EASA opinion 03/2023 om regler for bemannede VTOL luftfartøyer og om luftdyktighet for droner

Status

Opinion 03/2023 er utarbeidet av EASA på grunnlag av høring av utkast til slike regler i NPA 2022-06. Forutfor dette konsulterte EASA et konseptdokument med medlemsstatene høsten 2020. Luftfartstilsynet avga tre kommentarer, hvorav en kommentar ble tatt til følge slik at EASA endret oppbyggingen av reglene for kontinuerlig luftdyktighet. 

Europakommisjonen har allerede 10. april 2024 vedtatt en regelverkspakke på 5 rettsakter basert på forslaget i Opinion 03/2023. Luftfartstilsynet og Samferdselsdepartementet kommer derfor nå til å utarbeide EØS-posisjonsnotater for rettsaktene er omtalt på forslagsstadiet i dette EØS-notatet.

Sammendrag av innhold

Opinion 03/2023 (RMT.0230) inneholder utkast til et regulatorisk rammeverk for operasjoner med bemannede VTOL luftfartøyer (vertical take off and landing). I tillegg inneholder utkastet et første sett regler om luftdyktighet for ubemannede luftfartøyer (droner) som skal sertifiseres. Utkastet representerer første trinn i etablering av felleseuropeiske regler for droner i såkalt "sertifisert kategori". De felleseuropeiske reglene for luftfart med ubemannede luftfartøyer er utarbeidet etter et risikobasert prinsipp. Reguleringen er tilpasset risikoen operasjonen utgjør for omgivelsene, fremfor skillet mellom privatflyging og kommersiell flyging som ellers finnes i reglene for annen luftfart. Sertifisert kategori vil gjelde operasjonene med høyest risiko. Reglene her vil komplettere reglene som alt er etablert om droner i "åpen" og i "spesifikk" kategori i forordningene 2019/945 og 2019/947. EASA ser for seg tre typer operasjoner innenfor sertifisert kategori: 

• Type 3 - Operasjoner med bemannet VTOL fartøy (vertical take off and landing) som har kapasitet til transport av passasjerer og varer/gods, utenfor eller innenfor U-Space luftrom.
• Type 2 - Operasjoner innenfor U-Space luftrom med ubemannet luftfartøy for transport av personer (dronetaxi) eller varer/gods, i eller utenfor urbane områder. 
• Type 1 - IFR operasjoner med ubemannet luftfartøy for frakt av gods i luftrom klassene A - C, mellom ordinære lufthavner (f.eks. ubemannede fraktfly).  

Reglene som foreslås er del av EASAs konsept om "innovative aerial services" dvs. nye typer tjenester ved bruk av nye typer luftfartøyer. Konseptet bygger i hovedsak på bruk av ubemannede luftfartøyer, men reglene som foreslås i Opinion 03/2023 dekker type 3 operasjonene nevnt over. Slike bemannede VTOL operasjoner lanseres som et mellomtrinn i påvente av den teknologiske utviklingen og samfunnets aksept av ubemannet luftfart. De foreslåtte reglene legger blant annet opp til at bemannede VTOL-luftfartøyer skal kunne brukes for transport av mindre grupper passasjerer over kortere avstander. Slike fartøyer er under rask utvikling hos flere produsenter. Konseptet skal antagelig først og fremst kunne konkurrere med helikoptertransport over kortere distanser. Reglene vil kreve at VTOL-operasjoner utfløres etter reglene om visuell flyging (VFR), langs predefinerte ruter og benytte egnede landinsplasser (vertiports).

Utkastet til regler for bemannet VTOL baseres på at slike regler tas inn i det eksisterende felleseuropeiske regelverket for sivil luftfart. Alle ledd i operasjonen skal sertifiseres og føres tilsyn med. Operatøren skal inneha AOC-sertifisering uavhengig av om virksomheten er kommersiell eller ikke. Luftfartøyet skal være sertifisert og det etableres krav til vedlikeholdet av det (kontinuerlig luftdyktighet). Flygerne skal også sertifiseres. Frem til regler som gjør det mulig å ta eget VTOL-sertifikat utarbeides, foreslås det nå at innehavere av CPL-sertifikat for fly og helikopter skal kunne skaffe seg typerettighet på VTOL fartøy etter gjennomgått tilleggsopplæring.

Reglene om sertifisering av ubemannede luftfartøy vil gjelde luftfartøyer hvor sertifisering er påkrevd etter bestemmelsen i forordning 2019/945 artikkel 40. Avgjørende for kravet om sertifisering etter den bestemmelsen er enten: (1) størrelsen på luftfartøyet, (2) bruken av det i seg selv (transport av personer eller farlig gods), eller (3) hvor operasjonen i spesifikk kategori innebærer høy risiko. Sertifisering av luftfartøyet er i disse tilfellene ansett nødvendig for å redusere risikoen. Utkastet til regler etablerer tilleggsbestemmelser til forordning (EU) nr. 748/2012 om initiell luftdyktighet, hvor bl.a. Part 21 tilpasses slike nye fartøyer, og hvor det vil bli krav om egne typesertifikat (TC) for luftfartøyet og kontrollsystemet (CMU). For området kontinuerlig luftdyktighet (vedlikehold) vil imidlertid reglene bli å finne i en helt ny delegert rettsakt. Dette gjøres for å oppfylle krav fastsatt i basisforordningen 2018/1139. Siden det i denne omgang gjelder regler for vedlikehold av droner som skal brukes i spesifikk kategori, følger reglene prinsippene for vedlikehold av enkle luftfartøyer (Part-ML og Part-CAO). Dette innebærer blant annet at vedlikeholdet ikke må utføres av sertifisert personell, men at vedlikeholdsorganisasjoner i steden skal ha en autorisasjonsordning for personellet som utfører vedlikehold. For å oppfylle reger i basisforordningen inneholder forslaget også utkast til ny forordning om krav til den kompetente myndighetens oppgaver mht. kontinuerlig luftdyktighet for ubemannede luftfartøyer. 

Merknader

Hjemmel i EF-traktaten

De nye reglene vil bli hjemlet i forordning (EU) 2018/1139 (ny EASA basisforordning), som igjen er hjemlet i TFEU artikkel 100.

Rettslige konsekvenser

Forslaget innneholder endringer til de eksisterende felleseuropeiske reglene for sivil luftfart og som er EØS-gjennomført i Norge.

De mest omfattende endringene gjelder forordningene:

• 748/2012 om initiell luftdyktighet, og 
• 965/2012 om luftfartsoperasjoner,

mens forslaget inneholder mindre omfattende endringer til forordningene: 

• 1178/2012 om sertifisering av besetningsmedlemmer,
• 2019/945 om produktkrav, makredstilsyn m.m. for droner, 
• 2019/947 om bruk av droner, 
• 923/2012 om lufttrafikkregler (SERA), for tilpassninger til VTOL operasjoner,
• 2017/373 om lufttrafikkstyring (ATM) for å speile endring i SERA,
• 2023/203 om informasjonssikkerhet, hvor VTOL operasjoner legges til i virkeområdet. 

Som nevnt inneholder forslaget også utkast til to nye forordninger: 

• En delegert rettsakt om kontinuerlig luftdyktighet for sertifiserte ubemannede luftfartøy og dets komponenter. 
• En implementerings-rettsakt om den kompetente myndigheten og dens oppgaver ifbm. tilsyn med kontinuerlig luftdyktighet av sertifiserte ubemannede luftfartøyer. 

Disse endringene og nye forordningene anses EØS relevante og må gjennomføres i Norge. Dette vil skje på forskriftsnivå. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Reglene vil gjelde for Luftfartstilsynet og for aktørene i markedet som har befatning med området som blir regulert. Disse aktørene vil først og fremst være:

• Operatører av ubemannede luftfartøyer i spesifikk kategori, som ønsker å utføre operasjoner som vil kreve bruk av sertifisert drone. Dette vil gjelde operasjoner som medfører høyeste grad av risiko innen spesifikk kategori. Slike operasjoner utføres ikke i dag, men vil muliggjøres når droner som er sertifisert etter de nye reglene kommer på markedet. Reglene vil altså åpne for godkjenning av nye typer operasjoner, og vil ikke gripe inn i pågående virksomhet.
• Aktører som planlegger bruk av VTOL-luftfartøy og flygere som ønsker slik typerettighet. Ettersom reglene gjelder for bruk av nye luftfartøyer og nye operasjonstyper, vil ikke reglene få kosekvenser for eksisterende virksomhet.. 

De mest omfattende kravene vil gjelde kommende VTOL-operatører, hvor alle ledd i operasjonen skal sertifiseres - både operatøren, luftfartøyet og flygeren.

At både kommersielle og ikke-kommersiellw VTOL-operatører underlegges krav om AOC-sertifisering er av EASA ansett som forholdsmessig, ettersom dette gjelder helt ny virksomhet hvor man ikke har mye erfaring å bygge på og med risiko for passasjerer og tredjeparter på bakken. Kravet om AOC-sertifisering vil imidlertid påføre aktuelle operatører og luftfartsmyndghetene kostnader for å skaffe seg og opprettholde sertifiseringen, samt tilsynet med disse.

De samme sikkerhetshensynene ligger kravet om at flygingen vil måtte skje langs predefinerte ruter. Dette vil gjøre det mulig å legge trafikken i områder hvor hensyn til støy og dekonfliktering mot annen luftrafikk lettere kan vivaretas.  Kravet vil ikke medføre direkte kostnader, men vil kunne legge begrensinger på visse operasjoner.

Effektivitets- og sikkerhetshensyn ligger også til grunn for at bare CPL-sertifikatholdere skal kunne skaffe seg rettigheter til å fly VTOL-fartøy. Erfaringene derfra vil kunne danne grunnlag for utvikling av regler for et eget utdanningsløp av VTOL flygere. Konsekvensen av denne trinnvise fremgangsmåtet ventes å være positiv for markedet, ettersom det kan gi relativt rask tilgang på flygere og at erfaringene vil bidra til at regelverket for et frittstående VTOL-sertifikat kan utarbeides mest mulig treffsikkert.  

For Luftfartstilsynet vil reglene medføre helt nye sertifiserings- og tilsynsoppgaver. Dette vil spesielt gjelde VTOL-operatører, hvor operatøren skal sertifiseres med AOC. Dette innebærer et ressursbehov per operatør tilsvarende det som gjelder for kommersiell bemannet luftfart. Det er usikkert hvor mange aktører som vil ønske å ta i bruk VTOL-luftfartøyer, men Luftfartstilsynet har oppfattet interesse fra to aktører. Det anses sannsynlig at Luftfartstilsynet mottar søknader fra slike aktører når reglene blir gjeldende i Norge fra sent 2024 evt. 2025. For å ha tilstrekkelig ressurser til å utføre myndighetsoppgavene innen dette området, samt for å ha noen første ressurser tigjengelig for myndighetsoppgavene etter reglene om droner i sertifisert kategori som etterhvert kommer, har Luftfartstilsynet i første omgang meldt inn et ressursbehov på ett nytt årsverk per år i perioden 2025-2027, altså totalt tre årsverk.

Sakkyndige instansers merknader

Vurdering

De foreslåtte rettsaktene i opinion 03/2023 anses som EØS-relevante.

Luftfartstilsynet har under utarbeidelsen av dette forslaget støttet konseptet til regulering. Dette konseptet er fastholdt i opinion 03/2023. Hovedprinsippet om å ta reglene inn i den regelstrukturen som alt er etablert for sivil luftfart, anses hensiktsmessig og vil antagelig gjøre det enklere for mange av aktørene å tilpasse seg reglene som kommer. Avveiingene som ligger til grunn for kravene om sertifisering, og løsningene som er valgt i forslaget til regler, virker også å treffe sikkerhetshensynene som må tas uten å overregulere. Når det gjelder forslaget til regler om luftdyktighet for sertifiserte droner, anser vi det positivt at det legges til rette for videreutvikling av reglene når regler om bruk av droner i sertifisert kategori kommer på sikt. 

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Kommisjonen
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:
Basis rettsaktnr.:	2018/1139

Norsk regelverk

Høringsstart:	18.07.2022
Høringsfrist:	30.09.2022
Frist for gjennomføring:

Lenker

• Kommisjonens forslag