Nettfunksjoner for lufttrafikkstyring (ATM)

Status

Rammene for revisjonen ble fremlagt under møtet i Single Sky Committee (SSC) i oktober 2017. EU-kommisjonen hadde ambisjon om en votering over forslaget på SSC-møtet i desember, men kom først med et konkret lovgivningsforslag til et eget ad-hoc møte i SSC i slutten av april 2018. Revidert lovforslag fremlagt i forbindelse med SSC i juni 2018, revidert og fremlagt for votering under ad-hoc møte i oktober 2018. Endelig versjon gitt positiv tilslutning i SSC 27. november 2018.

Sammendrag av innhold

Kommisjonen har gjennom 2017 arbeidet parallelt med revisjon av kommisjonsforordning (EU) nr. 677/2011 om fastsettelse av nærmere regler for gjennomføring av nettfunksjoner for lufttrafikkstyring (ATM) og vurdering av en renominering av Eurocontrol som Network Manager når eksisterende utpeking løper ut i slutten av 2019. (Kommisjonsforordning (EU) nr. 677/2011 er inkorporert i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett gjennom forskrift 19.12.2014 nr. 1846 om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom, § 1 nr. 6.)

Kommisjonsforordning (EU) nr. 677/2011 utfyller Europaparlaments- og Rådsforordning (EF) nr. 551/2004 om organisering og bruk av Det felles europeiske luftrom (Luftromsforordningen) artikkel 6, og har som mål å optimalisere bruken av det europeiske luftrommet. Forordningen etablerer og definerer nærmere oppgavene til en egen Network Manager. Network Manager skal blant annet drifte og styre det felleseuropeiske rutenettverket, ha en sentral styring med radiofrekvenser og koordinere tildelingen av transponderkoder, og å være en felleseuropeisk ressurs og støtte til kommisjonen i arbeidet med en fungerende lufttrafikkflyt i Europa.

Rollen som Network Manager er lagt til Eurocontrol basert på en egen utpekingsbeslutning av EU-kommisjonen. EFTAs faste komité har speilet utpekingsbeslutningen med virkning for EØS EFTA-landene. I forbindelse med at gjeldende utpeking utløper ved slutten av 2019, har kommisjonen antydet et ønske om å få frem flere kandidater til rollen som Network Manager. Det synes imidlertid klart at det hos enkelte land er stor politisk motstand mot dette, samt at det heller ikke synes å foreligge andre reelle kandidater enn Eurocontrol.

Bakgrunnen for revisjonen av gjeldende forordning (EU) nr. 677/2011 om nettverksfunksjoner, var i stor grad en manglende klarhet på vesentlige områder i gjeldende forordning, og først og fremst:

• Definere hva som anses som «nettverket».
• Hva som var lokale og sentrale rolleoppgaver i prosessene med styring av trafikkflyt og kapasitet, samt lufthavnene sin rolle i dette.
• Roller og ansvar med hensyn til å forbedre planlegging og forutsigbarhet.
• Prosessen rundt NOP (Network Operations Plan), og operasjonelle aktører sin medvirkning her.
• Definisjonene av aktuelle tiltak for forbedring av ytelse av nettverksfunksjonene.
• Krav for utpeking av Network Manager.
• Network Manager sine oppgaver med hensyn til ytelse, systemer og tjenester, involverte operasjonelle aktører og andre europeiske institusjoner.
• Styring av Network Manager.
• Krisehåndtering.
• Forholdet til tredjeland og en paneuropeisk tilnærming til nettverksfunksjoner.

Det har vært mange diskusjoner mellom kommisjonen og medlemslandene i Single Sky Committee om den nye forordningen. I utkastet til ny forordning som kommisjonen presenterte på et eget ad-hoc møte i Single Sky Committee i slutten av april 2018, fremkommer følgende vesentlige endringer:

1. Det fastsettes at nettverksfunksjoner også kan implementeres i naboregioner til EUR, som NAT AFI og MID. Det er tilfellet for Norge, yter tjenester også i NAT (artikkel 1).
2. Det tydeliggjøres hvilke komponenter som forstås ved «nettverket» (artikkel 3), samt at det er tatt inn et eget vedlegg til forordningen som beskriver ATFCM (Air Traffic Flow and Capacity Management) og tilhørende oppgaver (Annex II).
3. Kravene til hvordan utpeking av Network Manager skal skje er tydeliggjort, i tillegg til hvilke krav som settes til aktuelle kandidater (artikkel 4).
4. Network Manager sine oppgaver er i større detalj beskrevet og tydeliggjort, og oppgavene er gruppert ut fra formål (artikkel 5).
5. Kravene til NOPen er justert, blant annet ved å knytte den tettere opp mot ytelsesregimet (artikkel 7). Eksempelvis skal NOPen inneholde lokale referanseverdier tilknyttet ytelsesmål på unionsnivå, og nedfelle tydeligere operasjonelle tiltak for å nå disse ytelsesmålene. Det fremgår klarere at tjenesteyterne skal følge planen, og at planen skal kunne endres dersom identifiserte tiltak ikke viser seg å være tilstrekkelige for å nå ytelsesmål.
6. Det er fastsatt tydeligere gjensidige rettigheter og plikter mellom Network Manager og «operational stakeholders» (sivile og militære luftromsbrukere, lufttrafikktjenesteytere og lufthavnoperatører). Et typisk eksempel på dette er at Network Manager ikke bare skal «utvikle» samarbeidsfunksjoner mellom partene, men faktisk «etablere/nedfelle» disse (artikkel 9).
7. Kravene til styring av Network Manager er endret, blant annet ved å gi den en mer selvstendig rolle i forhold til Eurocontrol, og styrke kommisjonens rolle. NMB (Network Management Board) er gitt en styrket rolle, og viderfører deltakelse for ikke-EU-medlemsland. NMB skal også i større grad godkjenne de tiltak som Network Manager iverksetter. Direktøren for Network Manager får en tydeligere rolle, og gis også plass i NMB. Eurocontrol som sådan mister sitt styremedlem i NMB. Kommisjonen gis en styrket utpekingsrett av styremedlemmer (artikkel 16).
8. En artikkel i dagens forordning om at Single Sky Committee skal gi sin vurdering på en rekke områder, tas ut. Komiteen sin rolle er i praksis fjernet med hensyn til driften og styringen av Network Manager. Dette er i overensstemmelse med uttalelse fra Legal Service som presiserer begrensningene i å tillegge oppgaver som ikke dekkes av hjemmelen for komiteen.
9. Medlemsstatene pålegges å utnevne en «focal point» til EACCC (European Aviation Crisis Management Cell). EACCC skal også utarbeide et arbeidsprogram og et risikoregister (artikkel 17).
10. En egen bestemmelse pålegger Network Manager å jevnlig informere kommisjonen om utføringen av oppgavene, og kommisjonen pålegges på sin side å konsultere medlemslandene på strategiske sider ved utførelsen av Network Manager sine oppgaver (artikkel 19).
11. Det innføres en styrket men mer gradert involvering av ikke-EU-medlemsland for å utvikle nettverksfunksjonene på et pan-europeisk nivå (artikkel 22). Det skilles mellom «naboland» (medlemsland i Eurocontrol) og andre tredjeland. Norge får status som «assosiert land», som gir lik rett som medlemsland til å delta i utøvelsen av nettverksfunksjonene (artikkel 22 sammenholdt med artikkel 2).
12. Network Manager sitt budsjett skal forutsetningsvis støttes («endorse») av NMB (artikkel 23). Medlemsstatene skal sikre budsjettdekning gjennom flysikringsavgiftene.

Merknader
Rettslige konsekvenser

En ny kommisjonsforordning om nettverksfunksjoner vil kunne implementeres i norsk rett ved endring av forskrift 19.12.2014 nr. 1846 om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom (den norske gjennomføringsforskriften), eller ved egen forskrift.

Økonomiske og administrative konsekvenser

En ny kommisjonsforordning om nettverksfunksjoner i tråd med det foreliggende forslaget forventes ikke å få nye økonomiske konsekvenser av betydning for Norge. Den vil ikke medføre krav til ekstra ressurser hos verken tjenesteyter eller Luftfartstilsynet, annet enn noe administrativt arbeid ved rettslig tilpasning. Dette antas for Luftfartstilsynets del å falle inn under normal virksomhet. Det er likevel på sin plass å minne om at selve nettverksfunksjonene som sådan representerer ca 1/4 av Eurocontrol sitt budsjett. Medlemslandene i Eurocontrol som har forpliktet seg til deltakelse i arbeidet til Network Manager, sikrer budsjettdekning gjennom årlige bidrag fra Eurocontrol sitt budsjett (Network Manager sitt årlige budsjett skal identifiseres som en separat del i Eurocontrol sitt totale budsjett). Eurocontrol-kostnaden blir innkorporert i de enkelte lands flysikringsavgifter.

Sakkyndige instansers merknader

Vurdering

Revisjonen av nettverksforordningen gjelder for det meste reglene om den interne reguleringen av Network Manager, samt hvilke oppgaver Network Manager skal utføre, og hvordan. Kjerneoppgavene til Network Manager vil bli ivaretatt, og endringsforslagene omhandler for det meste en forbedring eller utvidelse i måten Network Manager utfører oppgavene sine på. Det rettslige grunnlaget for hvem om skal beslutte hva, hvem som skal involveres og på hvilken måte, blir tydeligere. Dette gir klarere holdepunkter for andre interessenter, slik som statlige sivile og militære myndigheter, og lufttrafikktjenesteytere. Man får i større grad visshet for når man har rett til å bli involvert, og når man ikke har det. Gjeldende forordning har vært mer diffus på dette punktet.

Ingen av disse endringene er vurdert å være negative fra et norsk ståsted. Norge får om mulig en styrket rolle, i det kommisjonen allerede anerkjenner deltakelse på lik linje mer EUs medlemsstater i utøvelsen av nettverksfunksjonene (artikkel 22 nr. 4). En mer prinsipiell side av den foreslåtte forordningsteksten, er at innflytelsen over Network Manager vris over mot kommisjonen på bekostning av Eurocontrol. Det kan diskuteres hvorvidt dette er en utvikling som antas å være i tråd med norske interesser. En generell betraktning er at styringsprosessene i Eurocontrol har blitt ansett for å være tungrodde og lite transparente, spesielt med tanke på selvstendigheten til Network Manager, herunder med hensyn til budsjett. Ved at kommisjonen i større grad sitter i førersetet, kan det forventes et større fokus på effektiv drift og kostnadsbesparelser.

Forordningsforslaget knytter imidlertid også Network Manager sine oppgaver (nettverksfunksjonene) tettere opp mot ytelsesstyringen av lufttrafikktjenesteyterne. Network Manager får slik sett en viss innflytelse over ytelsesstyringsregimet, i det de gjennom den dynamiske såkalte NOP (Network Operations Plan) både skal fremsette lokale referanseverdier tilknyttet ytelsesmål på unionsnivå, og nedfelle tydeligere operasjonelle tiltak for å nå disse ytelsesmålene. Lokale referanseverdier tilknyttet ytelsesmål på unionsnivå vil antas å være førende for hvordan kommisjonen vil vurdere de endelige ytelsesmålene på lokalt nivå. Tjenesteytere vil på sin side måtte følge de operasjonelle tiltak som etableres gjennom NOP. På disse punktene kan det hevdes at Network Manager gis en for stor innflytelse over medlemsstatene/flysikringstjenesteyterne. Samtidig er det verdt å nevne at det er bygget inn en arbeidsmetodikk som skal sikre stor grad av fremforhandlede konsensusløsninger; såkalt cooperative decision-making. Konkrete operative tiltak sikres ytterligere gjennom styrebehandling i Network Management Board der de operative representantene (flysikringstjenesteytere (4+1), luftromsbrukere (4+1) og lufthavnoperatører (2)) er de stemmeberettigede. Her er også øvrige interessenter representert, dog uten stemmerett. Det er vanskelig å se at noen andre enn Network Manager vil kunne løse disse oppgavene på en adekvat måte. Avveiningen står mellom bevaring av nasjonal mulighet til å bestemme helt på egen hånd hvilke operasjonelle tiltak som er ønskelige for å sikre flyten og kapasiteten i den europeiske lufttrafikken, versus å sørge for en beslutningsdyktig pan-europeisk tilnærming.

I forhold til dagens regulering, foreslås ytterligere styrking av Network Manager gjennom mulighet til å initiere avhjelpende tiltak skulle det vise seg at ytelsesmålene på nettverksnivå krever ytterligere tiltak, eller som reaksjon på at tiltak som er nedfelt i den rullerende NOPen ikke blir gjennomført som planlagt av de operasjonelle aktørene. Løsningene krever også her konsultasjon og tilslutning fra Network Management Board. De som eventuelt skal implementere tiltaket påtvinges en gjennomføring, men må i tilfelle informere Network Management Board om årsaken til hvorfor tiltaket ikke kan implementeres. Her er også medlemslandene som sådan gitt mulighet til på selvstendig grunnlag å stoppe gjennomføring av slike avhjelpende tiltak. Det må i så fall begrunnes ut fra særskilt ansvar (public order, public security and defence matters) eller at det kan skape ikonsistens i gjennomføringen av fastsatt ytelsesplan. Informasjon må i tilfelle gis til Network Manager og kommisjonen.

Luftfartstilsynet vurderer det slik at de gjeldende utfordringene med flyt og kapasitet i Europa ikke kan løses uten et funksjonelt felleseuropeisk sentralt organ med tilstrekkelig beslutningsmyndighet knyttet til operasjonelle utfordringer. Det er Luftfartstilsynets vurdering at den foreslåtte forordningsteksten er akseptabel for Norge. Samferdselsdepartementet slutter seg til denne vurderingen.

Andre opplysninger

Kommisjonsforordning (EU) nr. 677/2011 ble i sin tid implementert i EØS-avtalen med artikkel 103-forbehold. Saken ble dermed lagt frem for Stortinget som prop. 132S (2013-2014). Forordningen er blitt endret/supplert ved kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) nr. 390/2013 og nr. 970/2014 som også er implementert i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Kompetansene og virkeområdet for hele denne nettverksreguleringen blir i hovedsak videreført i det foreliggende forslaget til revisjon/ny gjennomføringsforordning.

Justeringene som foreslås i styringen av virksomheten til Network Manager og formelt også justeringen av sammensetning i Network Management Board, anses ikke grunnleggende å utløse behov for å innhente nytt samtykke fra Stortinget. Styrkingen av kommisjonens ansvar for leveransene til Network Manager er naturlig gitt særlig ytelsesstyringsregelverket og ettersom øvrig regelverk under Det felles europeiske luftrom videreutvikles. Samtidig er det Samferdselsdepartementets vurdering at kommisjonen gjennom dette forslaget til forordning har lyktes med å sikre en fornuftig og meningsfull integrering av ikke-EU medlemsland i kritisk koordinering til beste for pan-europeisk luftfart og som muliggjør forventet fortsatt vekst i lufttrafikken.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Kommisjonen
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:
Rettsaktnr.:	2019/123
Basis rettsaktnr.:	Forordning (EU) nr 551/2004, artikkel 6(4)
Celexnr.:	32019R0123

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	10.12.2018
Frist returnering standardskjema:	01.04.2019
Dato returnert standardskjema:	12.12.2018
EØS-relevant:	Ja
Akseptabelt:	Ja
Tekniske tilpasningstekster:	Ja
Materielle tilpasningstekster:	Nei
Art. 103-forbehold:	Nei

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring: