Notat til Finansdepartementet

Petroleumfondets Folkerettsråd

Oslo 22.03.02

Notat til Finansdepartementet

 

Problemstilling og konklusjon

Det vises til brev fra Finansdepartementet datert 7. januar 2001, hvor Finansdepartementet ber Petroleumsfondets Folkerettsråd om å ”vurdere om investeringer i selskapet Singapore Technologies Engineering kan innebære et brudd på Norges folkerettslige forpliktelser.”

Det legges til grunn at det eventuelle folkerettsbrudd Finansdepartementet sikter til relaterer seg til selskapets påståtte befatning med produksjon av antipersonell landminer. Spørsmålet vil derfor bli drøftet i lys av Norges internasjonale forpliktelser på dette området.

Rådet konkluderer med at det med stor grad av sannsynlighet må legges til grunn at selskapet Singapore Technologies Engineering (STE) er involvert i produksjon av antipersonell landminer. Selv om en investering i den beskjedne størrelsesorden det er tale om neppe betyr mye fra eller til for STE,  legges det til grunn at den likevel i vid forstand kan sies å bidra til at selskapet kan drive sin virksomhet. Fordi medvirknings-bestemmelsen i Antipersonellminekonvensjonen går langt i å forby enhver form for bistand, oppmuntring eller påvirkning til konvensjonsstridig produksjon, legges det til grunn at selv en beskjeden investering vil kunne betraktes som brudd på konvensjonens artikkel 1 (1) c) jfr. b).

Begrunnelsen for denne vurderingen fremgår nedenfor.

Sakens faktum

Norges Bank ba i brev til Singapore Technologies Engineering 20. april 2001 om å få opplyst om selskapet produserte landminer. Svaret fire dager senere fra datterselskapet, Singapore Technologies Kinetics (STK), var at selskapet ikke produserte landminer for eksport. Spørsmålet om selskapet (eller noen av selskapene i konsernet) produserte landminer ble således ikke direkte besvart.

Landmine Monitor* rapporterer at Singapores forsvarsdepartement ved to anledninger** har bekreftet at selskapet Singapore Technologies Kinetics (STK) produserer antipersonell landminer til Singapores eget forsvar. Det er ikke rapportert om eksport. Det anses derfor ikke tvilsomt at STE gjennom datterselskapet STK er ansvarlig for produksjon av antipersonell landminer.

Rettslig vurdering

Rådet har i forbindelse med tolkningen av bestemmelsene i Antipersonellminekonvensjonen basert seg på relevante folkerettslige rettskilder og fulgt de alminnelige folkerettslige regler om traktattolkning. I denne forbindelse betyr det at selve traktatteksten har stått sentralt. Videre har man vurdert det beskjedne tilfang av litteratur som foreligger om konvensjonen. Det finnes foreløpig lite konkret statspraksis som klargjør vanskelige tolkningsspørsmål, og ingen doms- eller annen praksis fra internasjonale overvåkningsorganer.

Artikkel 1 i Konvensjon om forbud mot bruk, lagring, produksjon og overføring av antipersonellminer om ødeleggelse av slike miner av 3 desember 1997 (Antipersonellminekonvensjonen) lyder slik:

Article 1

General obligations

• Each State Party undertakes never under any circumstances:

• To use anti-personnel mines;

• To develop, produce, otherwise acquire, stockpile, retain or transfer to anyone, directly or indirectly, anti-personnel mines;

• To assist, encourage or induce, in any way, anyone to engage in any activity prohibited to a State Party under this Convention.

• Each State Party undertakes to destroy or ensure the destruction of all anti-personnel mines in accordance with the provisions of this Convention.

Spørsmålet er for det første om aktiviteten til Singapore Technologies Engineering dekkes av  gjerningsbeskrivelsen i artikkel 1 (1) b), og for det andre om eventuelle investeringer av norske statlige midler i selskapet i så fall kan konstituere brudd på artikkel 1 (1) c).

Forbudet i bokstav b) omfatter det å utvikle, produsere, på annen måte fremskaffe***, lagre, beholde eller overføre antipersonellminer, direkte eller indirekte. Både utvikling av enkeltminer og mer systematisk produksjon av antipersonellminer er omfattet av forbudet.

Utvikling dekker prosessen fram til produksjon. Det spiller ingen rolle hvor omfattende produksjonen er eller om den foregår kommersielt eller privat. Produksjon av deler som brukes til fremstilling av antipersonellminer vil også etter omstendighetene kunne falle inn under forbudet. Hvis det f.eks. er klart at en bestanddel bare brukes til antipersonellminer, vil produksjonen av en slik del falle inn under forbudet.

Begrepet ”acquire” eller fremskaffe omfatter flere av de andre alternativene. Både utvikling og produksjon vil være å fremskaffe, i likhet med kjøp og  import.  Uttrykket ”fremskaffe” vil i tillegg kunne dekke mindre åpenbare alternativer som det å låne, stjele, underslå, m.v. Poenget er at alle former for fremskaffelse av slike miner skal rammes av konvensjonen. 

I tillegg rammes all lagring av antipersonellminer. Dette forbudet er modifisert av en fireårsfrist fra det tidspunkt konvensjonen trådte i kraft for den enkelte statspart (Artikkel 4). Alternativet ”retain” eller ”beholde” vil i de aller fleste tilfeller være dekket av begrepet lagring.

Det siste begrepet overføre eller ”transfer” omfatter både kjøp og salg, herunder import og eksport, av antipersonellminer. I tillegg vil fysisk transport av antipersonellminer etter forholdene kunne være dekket av dette begrepet. I henhold til konvensjonsteksten rammes både direkte og indirekte utøvelse av alle de ovennevnte alternativene.

I henhold til bokstav c) forplikter statspartene seg til ”aldri under noen omstendighet å bistå, oppmuntre eller påvirke noen, på noen som helst måte, til å delta i en aktivitet som er forbudt for en part etter denne konvensjonen”. Denne medvirkningsbestemmelsen går etter sin ordlyd langt i forby enhver form for mulig medvirkning til bl.a. produksjon av antipersonell-miner. Blant annet medfører den at det er forbudt for statsparter å medvirke til produksjon m.v. selv om dette foregår i stater som ikke er part til konvensjonen.

Ut ifra konklusjonen ovenfor om at Singapore Technologies Engineering med stor sannsynlighet er involvert i  produksjon av antipersonellminer eller deler som bare brukes til antipersonell-miner er det nokså klart at denne virksomheten faller innenfor gjerningsbeskrivelsen i forbudet i artikkel 1 (1) b). Ettersom staten Singapore ikke er part til Antipersonellminekonvensjonen fører ikke dette til folkerettsbrudd for Singapores egen del. Konvensjonsparter som medvirker til slik produksjon i Singapore vil imidlertid bryte sine konvensjonsforpliktelser til ikke å ”bistå….på noen som helst måte” til slik produksjon, selv om den ikke er ulovlig i Singapore.

Medvirkningsbestemmelsen i artikkel 1 (1) c) sier ingenting om hvilke former for medvirkning som rammes. Bestemmelsen er vidt utformet og må antas å ta sikte på å ramme alle former for medvirkning. I henhold til artikkel 1 (1) bokstav c) sammenholdt med bokstav  b) vil medvirkning til både direkte og indirekte utvikling og produksjon av antipersonellminer rammes av forbudet.

Spørsmålet er om investeringer i selskapet Singapore Technologies Engineering  (STE) kan oppfattes som medvirkning i konvensjonens forstand. Det legges til grunn at det er det heleide datterselskapet Singapore Technologies Kinetics (STK) som står for den omstridte produksjonen. STK må etter Folkerettsrådets vurdering kunne identifiseres med STE. I tillegg til eierstrukturen, kan det trekkes frem at STK presenterer seg gjennom morselskapets internettsider og brosjyremateriell. En forespørsel fra Norges Bank angående landmineproduksjon som var stilet til Singapore Technologies Engineering**** ble som nevnt besvart direkte fra Singapore Kinetics*****. Det synes derfor uproblematisk å legge til grunn at Singapore Technologies Engineering gjennom sitt datterselskap direkte eller indirekte deltar i produksjon av antipersonellminer.

Spørsmålet er om investeringer fra Petroleumsfondets side kan betraktes som å ”assist, encourage or induce in any way” til produksjon. Eierandelene Petroleumsfondet erverver i et enkelt selskap kan i henhold til  regelverket fondet er underlagt ikke overskride 3%. Det betyr at Petroleumsfondet normalt ikke vil oppnå verken formell eller reell innflytelse over selskaper fondet investerer i. Det følger dessuten av retningslinjene for Petroleumsfondets virksomhet at fondet normalt ikke skal utøve sine aksjonærrettigheter. Det kan imidlertid vanskelig stilles noe krav om at investeringen skal være av en viss størrelsesorden for å kunne rammes av konvensjonen. I henhold til Wienkonvensjonen om traktatrett, artikkel 31, skal en konvensjon tolkes etter sin ordlyd og i samsvar med konvensjonens gjenstand og formål. Verken konvensjonens ordlyd eller formål støtter en slik innskrenkende fortolkning.

Medvirkningsforbudet er heller ikke begrenset til bare å ramme nytegning av aksjer slik at selskapet tilføres ”ny” kapital. Poenget er, etter Folkerettsrådets oppfatning, at enhver pengeplassering i et selskap kan oppfattes som en form for støtte til selskapet, selv om beløpene relativt sett er lave. Bare det faktum at Petroleumsfondet overhodet investerer i et selskap vil for eksempel kunne bidra til at andre stater eller investorer følger etter. Og selv om en pengeplassering i et selskap er så beskjeden at den muligens ikke når terskelen for å rammes av forbudet mot at stater ”assist” i landmineproduksjon,  vil den trolig uansett rammes av alternativene ”encourage or induce in any way”. Det å sitte med aksjer i Singapore Technologies Engineering så lenge selskapet (eller dets datterselskap) fortsetter å produsere antipersonellminer kan etter Folkerettsrådets oppfatning derfor rammes av medvirknings-bestemmelsen i artikkel 1 (1) c).

Spørsmålet om hvorvidt medvirkning i strid med konvensjonen også vil kunne rammes av den norske gjennomføringsloven (lov av 17.juli 1998 nr. 54) faller utenfor rammene av Finansdepartementets spørsmål, som spesifikt gjelder hvorvidt Norge gjennom investeringer av Pertroleumsfondet kan komme til å bryte folkerettslige forpliktelser.

Konklusjon

Rådet vil etter dette konkludere med at selv beskjedne plasseringer i selskapet Singapore Technologies kan innebære et brudd på medvirkningsforbudet i Antipersonellminekonvensjonens artikkel 1 (1) c) jfr, b).

____________________________

* Landmine Monitor utgis årlig av the International Campaign to Ban landmines (ICBL) og gir en global oversikt over produksjon, bruk mm. av antipersonellminer, så vel som over mineryddingsprogrammer og andre minerelaterte aktiviteter. Landmine Monitor har 122 forskere i 95 stater, og det rapporteres fra alle stater i verden. Fjorårets rapport er på 1175 sider, og ble fremlagt på det tredje Statspartsmøtet for Antipersonellkonvensjonen i Managua i September 2001.

I brev til Landmine Monitor fra Singapore Ministry of Defence, ved Eric Chong, datert 15.desember 2000, og i intervju med talsmann for Singapore Ministry of Defence, Andrew Tan, 29. mars 2001.

** I brev til Landmine Monitor fra Singapore Ministry of Defence, ved Eric Chong, datert 15.desember 2000, og i intervju med talsmann for Singapore Ministry of Defence, Andrew Tan, 29. mars 2001.

*** I den norske oversettelsen er ordet ”erverve” brukt for det engelske ”acquire”. Dette begrepet forbindes i første rekke med kjøp eller kjøpslignende anskaffelser. Fordi ”produksjon” i henhold til tekstens oppbygging er klassifisert som en  undergruppe av ”erverve” kan dette føre til misforståelser om hvorvidt produksjon faktisk er forbudt etter konvensjonen. ”Fremskaffe” synes å være en mer dekkende betegnelse for det meget vide begrepet ”acquire”.

**** Brev fra Norges Bank til Singapore Technologies Engeneering datert 20 april 2001

***** Svarbrev fra Singapore Kinetics datert 24 april 2001