden 2013-2016 videreføres frem til 31.12.2023. Dette innebærer at det europeiske kvotesystemet for luftfart fremdeles vil begrense seg til utslipp fra flyvninger innad i EØS-området, jf. artikkel 28a nr. 1. Samtidig videreføres unntaket for flyvninger til de mest fjerntliggende regionene i EU, som definert i artikkel 349 i Traktat om Den europeiske unions virkemåte. Antall klimakvoter som gjøres tilgjengelig nedjusteres tilsvarende reduksjonen i omfanget av kvotesystemet. At den vederlagsfrie tildelingen nedjusteres og antall kvoter som auksjoneres skal nedjusteres følger av endringer i kvotedirektivets artikkel 28a nr. 2 og 4.
• Etter at detaljene i ICAOs markedsmekanisme er avklart vil Kommisjonen komme tilbake til hvilket omfang det europeiske kvotesystemet for luftfart skal ha etter 2020. Dette vil skje i en rapport om iverksettingen av ICAOs markedsmekanisme som skal leveres til Europaparlamentet og Rådet sammen med konkrete forslag til justeringer i det europeiske kvotesystemet for luftfart, jf. ny artikkel 28b. I denne forbindelse vil det bl.a. bli tatt stilling til om kvotesystemet for luftfart skal omfatte internasjonale flyvninger innad i EØS-området (for eksempel Oslo-Frankfurt) eller om disse flyvningene i stedet skal reguleres gjennom ICAOs markedsmekanisme. 
• Fra 1.1.2021 skal det innføres en lineær reduksjonsfaktor for luftfart tilsvarende som for de stasjonære virksomhetene som omfattes av det europeiske kvotesystemet, jf. artikkel 28a nr. 2. En lineær reduksjonsfaktor innebærer at det samlede antall kvoter som gjøres tilgjengelig for de kvotepliktige, hvert år reduseres med et fast antall kvoter. Per i dag er den lineære reduksjonsfaktoren på 1,74 prosent, men det ble i november 2017 enighet i EU om at reduksjonsfaktoren fra 2021 skal økes til 2,2 prosent. Høyere reduksjonfaktor vil føre til en raskere nedtrapping av det samlede antall kvoter, og dermed raskere reduksjon av utslippene som omfattes av kvotesystemet. 
• I dagens regelverk auksjoneres 15 prosent av kvotemengden. Med sikte på å fremme forslag om økt andel auksjonering i kvotesystemet for luftfart, skal Kommisjonen vurdere luftfartssektorens muligheter for å sende en økning i utslippskostnadene videre til passasjerene, jf. ny artikkel 3d nr. 2. 
• Det gjøres enkelte endringer i bestemmelsen om øremerking av statenes auksjonsinntekter, jf artikkel 3d nr. 4. Det er fremdeles en oppfordring til øremerking (all revenues [...] should be used) av inntekter fra auksjonering, men det tas inn flere luftfartsrelaterte formål i opplistingen over eksempler på hva inntektene kan benyttes til.
• Fra 1.1.2021 vil stasjonære virksomheter uten begrensninger kunne benytte kvoter utstedt til luftfartøysoperatørene (EUAA) til oppgjør av kvoteplikten, jf. artikkel 12 nr. 3. Fra før har luftfartøysoperatørene uten begrensninger kunne benytte kvoter utstedt til stasjonære virksomheter (EUA) til oppgjør av kvoteplikten.
• I henhold til artikkel 28a nr. 6 vil luftfartøysoperatører med utslipp under 3 000 tonn CO2 per år fra flyvninger innad i EØS-området kunne benytte seg av forenklet utslippsverifikasjon ved bruk av Eurocontrol sitt estimeringsverktøy. Dette vil redusere de administrative byrdene for kvotepliktige med små utslipp. 
• Kommisjonen bes om å vedta bestemmelser om overvåking og rapportering av utslipp for at EU skal kunne etterleve kravene som følger av ICAOs markedsmekanisme, jf. ny artikkel 28c. 
• Kommisjonen skal før 1.1.2020 presentere en oppdatert analyse av ikke-CO2-effektene av luftfart og om nødvendig fremme forslag om hvordan disse effektene bør håndteres, jf. ny artikkel 30 nr. 5. 
• Ikke-kommersielle luftfartøysoperatører med årlig utslipp under 1 000 tonn CO2 har unntak fra kvoteplikten fram til 2020. Gjennom en endring i kvotedirektivets Vedlegg I punkt k videreføres dette unntaket fram til 2030. Dette unntaket omfatter om lag 2 600 operatører som står for 1 prosent av utslippene i kvotesystemet for luftfart, og er et viktig grep for å redusere de administrative byrdene med systemet. Kommisjonen skal arbeide videre med å utvikle alternativ virkemiddelbruk for disse utslippene. 
• Det innføres en egen bestemmelse som tar sikte på å ivareta miljøintegriteten i en situasjon der en medlemsstat trer ut av kvotesystemet, jf. artikkel 12 nr. 3-a. Bestemmelsen innebærer at det ikke vil være tillatt å benytte til oppgjør av kvoteplikten kvoter som er utstedt av et land som trer ut av kvotesystemet. Se også eget notat om behovet for hasteendring av registerforordningen som følge av Storbritannias uttreden av EU (Brexit). 

Merknader
Rettslige konsekvenser

Rettsakten er hjemlet i EU-traktaten artikkel 192. 

Klimakvoteforskriften § 1-2a viser til forordning (EU) nr 421/2014 som midlertidig, for årene 2013-2016, innskrenket omfanget av kvotesystemet. Det tas sikte på å endre denne bestemmelsen i forbindelse med gjennomføring av rettsakten i norsk rett slik at bestemmelsen henviser til den nye forordningen som forlenger innskrenkingen frem til 2023. I tillegg til henvisningen i klimakvoteforskriften § 1-2a tas det sikte på å endre andre relevante bestemmelser i klimakvoteforskriften for å øke leservennligheten og for å unngå eventuell motstrid mellom det som følger av forordningen og det som står i den norske forskriften. Dette gjelder ny artikkel 12 (3) i kvotedirektivet om stasjonære virksomheters mulighet for å bruke kvoter utstedt til luftfartøysoperatørene (EUAA) til oppgjør for kvoteplikten, de fleste endringene i artikkel 28a (blant annet selve innskrenkingen av omfanget og innføringen av en lineær reduksjonsfaktor for luftfart), samt endringen i Vedlegg I  bokstav k) som viderefører til 2030 unntaket for ikke-kommersielle luftfartøysoperatører med årlig utslipp under 1 000 tonn CO2. Miljødirektoratet har sendt et utkast til norsk forskrift om endringer i klimakvoteforskriften på offentlig høring. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Rettsakten går ut på å videreføre det innskrenkede omfanget av kvotesystemet for luftfart, det vil si at flyvninger til og fra lufthavner beliggende utenfor EØS-området, for eksempel USA eller Asia, ikke skal være en del av systemet. Innskrenkingen har konsekvenser både for de kvotepliktige aktørene og for myndighetene. 

Deltakelse i kvotesystemet har økonomiske konsekvenser for aktørene som er forpliktet til å levere klimakvoter til oppgjør for kvoteplikten, én kvote per tonn klimagasser som slippes ut. Innskrenkningen i omfanget betyr at luftfartøysoperatørene ikke trenger å levere kvoter for flyvninger til og fra lufthavner utenfor EØS-området. Dette vil redusere utgiftene for aktørene i et omfang som avhenger av hvor mange flyvninger de har utenfor EØS-området, og avhengig av hvilken typer kvoter de velger å benytte til oppgjør for kvoteplikten. Luftfartøysoperatører kan gjøre opp for sin kvoteplikt både ved bruk av kvoter fra luftfartskvotesystemet og fra kvotesystemet for stasjonære virksomheter. Frem til og med 2020 vil luftfartøysoperatørene også kunne bruke kvoter fra Den grønne utviklingsmekanismen i et antall som tilsvarer 1,5 % av operatørens årlige verifiserte utslipp. Prisen på kvotene varierer fra noen kroner for utstedte kvoter fra Den grønne utviklingsmekanismen under Kyotoprotokollen (CDM) til ca 50 kroner per stykk for kvoter fra det europeiske kvotesystemet. De kvotepliktige luftfartøysoperatørene hadde rett til å søke om tildeling av vederlagsfrie kvoter for årene frem til 2020 innen 30. juni 2015, jf. klimakvoteforskriften § 6-5. Innskrenkingen av omfanget av systemet fører til en forholdsmessig reduksjon i tildelingen av vederlagsfrie kvoter. 

Videreføring av det innskrenkede omfanget av kvotesystemet har også økonomiske konsekvenser for myndighetene, som får inntekter fra auksjonering av klimakvoter, der redusert omfang av kvotesystemet innebærer reduserte inntekter fra auksjonering. 

Videreføring av unntaket fra kvoteplikt for ikke-kommersielle luftfartøysoperatører med årlig utslipp under 1 000 tonn CO2 vil føre til vesentlig reduksjon i de administrative kostnadene ved kvotesystemet for luftfart - både for administrerende myndigheter og for aktørene som får unntak fra kvoteplikt - uten at det i særlig grad svekker effekten av kvotesystemet. Forslaget vil redusere antallet kvotepliktige aktører i det europeiske systemet med 2 600, men bare redusere kvotesystemets samlede omfang med ca 1 prosent. 

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten er vurdert ved skriftlig prosedyre (12. januar til 26. januar 2018) i spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert. Rettsakten ble vurdert til å være EØS-relevant og akseptabel, men med behov for tilpasninger.

Vurdering

Norge inngår som en integrert del av det europeiske kvotesystemet for luftfart. Rettsakten endrer direktiv 2003/87/EF, en rettsakt som allerede er innlemmet i EØS-avtalen, og anses relevant og akseptabel. 

Rettsakten gjør bl.a. endringer i kvotedirektivets artikkel 3d nr. 4 om øremerking av auksjonsinntekter. EØS/EFTA-statene har ikke fritak fra øremerkingen av auksjonsinntekter, jf. EØS-komitébeslutning nr. 6/2011, men i en egen felles erklæring som er vedlagt EØS-komitébeslutning nr. 6/2011 fremgår det at EØS/EFTA-statenes etterlevelse av artikkel 3d nr. 4 ikke skal påvirke EØS-avtalens saklige virkeområde. I henhold til den samme EØS-komitébeslutningen har EØS/EFTA-statene en tilpasning til artikkel 3d nr. 4 annet avsnitt som fritar EØS/EFTA-statene for å rapportere om bruken av auksjonsinntekter.  

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Parlament og Råd
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:	KOM(2017)54
Rettsaktnr.:	2017/2392
Basis rettsaktnr.:	2003/87/EF
Celexnr.:	32017R2392

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	09.01.2018
Frist returnering standardskjema:
Dato returnert standardskjema:	09.01.2018
Dato innlemmet i EØS-avtalen:	27.04.2018
Nummer for EØS-komitebeslutning:	99/2018
Tekniske tilpasningstekster:	Ja
Materielle tilpasningstekster:	Ja
Art. 103-forbehold:	Nei

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:	23.03.2018
Høringsfrist:	30.04.2018
Frist for gjennomføring:	28.04.2018
Dato for faktisk gjennomføring:	15.06.2018
Dato varsling til ESA om gjennomføring:	25.09.2018

Lenker

• Kommisjonens forslag
• Høringsbrev
• Annen dokumentasjon