Offentlige innkjøp av miljøvennlige kjøretøy: clean vehicles

Status

Direktivet ble vedtatt i EU 20. juni 2019.

Direktivet er til vurdering i EØS/EFTA-landene.og alle har gitt tilbakemelding på utkast til JCD til EFTA-sekretaritet i løpet av høsten 2021

Sammendrag av innhold

Bakgrunn

EU-kommisjonen la i 2017 frem en ny, stor regelverkspakke på vegområdet - Europe on the Move. Mobilitetspakken er en samling av regelverksforslag og policydokumenter. Med denne pakken ønsker Kommisjonen å modernisere det europeiske transport- og mobilitetssystemet. Andre del av mobiltetspakken, Clean Mobility Package, ble lagt frem 8. november 2017 hvor forslag om endring av direktiv 2009/33/EU om fremme av rene og energieffektive kjøretøy til vegtransport var inkludert. Regelverket ses i sammenheng med forslag til forordning om nye CO₂-krav til person- og varebiler i perioden etter 2020 som ble lansert samtidig (resultert i forordning (EU) 2019/631). Sammen skal regelverkenebidra til markedsopptak av lav- og nullutslippskjøretøy og er begge tiltak for å nå målet om overgang til lavutslippsmobilitet. Begge disse regelverkene ble også varslet i EU-kommisjonens strategi for fremme av lavutslipssmobilitet fra juli 2016. Strategien påpeker at for å nå klimamålene i Paris-avtalen, må dekarboniseringen av transportsektoren akselereres, og klimagassutslipp og lokale utslipp bør være godt på vei mot nullutslipp innen 2050.

Basisdirektivet ble vedtatt i 2009 og supplerer reglene som gjelder for offentlige anskaffelser med bærekraftskriterier med den hensikt å stimulere markedet for opptak av rene og energieffektive kjøretøy. Kommisjonen gjennomførte en evaluering av basisdirektivet i 2015, som viste at direktivet ikke hadde bidratt særlig til markedsopptak av lavutslippskjøretøy i EU. Direktivets innvirkning på utslippsreduksjoner og på industriens konkurranseevne og vekst viste seg også å være begrenset. Evalueringen konkluderte med at det var behov for justeringer av direktivet for at det skal kunne innfri sitt formål. Revisjonen skal sikre at det nye direktivet omfatter alle relevante anskaffelsespraksiser, at det gir tydelige og langsiktige signaler til kjøretøymarkedet, og at bestemmelsene blir effektive og forenklet.

Om rettsakten

Det overordnede formålet med direktivet er å forsterke betydningen av offentlige anskaffelser for markedsintroduksjonen av rene og energieffektive kjøretøy ved å skape stimulans for renere kjøretøy på etterspørselssiden. Ikke bare skal dette bidra til reduserte utslipp, men også til økt konkurransekraft. Direktivets tittel endres til "direktivet om fremme av renere kjøretøy til vegtransport til støtte for lavutslippsmobilitet".

En av hovedendringene er at direktivets virkeområde endres.

For det første innebærer dette at kjøretøy som omfattes av direktivet er eksplisitt nevnt. Både lette kjøretøy, varebiler, tunge kjøretøy og busser omfattes. Eksempler på tjenester som nå omfattes, og som ikke har vært omfattet tidligere, er kjøretøy til bruk ved avfallshåndtering, post og pakkepost. Disse er definert med CPV-koder  

For det andre omfatter direktivet også kjøp av tjenester. I henhold til direktivets art. 3 omfattes følgende anskaffelser:

• Alle anskaffelser ved innkjøp, leasing eller leie, i henhold til EUs anskaffelsesregelverk (direktiv 2014/24, anskaffelsesdirektivet og 2014/25, forsyningsdirektivet),
• Kontrakter om offentlig tjeneste i kollektivtransport, i henhold til forordning 1370/2007 (kollektivtransportforordningen)
• Offentlige tjenestekontrakter på transportområdet, som er beskrevet i direktivets vedlegg, Table 1. Her fremgår hvilke transporttjenester dette gjelder, samt de tilhørende CPV-kodene (Common Procurement Vocabulary codes).

Langdistansebusser (coaches) i kjøretøygruppe M3 er unntatt fra direktivet. Dette er begrunnet med begrenset modenhet i markedet av null- og lavutslippsbusser i dette segmentet. Videre er følgende kjøretøy unntatt:bevæpnede kjøretøy, ambulanser, begravelseskjøretøy, kjøretøy som er tilgjengelig for rullestol, mobile kraner, anleggsmaskiner, flyplasskjøretøy og kjøretøy som brukes av forsvaret, i sivil beskyttelse, av brannvesenet, og kjøretøy til bruk for å opprettholde lov og orden. Direktivet får heller ikke anvendelse på kjøretøy som ikke i hovedsak brukes til å frakte personer eller gods, som kjøretøy til bruk i vegarbeid (herunder snøploger/måkebiler).

Når det gjelder taxier, er selve kjøretøyet i utgp. ikke omfattet av direktivet, men taxier som kjører på oppdrag for offentlige virksomheter (pasienttransport, skoletransport mm.) er omfattet. Dvs.  når taxi benyttes til å oppfylle kontrakt om offentlig tjenesteytelse etter kollektivtransportforordningen og når oppdragsgiver (helseforetak, fylkeskpommune) for tjenestene i direktivets vedlegg er bundet av anskaffelsesreglene.

Direktivet gjelder for kontrakter om offentlig tjeneste i kollektivtransport som overstiger terskelverdien i henhold til art. 5(4) i forordning 1370/2007. Terskelverdiene er årlig kontraktsverdi 1 mill euro eller 300 000 passasjerkilometer, og 2 mill euro eller 600 000 passasjerkilometer ved direktetildeling uten forutgående konkurranse. 

Videre gis det nye definisjoner av hva som skal anses for rene kjøretøy innenfor de ulike kjøretøygruppene:

- For lette kjøretøy (gruppe M1, M2 og N1) er utslippsverdien satt til maksimalt 50 g CO₂/km frem til 31. desember 2025. Utslipp av NOx og partikler skal være innenfor 80 % av utslippsgrenseverdiene målt etter RDE-metoden (gitt i forordning 2017/1151). Fra 1. januar 2026 skal alle kjøretøy i gruppe M1, M2 og N1 være kjøretøy med nullutslipp av CO_2..

- Rene, tunge kjøretøy (busser og lastebiler i kategoriene M3, N2 og N3) defineres ut fra deres bruk av alternative drivstoff (elektrisitet, hydrogen, ulike typer gass, biodrivstoff) med henvisning til definisjoner i direktiv 2014/94/EU (AFI-direktivet).

Oversikt over utslippsgrensene for de ulike kjøretøygruppene er gitt i tabeller i direktivets vedlegg. Innstramningene i kravene særlig for lette kjøretøy vurderes som betydelige.

Direktivet stiller krav om at en viss andel kjøretøy som anskaffes innenfor direktivets virkeområde er rene kjøretøy slik som det er definert i direktivets artikkel 4. Disse måltallene er satt på nasjonalt nivå, ikke til den enkelte anskaffelse. Måltallene gjelder kontrakter som blir tildelt i to ulike perioder, henholdsvis perioden 2. august 2021 - 31. desember 2025 og perioden mellom 1.januar 2026 - 31. desember 2030. Tilsvarende måltall finnes ikke i basisdirektivet. Måltallene er ulike for hvert medlemsland og er satt ut fra det enkelte lands økonomiske kapasitet (bruttonasjonalprodukt per innbygger) og eksponering for forurensning (befolkningstetthet i by). Landene i vest- og nordeuropa har høyere nasjonale måltall enn landene i sør og øst. Sverige er et av landene med høyest nasjonale måltall. For lette kjøretøy er deres nasjonale måltall 38,5 %. Måltallet beregnes som gjennomsnittet for hver periode og ikke det enkelte år.

Nytt er også rapporteringsforpliktelsene som pålegges medlemsstatene. For det første skal medlemsstatene senest 2. august 2022 informere Kommisjonen om hvilke tiltak som er gjort for å implementere direktivet og om fremtidige gjennomføringsaktiviteter. Det antas at EØS ETFA-landene skal rapportere til ESA. For det andre skal det rapporteres til Kommisjonen senest 18. april 2026, og deretter hvert tredje år, om gjennomføringen av direktivet, i henhold til oppfyllelsen av de nasjonale måltallene. Kommisjonen skal utarbeide implementerende rettsakter som nærmere beskriver prosedyrer for rapporteringen, men dette vil skje via databasen for offentlige anskaffelser - Tender Electronic Daily-databasen (TED). For å forenkle rapporteringen vil Kommisjonen videreutvikle funksjonene i TED-databasen, og rapporteringen skal gjøres vde bruk av eForms som er under utvikling i regi av Kommisjonen

Kommisjonen skal innen utgangen av 2027 evaluere gjennomføringen av direktivet og foreslå endringer for perioden etter 2030, herunder å fastsette nye mål og vurdere å inkludere andre typer kjøretøy, som f.eks. langdistansebusser og kjøretøy med to og tre hjul.

Merknader
EU-hjemmel

Direktivet er hjemlet i Traktaten om den Europeiske Unions virkeområde (TEUV), artikkel 192.

Rettslige konsekvenser for Norge

Forskrift om energi- og miljøkrav ved anskaffelse av kjøretøy til veitransport - som implementerer direktiv 2009/33/EF - trådte i kraft 01.01.2018 og ble sist endret med virkning fra 1.1.2022, da det ble innført krav om nullutslipp ved alle offenlige anskaffelser av personbiler (M1) og lette varebiler (N1-i).  Denne forskriften går derved vesentlig lengre enn direktivets krav for personbiler og varebiler. Men som følge av flere av andre endringer i (EU) 2019/1161 sml. med basisdirektivet, må forskriften også endres som følge av endringsdirektivet. 

SD har særlig vurdert om det er tilstrekkelig lovhjemmel for det nye direktivet. Gjeldende forskrift om energi- og miljøkrav ved anskaffelse av kjøretøy til veitransport er hjemlet i yrkestransportloven § 11a og lov om offentlige anskaffelser § 16.  Vår vurdering er at det er tilstrekkelig hjemmel i lov om offentlige anskaffelser for å implementere direktivet. Når det gjelder tunge kjøretøy er direktivets krav rettet mot bruk av type drivstoff, og ikke utslippskrav til kjøretøyet som sådan..Et ernet kjøretøy må bruek et av fler alternatiev drivstoff som definert i direktiv (EU) 2014/94 - infrastruktrur for alternative drivstoff.

Videre har SD vurdert hvilket handlingsrom vi har i utformingen av den reviderte forskriften vedr. at det nye direktivet også omfatter tjenester, jf. art.3b og 3c. Etter direktivets art. 3b endres pliktsubjekt fra "operator" i 2009/33/EF, dvs løyvehaver, til oppdragsgiver. Hjemmelen i § 16 i lov om offentlige anskaffelser antas å være tilstrekkelig for å dekke alle som er pliktsubjekt etter endringene i direktivet.

Direktivet bygger på et system hvor staten pålegger oppdragsgiverei å ta miljhensyn i offentlige anskaffelser av kjøretøy og i innkjøp av tjenester som utføres av relevante transportmidler. Hvordan systemet konkret utformes, slik at de nasjonale måltallene nås, er opp til de enkelte statene å bestemme.

I forbindelse med implementeringen av basisdirektivet ble det gjort en grundig vurdering av både EØS-relevans og EØS-akseptabilitet. Basisdirektivet er tatt inn i EØS-avtalen og endringsdirektivet vurderes også å være EØS-relevant.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Vedr. kostnader for statlige myndigheter, så inneholder direktivet inneholder en ny rapporteringsforpliktelse for medlemsstatene. Prosedyrer for rapportering vil bli nærmere beskrevet i implementerende rettsakter. Rapporteringen vedr. oppfyllelse av de nasjonale måltalene starter ikke før i 2026. Det antas at rapporteringen vil kunne medføre noe økt ressursbruk, men det legges til grunn at dette vil kunne dekkes innenfor berørte departements budsjettrammer. For å minimere den administrative byrden for medlemslandene, jobber Kommisjonen også med å videreutvikle TED-databasen. Utover rapporteringen antas ikke direktivet som sådan å ha kostnader av vesentlig betydning for det offentlige.

Etter at null-utslipp fof person og lette varebiier ble forskriftsfestet med virkning fra 1.1 2022  vil de økonomiske og administrative konsekvenser av selve direktivet for kommuner og fylkeskommuner være beskjedne, men at det kan tenkes at miljøkravene i direktivet kan føre til at offentlige myndigheter må betale mer for kjøp av transportjenester. Innen kollektivtransport vil dette også indirekte kunne få virkning for billettprisene, i form av at økte merkostnader som følge av miljøkrav blir "veltet over" på kundene. Det kan imidlertid diskuteres hvorvidt dette er en direkte konsekvens av direktivet, eller om det uansett vil følge av kommunenes og fylkeskommunenes egne ambisjoner vedr. klima og miljø.

Andelen nyregistrerte nullutslipp-biler er dessuten økende og er nå over 80 %, 

Når det gjelder miljøkonsekvenser, er reduksjonen i klimagassutslipp beregnet til mellom 526 000 til vel 88 000 tonn CO2 ekv. i perioden frem til 2030. Det er imidlertid betydelig usikkerhet kyttet til beregningen.

Sakkyndige instansers merknader

Direktivforslaget ble lagt ut på regjeringen.no den 10.11.2017 sammen med de øvrige delene av mobilitetspakken (https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/eu-kommisjonen-legger-frem-del-2-av-mobilitetspakken--clean-mobility-package/id2578558) Det kom ingen merknader eller kommentarer.

SD sendte direktivet på bred høring 1. juli 2019, med frist 1. september. Hovedfunn fra høringsuttalelsene er følgende:

- Flertallet av høringsinstansene er positive til det nye direktivet, og mener det er et godt virkemiddel for å fremme overgang til nullutslippssamfunnet.

- Flere viser til at teknologien, særlig for tyngre kjøretøy, er umoden og at det særlig i distriktene kan bli vanskelig og kostbart å oppfylle kravene i det nye direktivet.

- Gjeldende forskrift om energi og miljøkrav ved anskaffelse av kjøretøy til vegtransport er lite kjent. Kravene i forskriften må tydeliggjøres, og det er behov for mer veiledning og informasjon. De som kjenner til forskriften er de kommuner og fylker som har egne ambisjoner vedr. miljøkrav til anskaffelser av kjøretøy.

Vurdering

Samferdselsdepartementet er positiv til at EU-kommisjonen fremmer tiltak som har til hensikt å øke andelen null- og lavutslippskjøretøy. Norge har egne, ambisiøse klimamål. I henhold til Nasjonal transportplan vil regjeringen legge til rette for at det skal lønne seg å velge nullutslipp ved kjøp av bil og legger til grunn at nye personbiler og lette varebiler skal være nullutslippskjøretøy i 2025. Nye bybusser skal være nullutslippskjøretøy eller bruke biogass i 2025. Innen 2030 skal nye tyngre varebiler, 75 pst. av nye langdistansebusser og 50 pst. av nye lastebiler være nullutslippskjøretøy. Videre skal varedistribusjonen i de største bysentra være tilnærmet nullutslipp innen 2030. Forbedringer av teknologisk modenhet i kjøretøysegmentene slik at nullutslippskjøretøy blir konkurransedyktige med fossile løsninger, ligger til grunn for måltallene. Videre vil regjeringen at det stilles krav om nullutslippstransport ved leveranser til det offentlige. 

Basisdirektivet har ikke har hatt ønsket effekt. Endringsdirektivet bidrar til forenkling og at effekten blir mer målrettet, særlig ved å definere hva som ansees som rene kjøretøy innen de ulike kjøretøygruppene.

Fra norsk side støtter vi også at offentlige anskaffelser benyttes som virkemiddel for å øke etterspørselen etter lavutslippskjøretøy. Bla. vektlegges dette i arbeidet med Klimameldingen, som er Norges plan for å oppnå felles oppfyllelse av klimamålene med EU. For øvrig jobber KLD og Digitaliseringsdirektoratetmed en ny handlingsplan om grønne anskaffelser.

Det antas at det nye direktivet vil kunne øke etterspørselen etter null- og lavutslippskjøretøy.

I den offentlige høringen av direktivet sommeren 2019 fremkom det at gjeldende forskrift om energi- og miljøkrav ved offentlige anskaffelser av kjøretøy er lite kjent, og i liten grad etterleves. Dette bekreftes også i konsulentrapporten. SD vil i arbeidet med å utforme den reviderte forskriften, som implementerer direktivet, ta hensyn til dette, og forsøke å tydeliggjøre kravene. Vil vil også, bla. i samarbeid med Digitaliseringsdirektoratet, vurdere hvordan den reviderte forskriften kan gjøres bedre kjent for kommuner, fylkeskommuner, innkjøpere osv.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Andre opplysninger

Kommisjonens konsekvensanalyse, SWD(2017) 366, finnes her: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017SC0366&rid=1, og er oppsummert her: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/10102/2017/EN/SWD-2017-367-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Parlament og Råd
Type rettsakt:	Direktiv
KOM-nr.:	KOM(2017)653
Rettsaktnr.:	2019/1161
Basis rettsaktnr.:	2009/33/EF
Celexnr.:	32019L1161

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	16.07.2019
Frist returnering standardskjema:	05.11.2019
Dato returnert standardskjema:	05.05.2021
EØS-relevant:	Ja
Akseptabelt:	Ja
Tekniske tilpasningstekster:	Ja
Materielle tilpasningstekster:	Nei
Art. 103-forbehold:	Nei

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:	01.07.2019
Høringsfrist:	01.09.2019
Frist for gjennomføring:	02.08.2021

Fylker og kommuner

Berører fylker og kommuner i vesentlig grad.

Lenker

• Kommisjonens forslag
• Høringsbrev