Multimodale passasjerrettigheter

Status

Forslaget er til behandling i EU-systemet, og vurderes for innlemmelse i EØS-avtalen. Rådet ble enig om sin posisjon på forslaget på Transportrådsmøtet 4. desember 2024. Det vil på nyåret bli trilogforhandlinger om forslaget. EØS-prosessen starter når forslaget er ferdigbehandlet i EU.

Sammendrag av innhold

Forslaget om multimodale passasjerrettigheter ble lagt frem av Kommisjonen 29. november 2023. Forslaget er en del av passasjermobilitetspakken, der også forslag til revisjon av passaserrettighetsforordningene og forslag til revisjon av pakkereisedirektivet inngår.

Sistnevnte følges opp av BFD, de to første regelverksforslagene i pakken følges opp av SD og NFD.

Hovedformålet med forslaget er å etablere rettigheter for transportpassasjerer også når de foretar multimodale reiser - dvs. reiser med flere transportmidler. 

Forslaget vil klargjøre passasjerenes rettigheter når de reiser med flere transportmidler eller booker reiser via et mellomledd, men reisen ikke er å anse som en pakkereise (som dekkes av pakkereisedirektivet).

Forslaget gjelder alle typer passasjertransport. Det gir forpliktelser til de transportørene og aktørene som selger slike multimodale reiser, og til myndighetene.
Forslaget bygger på de eksisterende passasjerrettighetsforordningene, og omfatter ikke andre typer reiser enn de som allerede er omfattet av disse. 

Forslaget inneholder bl.a. følgende:

• Passasjerer som mister forbindelser mellom transportformene, får rett til alternativ reise til destinasjonen eller refusjoner. Dersom f.eks. toget er forsinket og dette medfølger at passasjeren ikke rekker flyreisen videre, har passasjeren visse rettigheter. Passasjerene vil også på nærmere vilkår kunne ha krav på å få dekket overnatting og måltider. Det etableres skille mellom forskjellige typer av multimodale reiser, og passasjerenes rettigheter vil variere med hvilken type reisekontrakt som er inngått. De som selger billetter, får plikter til å informere om rettighetene ved de forskjellige typene av reiser.
• Avklare ansvarsforhold når flyreiser kjøpes av mellommenn. Passasjerenes kontaktinformasjon skal formidles til flyselskapet slik at informasjon av reisen kan gis fra flyselskapet direkte til passasjeren. Dagens praksis hvor plattformer i kommunikasjon med transporttilbydere utgir seg for å være den reisende vil ikke lenger kunne benyttes. Det etableres ordninger for hvordan refusjoner skal utbetales. Flyselskapet kan velge om dette skal gjøre direkte eller via mellommannen. Det settes frister for utbetaling av slike refusjoner.
• I artikkel 15 er det krav om at reiselivsaktørene skal gå sammen om å opprette kontaktpunkter på multimodale passasjerknutepunkt. Dette baseres på «urban nodes» i TEN-T-nettverket. 
• I forslagets artikkel 9 fremgår det bl.a. at - dersom transportforbindelsen ikke nås som følge av forsinkelse eller avlysning i en forutgående transporttjeneste i samme kontrakt - skal transportøren tilby passasjerer gratis mat og drikke dersom det er mulig og kan leveres på rimelige vilkår. I tillegg skal nødvendig overnatting og transport til overnattingssted tilbys hvis det er mulig. Det skal særlig tas hensyn til assistansebehov for personer med nedsatt funksjonsevne.
• Forslagets Kapittel IV tar spesielt for seg rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne og redusert mobilitet. Her stilles det krav til transportører, eventuelle mellomledd og multimodale knutepunktforvaltere om at de skal gi informasjon til personer med funksjonsnedsettelse om tilgjengelighet og fasiliteter ved det multimodale knutepunktet. I sammenheng med enkle multimodale kontrakter skal også transportører, knutepunktforvaltere og mellomledd samarbeide for å tilby gratis assistanse til personer med nedsatt funksjonsevne og personer med redusert mobilitet.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Det må vurderes nærmere om gjeldende lovhjemler dekker denne type reiser, og hvordan en slik forordning kan tas inn i norsk lovgivning på en hensiktsmessig måte, slik at det blir oversiktlig og tilgjengelig for de reisende.  

Det må vurderes nærmere om forordningen skal gjennomføres sektorvis, eller i et nytt tverrsektorielt regelverk. Uansett vil det være behov for lovendring. 

Forholdet til tilgjengelighetsdirektivet ((EU) 2019/882) bør vurderes nærmere.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Vi vil komme tilbake til økonomiske og administrative kostnader når forslaget er vedtatt og endelig tekst foreligger.

Vi har foreløpig følgende vurderinger:

For de aktørene som omfattes av forslaget vil dette trolig medføre økte kostnader og administrasjon knyttet til oppfyllelse av de nye passasjerrettighetene, herunder informasjonsforpliktelser, assistanse, kompensasjon og erstatningsreiser. Aktørene pålegges plikter til å samarbeide og dele informasjon seg imellom, herunder kravet om å opprette kontaktpunkter for assistanse på multimodale knutepunkt.

Omfanget av konsekvensene for de som er underlagt forpliktelsene i forslaget vil avhenge av hva slags multimodale reiser de tilbyr, siden de sterkeste passasjerrettighetene gjelder for «single multimodal contracts», altså en gjennomgående billett. Nye roller og krav til assistansetjenester ved overgang mellom transportformer kan være krevende å løse. Det vil være behov for å utvikle systemer, bl.a. i Enturs plattform. Salgskanaler og dialog med de reisende må utvikles, og dokumentasjonskravene krever systemutvikling og administrasjon. Involverte aktører på tvers av modaliteter må samordne sine ordninger for å ivareta passasjerenes rettigheter, og systemer for håndtering av klager må utvikles. Det vil også være nødvendig å utvikle avtalene mellom de ulike aktørene.   

Når det gjelder konsekvenser for norske myndigheter vil dette avhenge av om tilsynsforpliktelsene legges til et eller flere tilsynsorgan. Forslaget inneholder ikke et kvantitativt krav om økt tilsynsaktivitet, men fastsetter krav om utarbeidelse av risikoanalyser og krav om et tilsynsprogram. I tillegg er det krav om klagehåndtering.

Statens vegvesen har i noen tilfeller ansvar for drift av toaletter, venterom og kjøreareal på kollektivknutepunkter. Der det er flere transportmidler involvert (buss, tog, båt, fly) eller hvor kommunal, fylkesvei og/eller statlig vei krysser hverandre må det ses nærmere på ansvars- og kostnadsfordelingen for slike kollektivknutepunkter, og hvem som evt. skal ha ansvaret for å sikre oppfyllelse av kravene i de nye reglene. Forslaget vil også medføre en økning i tilsynsomfang, og dermed økt ressursbruk for Statens vegvesen. 

Sakkyndige instansers merknader

Sekretariatet for Transportklagenemnda mener det er naturlig at Transportklagenemnda kan fungere som klageorgan også for klager på multimodale reiser. Men organiseringen av klagebehandlingen reiser spørsmål knyttet både til kompetanse og finansiering. Hver transportsektor, både luft, sjø og bane/buss, har i Transportklagenemnda hver sin finansiering og hver sin klagenemnd med aktører som har kompetanse på den aktuelle transportsektoren. Det er pr. i dag få klagesaker som gjelder multimodale reiser. Disse sakene blir behandlet av den nemnda som behandler klager på den transportsektoren der hvor problemet oppstod. De nye reglene innebærer et ansvar for hele reisen, selv om reisen består av ulike type transportmidler og uavhengig av hvilket transportmiddel som forårsaker uregelmessigheten. Det må derfor vurderes hvilken nemnd som skal behandle denne type saker og hvem som skal finansiere den. Sekretariatet antar at det i denne vurderingen er relevant å se på hvilke transportmidler som normalt inngår i en multimodal reise, hvilke aktører som tilbyr slike reiser og i hvor stort omfang. 

Sjøfartsdirektoratet viser til at multimodale reiser er lite utbredt i maritim passasjertransport i Norge. Det må avklares om periodekort som tilbyr reise med ulike transportformer omfattes, og hvilke konsekvenser det eventuelt får for aktørene å sørge for oppfyllelse av forpliktelsene ved slike reiser.
Kravet om kvalitetsstyring antas å ikke medføre særlig økte kostnader eller administrative konsekvenser for maritime aktører dersom dette også etableres gjennom krav i båtpassasjerforordningen.
De utvidede passasjerrettighetene som følger av dette forslaget vil ha begrenset konsekvens for antallet klager når det gjelder maritim transport.

Jernbanedirektoratet peker på at det er en forbindelse mellom forslaget og forslaget til ny MMTIS-forordning. Sistnevnte stiller krav til tilgjengeliggjøring av historiske og observerte data om avvik, slik at passasjerer kan få kompensasjon og håndhevet sine rettigheter (punkt 1.4 i annexet til forslaget til MMTIS-forordning). Videre peker Jernbanedirektoratet på at det kan bli utfordrende å få parter til å akseptere ansvar for «den neste delen av reisen» når det selges gjennomgående billetter, og at det kan føre til et "kappløp mot bunnen" der aktørene vegrer seg for å tilby slike billetter. Direktoratet peker også på at det kan være en utfordring å dokumentere at man har krav på sosiale rabatter uten en harmonisert dokumentasjon. Generelt mener direktoratet at forslaget er positivt med tanke på å styrke passasjerenes rettigheter, siden det utfyller de transportformspesifikke forordningene slik at overganger omfattes. Samtidig peker de på svakheter ved at en del forretningsmessige forhold ikke er avklart, og at forslaget i hovedsak retter seg mot lengre reiser, og dermed ikke er tilstrekkelig til å oppnå mål om utslippsreduksjoner siden de største reisevolumene er lokale, der bilen er den største konkurrenten til de multimodale kollektivreisene.  

Entur peker på at det kan bli krevende å gjennomføre de nye rettighetene, siden det er behov for omfattende systemutvikling, avtaletilpasning, osv. Overordnet støtter Entur intensjonen bak forslaget, særlig med tanke på at det vil styrke ikke-diskriminering, sørge for god informasjon til de reisende, bedre assistanse, klagehåndtering osv.

Statens Vegvesen mener de fleste nye rettighetene vil være klart positive for passasjerene:

• Passasjerene vil få de samme rettighetene ved multimodale reiser som når de reiser med bare ett transportmiddel.
• Nasjonalitet vil ikke ha noe å se for hvilke priser og kontrakter passasjerene kan få.
• Det vil bli bedre rettigheter ved forsinkelser og kanselleringer, og følger dette kan få for videre transport, også når det er et mellomledd involvert.
• De vil gi passasjerene bedre informasjon om reisetider, billettpriser og -typer, rettigheter de har og klageprosedyrer.
• De vil gi bedre rettigheter for personer med funksjonsnedsettelse med hensyn til å få assistanse under multimodale reiser og ved forsinkelse og omruting. Det stilles også større krav til å gi informasjon til personer med nedsatt funksjonsevne og bevegelseshemmede om tilgjengeligheten til transporttjenester, tilgangsforhold for kjøretøy og fasilitetene om bord når de bytter transportmiddel.
• Det at transportører og terminalledere anbefales å definere, administrere og overvåke tjenestekvalitetsstandarder for multimodale passasjertjenester, tenker vi også vil være positivt for passasjerene. Informasjon om tjenestekvaliteten skal være offentlig tilgjengelig. Det er grunn til å tro at både overvåkingen og offentliggjøringen av informasjon om tjenestekvalitet vil kunne heve tjenestekvaliteten på sikt.

SVV kan ikke se at de nye rettighetene vil kunne slå negativt ut for passasjerene. Det er mer et spørsmål om hvor godt de ansvarlige er i stand til å gjennomføre og overholde alle forpliktelsene de får med de foreslåtte regelendringene. Det er ofte lite bemanning både på transportmidlene og ved knutepunkter i Norge, med unntak av fly og flyplasser. På tog og buss er det gjerne én konduktør/sjåfør som skal hjelpe de reisende. Det kan være utfordrende for denne ene personen å skulle følge opp og gi assistanse til de som trenger det.

Det er stort sett bare i de større byene i Norge at man har sanntidsinformasjon på holdeplasser og knutepunkter. I reiseappene tilbyr imidlertid de fleste transportselskapene sanntidsinformasjon om rutetider. Forslaget gir uansett unntak for små og mellomstore transportører og mellomledd med hensyn til å tilby sanntidsinformasjon til multimodale passasjerer, slik at dette ikke skulle by på utfordringer i Norge.

Rådets posisjon 

Sammenlignet med Kommisjonenes forslag , svekkes passasjerrettighetene betydelig i Rådets felles posisjon, som følge av at virkeområdet og sentrale definisjoner snevres inn. Rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne og personer med begrenset mobilitet vil stilles dårligere etter Rådets posisjon enn etter Kommisjonens forslag.

Rådets posisjon inneholder bla:

• Virkeområdet og definisjonen av «a single multimodal ticket»
  Virkeområdebestemmelsen i artikkel 2 har lagt til flere vilkår. Blant annet omfattes ikke transport med rute- eller turbuss dersom bussreisen er under 25 mil. Det er også som hovedregel, gjort unntak for reiser med periodebilletter. Medlemsstatenes anledning til å gjøre nasjonale unntak synes også noe utvidet.
  Passasjerrettigheter til refusjon, alternativ transport, kost og losji ved forstyrrelser i reisen, se artikkel 7, 8 og ,9 forutsetter at det er kjøpt en «single multimodal ticket». Slike billetter forutsetter at det er inngått en kontrakt om å levere en multimodale reiser mellom transportørene som skal stå for de forskjellige etappene i en multimodal reise, se artikkel 3 (7) og fortalen punkt 6.
  Til sammen innebærer dette en betydelig svekkelse av passasjerrettigheter ved multimodale reiser sammenlignet med kommisjonens forslag. For at en bussreise skal være omfattet må den være relativt lang. Mange pendlerreiser med periodebillett vil ikke omfattes. Kravet om at det er inngått kontrakt om å yte om yte multimodale reiser i felleskap mellom transportørene vil i praksis også måtte ventes å begrense fordelen passasjerene får av regelverket betraktelig.

• Virkeområdet og definisjoner - betydning for personer med nedsatt funksjonsevne og personer med begrenset mobilitet
  Flere av rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne og personer med begrenset mobilitet knytter seg til «single multimodal ticket» og «terminals».
  Kommisjonens forslag benyttet begrepet «multimodal hub». Dette er slettet og erstattes i denne sammenheng med begrepet «terminal», som er definert i artikkel 3 (19). Virkeområdebestemmelsen i artikkel 2 (1b) innsnevrer imidlertid hvilke terminaler som omfattes av reglene om multimodale reiser. Det er nå krav om at terminalen må ha 10 000 reisende hver dag. Det videre bare terminaler som befinner seg i en urban node i TEN T nettverket som omfattes. Det innebærer at alle terminaler som befinner seg i byer (inkludert deres funksjonelle omland) med mindre enn 100 000 innbyggere ikke omfattes av virkeområdet. Statene skal notifisere kommisjonen om hvilke terminaler som er omfattet. De kan da fastsette at det gjelder også terminaler som har mindre enn 10 000 reisende daglig. Dette er valgfritt for statene.
  Plikten til å etablere kontaktpunkter for personer med nedsatt funksjonsevne og personer med begrenset mobilitet ved terminalene er også slettet. Det er nå valgfritt for den enkelte medlemsstat om de ønsker å pålegge en slik plikt, se artikkel 15 (1).
  Sammen med den generelle innsnevringen av virkeområdet og definisjonen av «single multimodal ticket» vil dette redusere rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne og personer med begrenset mobilitet.

• Personer med nedsatt funksjonsevne og personer med begrenset mobilitet - ikke lenger gratisbillett for ledsager

I tilfeller hvor en transporttjenesteyter krever at en person med nedsatt funksjonsevne eller en personer med begrenset mobilitet lar seg ledsage av en annen person, foreslo Kommisjonen at ledsageren skulle få gratisbillett, se artikkel 12 (5). Dette er endret i forslaget til Rådets felles posisjon og erstattet med henvisning til at spørsmålet reguleres i reglene for den enkelte transportform.

• Risikobasert tilsyn, samarbeid mellom medlemsstatene og kvalitetsarbeid i transportvirksomhetene. Kommisjonen foreslo at nasjonale håndhevingsmyndigheter skulle føre risikobasert tilsyn, se forslaget artikkel 22 ,og altså ikke begrense seg til å behandle klager. Kommisjonen foreslo videre styrket administrativt samarbeid mellom håndhevingsmyndighetene, se forslaget artikkel 24. I tillegg foreslo Kommisjonen å sette krav til kvalitetsarbeidet til transportørene og «multimodal hubs», se forslaget artikkel 17. Alle disse bestemmelsene er strøket i forsalget til rådets felles posisjon.

• Plikt for mellommenn i tredjeland som selger billetter å ha en representant i EU
  Mellommenn som selger multimodale billetter i EU får plikt til å ha en representant i EU, se artikkel 21a. Målet er at det skal være lettere å håndtere krav mot mellommenn i tredjeland.

Vurdering

Norge støtter den overordnede målsetningen om å etablere passasjerrettigheter også for multimodale reiser. Gode passasjerrettigheter bidrar til mobilitet for alle. 

Forslaget innebærer rett til klagebehandling og opprettelse av et klageorgan som kan behandle disse klagene. Trolig er det mest hensiktsmessig at klagehåndteringen legges til Transportklagenemnda. Men organiseringen av klagebehandlingen reiser spørsmål knyttet både til kompetanse og finansiering. Dette vil måtte vurderes nærmere.

Forslaget er i stor grad basert på den nye jernbanepassasjerrettighetsforordningen, som i en del sammenhenger anses for å være uklar og gjenstand for avklaringer mellom ulike nasjonale håndhevingsmyndigheter. Utformingen av graderte krav etter hva slags billettkategori som selges kan være egnet til å gi dårligere måloppnåelse enn mer obligatoriske regler. Det ligger en svakhet i at det bare er «single multimodal contracts» og «combined multimodal tickets» som gir særlige rettigheter, da det kan gjøre det fristende for aktørene å bare tilby enkeltreiser pr. modalitet/transportform.  Det er tvilsomt om det blir mer attraktivt å tilby gjennomgående billetter. Det er også en svakhet at forslaget ikke bidrar til måloppnåelse for et større volum av reiser, siden det først og fremst er rettet mot lengre reiser. 

Kravet i artikkel 15 om at reiselivsaktørene skal gå sammen om å opprette kontaktpunkter på multimodale passasjerknutepunkt gjelder for «urban nodes» i TEN-T-nettverket. Det arbeides med å utpeke norske urban nodes i henhold til de reviderte TEN-T-retningslinjene, og vi vil fra norsk side måtte komme tilbake til hvilke knutepunkter som faktisk omfattes. 

Andre opplysninger

Representanter fra SD deltok på digitalt informasjonsmøte i regi av DG MOVE 18. januar om passasjermobilitetspakken.

Representanter fra SD og NFD deltok på presentasjon fra DG MOVE av forslaget på møtet i EFTAs transportarbeidsgruppe 14. mars. På møtet understreket DG MOVE at bakgrunnen for passasjermobilitetspakken er at det har vært påpekt av revisjonsretten at passasjerenes rettigheter er omfattende, men at det ofte ikke er så enkelt for dem å utnytte dem når det trengs. I tillegg er det en del ulikheter i rettighetene mellom ulike transportformer. Kommisjonen ønsker derfor å forenkle, harmonisere og effektivisere regelverket som omhandler passasjerrettigheter. Hovedproblemet som er identifisert i den forutgående nyttekostanalysen er at mangelfull gjennomføring og etterlevelse av kravene hindrer de reisende i å få utøvd sine rettigheter. Man ønsker for det første å løse dette gjennom å sikre effektiv håndheving av rettighetene mellom medlemsstatene ved å gi de nasjonale håndhevingsorganene mer effektive virkemidler for å påse at transportørene etterlever passasjerrettighetene. For det andre foreslås det en mer effektiv klagebehandling for passasjerer ved at de skal ha et tilgjengelig, enkelt og raskt system for klagebehandling. Dette tar form av to ulike regelforslag der man på den ene siden introduserer passasjerrettigheter for reiser med flere ulike transportmidler og på den andre siden foreslår en del endringer i de eksisterende forordningene om passasjerrettigheter for de enkelte transportformene, slik at disse reglene blir både styrket og mer harmonisert.

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Parlament og Råd
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:	KOM(2023)752
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker

• Kommisjonens forslag