Referat fra KOSTRA-arbeidsgruppe 16.8.07

Møte om:	KOSTRA regnskapsgruppe
Saksnr:
Tilstede:	Bent Devik, KRD Even Vaboen, KRD Arild Kormeseth, KRD Frode Borgås, SSB Anne Britt Thorud, SSB Turid Ramdahl, Råde kommune Eli Marit Fuglesteg, Vestre Slidre Karl Fredrik Myhr, Bergen kommune Aud Steinsland, Time kommune Rolf Arnesen, Møre og Romsdal fylke Steinar Risinggård, Setesdal revisjonsdistrikt IKS
Forfall:	Stein Kittelsen, Gjesdal kommune Børre Stolp, KS
Dato:	16.8.2007
Møteleder:	Bent Devik
Referent:	Even Vaboen
Kopi til:

Sak 04/07 Arbeidsgruppenes forslag til endringer i kontoplanen

 

Kultur og barne- og ungdomstiltak:
Arbeidsgruppa hadde foreslått en presisering av veiledningsteksten til funksjon 285. Regnskapsgruppa hadde ingen innvendinger til forslaget.

Arbeidsgruppa hadde videre et foreløpig forslag om å splitte funksjon 380 i en funksjon for drift av idrettsanlegg og en funksjon for tilskudd til idrettsanlegg for å kunne skille aktivitetsstøtte fra investeringstilskudd. Videre var det forslag om å opprette en egen funksjon for den kulturelle skolesekken.  Regnskapsgruppa ønsker ikke en slik splitting med bakgrunn av hensyn til detaljeringsgraden i funksjonsinndelingen.

Barneparker falt ut av definisjonen under 231 fra 2006 med formål om at funksjonen skulle være en ren kulturfunksjon, uten at det ble klart under hvilken funksjon dette nå skulle føres. Regnskapsgruppa mente de øvrige aktuelle funksjonene var mindre hensiktsmessige og at barneparker likevel må føres under funksjon 231.

Landbruk:
Arbeidsgruppa hadde tatt opp igjen forslaget fra 2005 om at det opprettes en egen funksjon for landbruk. Inntekter og utgifter til landbruk føres i dag under funksjon 325. Gruppa har foreløpig ikke presentert hvilke nøkkeltall som skal publiseres på bakgrunn av dette, men dette ventes å foreligge i løpet av høsten. På møtet ble regnskapsgruppa forelagt utkast til nøkkeltall basert på netto driftsutgifter (prioriteringsmål) fra Landbruksdepartementet. Formålet med forslaget er å bevisstgjøre kommunene på forholdet mellom innsats og resultater innen landbruksforvaltning, synliggjøring av sektoren, muligheter for sammenligning mellom kommuner og få mer informasjon om sektoren. Endringen er etterspurt fra både statens og kommunesektorens representanter i arbeidsgruppa for landbruk.

Regnskapsgruppa mente at utkastet til nøkkeltall var mangelfullt, og at nøkkeltallene som var presentert ikke ga styringsinformasjon som ville ha særlig interesse i den kommunale styringen. Det ble også uttrykt skepsis til at det vil være mulig å utarbeide andre relevante og pålitelige nøkkeltall baser på en egen funksjon for landbruk. Det ble pekt på at lovanvendelse (skjema 32) like gjerne var resultat av politikk, og at lovanvendelsen ikke nødvendigs vis kunne forklares med ressursinnsatsen eller saksbehandlerkompetansen på landbruksområdet.  Det ble videre vist til at funksjon 325, hvor landbruk i dag ligger, heller ikke la grunnlag for relevante nøkkeltall (nøkkeltallene under faktaark O på nivå 2 anses lite brukt).

Et annen forhold som ble tatt opp er at en egen funksjon for landbruk ikke vil representere et ”sluttprodukt” overfor innbyggerne, som funksjonsinndelingen i utgangspunktet bygger på. I denne sammenheng ble det også pekt på at en utsplitting av landbruk fra funksjon 325 burde ses i sammenheng med om det var ønskelig å splitte 325 på ulike næringssektorer.

Det ble vist til at enkelte kommuner i dag har skilt ut landbruksforvaltningen i internregnskapene. For disse vil det praktisk sett ikke være problematisk å rapportere på en egen funksjon for landbruk. Andre kommuner har derimot ikke laget et slikt skille internt, og det ble stilt spørsmål ved om det ville være enkelt å skille ressursbruk mellom funksjon 325 og en ny funksjon for landbruk.

Regnskapsgruppa var samlet sett fortsatt skeptisk til å opprette en egen funksjon for landbruk uten at man bedre kan vise til hvordan en slik funksjon kan gi relevant styringsinformasjon for kommunene.

Utdanning (fylke):
Arbeidsgruppa hadde foreslått diverse presiseringer og tilføyelser i veiledningsteksten til funksjon 520, 521-532 og 538-539, 560, 570 og 581 samt samferdselsfunksjonene 730-732, som innebefatter skoleskyss, og art 370. KRD hadde laget et forslag til omredigering/forenkling av teksten under samferdselsfunksjonene. Regnskapsgruppa hadde ingen innvendinger til forslagene. Det ble foreslått å lage en felles funksjonsbeskrivelse for samferdselsfunksjonene, siden disse i dag er nærmest likelydende.
 
Andre forslag/kommentarer:
Fra arbeidsgruppa for utdanning (fylke) har det kommet inn ønsker om en gjennomgang av artsserie 3 og 4 og kapittel 10 om tjenesteproduksjon i veilederen. Regnskapsgruppa støttet dette innspillet.

Arbeidsgruppa for utdanning og arbeidsgruppa for pleie/omsorg pekte også på problemstillinger knyttet til at tjenester ofte utøves av andre uten at slik virksomhet kommer med i nøkkeltallene (”konsernproblematikk”). Dette må følges opp i arbeidsgruppa for konsernpublisering.

Videre oppfatter arbeidsgruppa for utdanning at det fortsatt er uklart hvordan feil i KOSTRA kan rettes etter 15. februar. KRD legger til grunn at det vil være vanskelig å gi nærmere presiseringer enn det som allerede er gitt. Regnskapsgruppa sluttet seg i mai til KRDs brev til SSB om retting av feil. KRD vil eventuelt kunne bidra med nærmere vurderinger ved konkrete spørsmål knyttet til retting av feil. Steinar Risinggård tok opp igjen spørsmålet om revisor skal ha en større rolle ifht kontroll av KOSTRA-rapporteringen.

Fra arbeidsgruppa for brann/ulykkesvern er det et ønske at KRD gjør kommunene oppmerksomme på feil fordeling mellom funksjon 338 og 339. KRD vil se på dette i forbindelse med neste oppdatering av veilederen høsten 2007.

Arbeidsgruppene fra kommunehelse og pleie og omsorg ønsker å fjerne indikatorene for mva-kompensasjon på nivå 2, men beholde grunnlagstallene på nivå 3. Regnskapsgruppa hadde ingen merknader til dette.

Sak 05/07 Eiendomsforvaltning – tilpasning av KOSTRA til NS3454

I forrige møte ble det pekt på at valg av metode for tilpasning av KOSTRA til NS3454 måtte ses i sammenheng med en eventuell gjennomgang av funksjonsstrukturen i KOSTRA. Det legges ikke opp til en slik gjennomgang nå. KRDs oppfatning er at dagens kontostruktur fungerer tilfredsstillende og at det ikke er kommet et bredt ønske fra sektoren om grunnleggende endringer. Samtidig er det ønske om å gjennomføre endringer i KOSTRA fra rapporteringsåret 2008 for eiendomsforvaltning, slik at KOSTRA kan publisere tall for drift, vedlikehold og forvaltning for ulike typer bygg.

Med utgangspunkt i dette ble regnskapsgruppa forelagt to alternativer:

1. Funksjons- og artsinndelingen justeres med utgangspunkt i dagens kontostruktur, tilsvarende forslaget fra arbeidsgruppa for eiendomsforvaltning. Byggfunksjonene rendyrkes ved at det opprettes en egen funksjon for grunnskoleskyss, kommunale kulturbygg og idrettsanlegg, samt en egen funksjon for forvaltning av eiendomsmassen. Inndelingen av byggrelaterte arter endres noe, men det opprettes ikke nye arter for renhold og utviklingsutgifter.
2. Funksjonsnummer 0xx tas i bruk, jf. innspill på maimøtet, hvor første siffer angir at det er eiendoms- eller byggrelatert, andre siffer angir byggtype og tredje siffer angir aktivitet i henhold til NS 3454. Eksisterende byggfunksjoner (130, 201 osv.) opphører.

Saksnotatet som ble forelagt finnes på denne lenken.

Flertallet i regnskapsgruppa anførte at alternativ 1 vil kreve færre endringer og mindre tilpasninger og administrasjon for kommunene. Alternativ 2 vil bryte ”mer” med de grunnleggende prinsippene i KOSTRA ved at aktivitetsdimensjonen tas inn i funksjonene/tjenestebeskrivelsene. Alternativ 2 stiller også større krav til riktig funksjonsbruk. Tallkvaliteten antas derfor å bli bedre ved alternativ 1. Mindretallet foretrakk alternativ 2 på bakgrunn av alternativet er mer systematisk oppbygd og mer fleksibelt og robust ved eventuelle endringer og nye behov i fremtiden.

Betydningen av å publisere konserntall ble igjen fremhevet.

Flertallet i regnskapsgruppa anbefaler å gå videre med alternativ 1 som skissert av KRD. Alternativet anses som det beste, og vil gi bedre nøkkeltall enn i dag. Løsningen innebærer at KOSTRA i hovedsak tilpasses på et overordnet nivå ifh NS3454, og at KOSTRA vil gi færre muligheter for å gjennomføre detaljerte analyser av eiendomsforvaltningen.

Regnskapsgruppa påpekte at det vil være viktig å gi god veiledning ifbm disse endringene for å bygge opp en totalforståelse i kommunene og fylkeskommunene for endringene.

Sak 06/07 Publisering av konserntall – kjøp av deltjenester fra KF, IKS og § 27

På bakgrunn av innspill fra kommuner ønsket KRD en diskusjon om det kan være aktuelt å foreta enkelte endringer i bruk av art ved kjøp av deltjenester fra KF, IKS og § 27-samarbeid. I dag skal kjøp av deltjenester/innsatsfaktorer mellom kommuner og slike enheter føres på artsserie 3. Dermed overstyrer hvem kommunen handler med artsbruken, i strid med hovedinndelingen som i prinsippet sier at kjøp av innsatsfaktorer skal føres på artsserie 1 og 2 (salget på art 7 istedenfor artsserie 6). Forslaget innebærer at en skiller mellom kjøp av innsatsfaktorer og hele tjenester.

Gruppa bemerket at en slik endring vil medføre renere arter. Nøkkeltallene for produktivitet for kommunen selv (eksklusiv fristilte enheter) vil bli korrekte uten at definisjonene under produktivitet endres, i motsetning hva som er situasjonen med dagens artsserie. En ulempe er at muligheten til å kontrollere at transaksjoner mellom kommune og KF er korrekt ført vil bli begrenset for SSBs vedkommende. På den annen side vil kvaliteten på tallene antageligvis bli bedre og regnskapsførerne mer intuitivt.

Regnskapsgruppen er positiv til den foreslåtte endringen. KRD tar med seg innspillet videre i arbeidsgruppen som er nedsatt for å se på konsernproblematikken i KOSTRA.

Sak 07/07 Internt mva-pliktig salg

I henhold til kravene i mva-loven skal momspliktig omsetning føres på egne konti. Med bakgrunn i dette har praksis vært å benytte art 640 ved internt momspliktig salg istedenfor art 690/775/780 som følger av rapporteringsforskriften i KOSTRA. Regnskapsgruppa har tidligere ment at denne praksisen burde videreføres. Bruk av art 640 gir imidlertid problemstillinger mht. eliminering av transaksjoner internt i kommunen og mellom kommune og egne KF/IKS. Mulig publisering av konserntall på tjenesteområdene fra 2008 gjør at dette tas opp til ny vurdering.

Regnskapsgruppa pekte på at egne arter for internt momspliktig salg vil oppfylle kravene i mva-loven. Samtidig løser det de aktuelle problemstillingene med interne transaksjoner innenfor kommunen eller innenfor ”konsernet”. På den andre siden vil kompleksiteten i KOSTRA øke med en slik løsning, ved at riktig art både vil være avhengig både av hvem som er kunde, og av om salget er momspliktig eller ikke. Ved samlet fakturering på for eksempel VAR-området, vil det praktisk sett være vanskelig å skille ut enkelte fakturaer til interne enheter på en egen art.

Kravene i mva-loven kan oppfylles ved at kommunene selv skiller ut internt mva-pliktig salg i internkontoplanen, men dette vil ikke gjøre det mulig å få korrekte nøkkeltall på konsernnivå. Hvorvidt dette bør være ambisjonen kan imidlertid diskuteres. Særlig for VAR-området kan dette bli for komplisert. Hvis en på sin side ikke velger å publisere nøkkeltall på VAR-sektoren på konsernnivå, er imidlertid resterende beløp relativt små og problemstillingen ikke lenger like aktuell.

Flertallet i regnskapsgruppa anbefaler at det ikke opprettes egne arter for internt mva-pliktig salg, men at den enkelte kommune selv må skille dette ut i sin internkontoplan. Arbeidsgruppa for konsernpublisering vurdere om det skal publiseres konserntall for VAR-området.

Sak 08/07 KOSTRA samferdsel – presisering av regnskapsføring

KRD hadde utarbeidet forslag til tekst til veiledningsteksten til funksjon 333/334, 720/721 og 285, hvor det med utgangspunkt i regnskapsreglene og GKRS presiseres hvordan veiprosjekter skal føres på de ulike funksjonene i KOSTRA. Regnskapsgruppa hadde noen forslag til tekstjusteringer. KRD innarbeider revidert tekst i veilederen for 2008.

Sak 09/07 Tilskudd til kirkelig fellesråd og tjenesteytingsavtaler

Foreningen GKRS vurderer å gi rettledning om regnskapsføring av transaksjoner mellom kommunen og kirkelig fellesråd. Formålet er å bidra til at transaksjoner mellom kommune og fellesråd skjer slik at disse fremkommer korrekt i regnskapet. Spesielt er det ønske om at tjenesteytingen fremkommer som tilskudd, samt at tjenesteytingen er målt til reell verdi. En slik rettledning vil gi en beskrivelse av innholdet i transaksjonene, men problemstillingene berører også hvordan transaksjonene må rapporteres på art/funksjon, og presiseringer i veiledningsteksten til funksjon 390 og 393 mht. føring på art for drifts- og investeringstilskudd (art 470) og tjenesteytingsavtale.

Regnskapsgruppa mente tjenesteytingsavtale bør fremkomme som tilskudd på art 470 i KOSTRA, tilsvarende rene pengeoverføringer. Den generelle regelen i KOSTRA om fordeling på funksjoner dersom stillingsandelen er mer enn 20 prosent bør ikke gjelde i dette tilfellet ettersom det her er snakk om tjenesteyting overfor en egen juridisk enhet. 
Den reelle verdien av tjenesteytingsavtalen fordeles fra funksjon 120 til funksjon 390/393 skjer ved hjelp av art 470 og art 690. Dette innarbeides i veilederen for 2008.

Sak 10/07 Ressursbruk på kontroll- og revisjonsområdet (etikk)

I forbindelse med gjennomgangen av regelverket for kommunesektoren med betydning for etiske forhold har det blitt reist et ønske om at KOSTRA gir opplysninger om kommunenes og fylkeskommunenes ressursbruk på kontroll og revisjon. Med bakgrunn i dette vil KRD ventelig foreslå at funksjon 100 fra 2008 avgrenses til politisk styring, mens det opprettes en egen funksjon som skal omfatte ressursbruk knyttet til kontrollutvalg og revisjon. Dette er aktuelt å ta dette inn i høring om endringer i regler av betydning for etiske forhold i sektoren (ventet høsten 2007).

Regnskapsgruppa stilte seg tvilende til hvilke nye, relevante nøkkeltall og informasjon en slik oppsplitting vil gi. I forslaget måles kun kostnadene uten at det kombineres med tjenestedata. Beløpene vil være relativt beskjedne, og utgiftene per innbygger må antas å variere naturlig med kommunestørrelse, uten at det nødvendigvis gir uttrykk for forskjeller i prioritering. Det ble stilt spørsmål med om en eventuell oppsplitting i så fall bør avgrenses til revisjon, mens kontrollutvalget fremdeles vil inngå under funksjon 100. Regnskapsgruppa konkluderte med at man ikke bør splitte funksjon 100.

Sak 11/07 Veiledning til balansekapitler/sektorer

KRD og SSB hadde utarbeidet utkast til veiledning til balansekapitlene og sektorene. Regnskapsgruppa hadde ingen innvendinger til forslaget med unntak av noen mulige mindre justeringer hvor utkastet må sjekkes opp mot begrepene i forskrift og kommunale regnskapsstandarder.  KRD gjør eventuelt de nødvendige justeringene i den endelige veilederen for 2008.

Sak 12/07 Egen funksjon for § 27-samarbeid?

KRD hadde mottatt forslag om å opprette en egen funksjon for § 27-samarbeid. Det er her tale om § 27-samarbeid som ikke er egne rettssubjekter og som ikke skal føre særregnskap, men som inngår i vertskommunens regnskap. Når en vertskommunes regnskap skal omfatte utgifter og inntekter i et § 27-samarbeid, vil dette medføre at KOSTRA-tallene for den aktuelle funksjon ikke kan benyttes uten videre av vertskommunen. Dette gjelder spesielt brutto driftsutgifter (enhetskostnader), som vil bli for høye siden utgiftene omfatter hele samarbeidet og ikke bare vertskommunens andel. Netto driftsutgifter vil derimot gi et riktig uttrykk for vertskommunens prioritering av tjenesten.

KRD oppfatter at forslaget innebærer å opprette en egen funksjon 290 der utgiftene for det arbeidet vertskommunen gjør på vegne av andre kommuner i § 27-samarbeid føres. På denne funksjonen inntektsføres også alle finansieringsbidrag fra de samarbeidende kommuner, slik at funksjonen går i ”null”. Finansieringsbidraget fra vertskommunen selv utgiftsføres på korrekt tjeneste/funksjon.

Regnskapsgruppa støttet forslaget da det vil gi korrekte enhetskostnader for de aktuelle tjenesteområdene i vertskommuner, men mente det burde vurderes nærmere om det er tilstrekkelig å bruke funksjon 190 til formålet, slik at kontoplanen ikke utvides med en ny internfordelingsfunksjon. KRD vurderer nærmere om funksjon 190 kan benyttes til dette formålet, eller om det bør opprettes en ny funksjon for formålet.

Sak 13/07 Eventuelt

Ifbm forsalg til endringer i regnskapsforskriften om opphør av likviditetsreserven (høringsfrist 5. oktober), kunne regnskapsgruppa slutte seg til at endringer i regnskapsprinsipp skal skilles ut på kapittelnummer 2.580/1.