Referat fra KOSTRA arbeidsgruppe 24.08.2010
Dato: 21.09.2010 | Kommunal- og distriktsdepartementet
| Møte om: | KOSTRA regnskapsgruppe |
| Tilstede: |
Margareth Belling, KS |
|
Forfall: |
Unni Lystad, Hedmark fylkeskommune Arild Bergstrøm, Sykkylven kommune Marit Bråten Homb, Gausdal kommune Børre Stolp, KS |
| Dato: | 24.8.2010, kl. 10.00-15.30 |
| Møteleder: | Bent Devik |
| Referent: | Even Vaboen |
01/10 Endringer i kontoplanen for 2011 – forslag fra arbeidsgruppene
Arbeidsgruppenes forslag til endringer i arter og funksjoner for 2011 ble gjennomgått. Regnskapsgruppa ble forelagt et utkast til kontoplan for 2011.
Forslagene fra arbeidsgruppene finnes i sin helhet i arbeidsgruppenes rapporter til Samordningsrådet i KOSTRA med vedlegg. Se denne lenken:
http://www.ssb.no/emner/00/00/20/notat_201024/notat_201024.pdf
Arbeidsgruppenes forslag til endringer
Arbeidsgruppenes forslag til endringer fikk tilslutning av regnskapsgruppa, med unntak av forslaget fra arbeidsgruppa for fysisk planlegging, kulturminnevern, natur og nærmiljø (KNNM) om å opprette to nye funksjoner, henholdsvis for Kartforvaltning og Seksjonering. Dette er oppgaver som i dag ligger på henholdsvis funksjon 302 og 303.
Det ble anført at arbeidsgruppa ikke har gitt noen utfyllende begrunnelse for forslaget, utover at det vises til arbeidet med å sikre samsvar mellom teller og nevner i nøkkeltallene, og at dagens funksjonsinndeling ”omfatter tjenesteområder som i selvkostregnskapssammenheng ikke bør blandes”. Det økonomiske omfanget på de aktuelle funksjonene allerede er relativt lite, og dersom det skal opprettes nye funksjoner vil være tale om eventuelt nye indikatorer med små tall. Dette taler i seg selv for at funksjonsinndelingen ikke bør bli mer finmasket. Sett i sammenheng med at funksjonsinndelingen i dag er ”grov” på store tjenesteområder (for eksempel innenfor skole og pleie/omsorg), og at behovet for styringsinformasjon på slike områder synes større, ble det også pekt på at en ytterligere detaljering av funksjon 302 og 303 ikke anses å være fornuftig utvikling av kontoplanen. I tillegg vil en finmasking av funksjon 302/303 være beheftet med at datakvaliteten vil være usikker, spesielt i kommuner hvor det går med få årsverk på disse områdene, der det vil være nødvendig å foreta en vanskelig skjønnsmessig fordeling av årsverkene på flere små funksjoner. Det ble derfor stilt spørsmål ved om flere funksjoner her bidrar til bedre datakvalitet i nøkkeltallene. Når det gjelder det forhold at funksjonene både omfatter gebyrbelagte tjenester (”selvkosttjenester”) og andre oppgaver, kan ikke regnskapsgruppa se at dette er problematisk i KOSTRA-sammenheng. Kommunene kan i sine interne kontoplaner legge til rette for identifisering av det som gjelder selvkost innenfor enkelte funksjoner. Egne funksjoner for selvkostområder vil kun omfatte direkte henførbare driftsutgifter, og således vil funksjonene ikke synliggjøre beregnet selvkost på det aktuelle området. I hvilken grad et er hensiktsmessig å dele KOSTRA-funksjonene inn etter selvkostområder må, som for alle andre tjenesteområder, vurderes ut fra hva som er sentral og nyttig styringsinformasjon for stat og kommune (relevante og pålitelige nøkkeltall). Regnskapsgruppa ville derfor ikke sluttet seg til forslaget om å endre funksjon 302 og 303.
Regnskapsgruppa stilte seg videre åpen til en nærmere vurdering av dagens funksjonsinndeling på sosialtjenesteområdet, i tråd med hva arbeidsgruppen foreslo i sin rapport, men mente det videre arbeidet bør skje i regi av de berørte arbeidsgruppene, eventuelt i en egen arbeidsgruppe nedsatt for formålet. Gjennomgangen bør ha som utgangspunkt at gjennomgangen fortrinnsvis skal vurdere omdefinering eller sammenslåing av funksjoner, og ikke legge opp til en mer detaljert inndeling på området.
Som en mer generell tilbakemelding til de største tjenesteområdene ble det fra kommunerepresentantene ytret ønske om en mer helhetlig gjennomgang av funksjonene, og vurdere oppslitting for å bedre styringsinformasjonen på enkelte av områdene (f.eks. om det kan vurderes å skille ut spesialundervisning innenfor skole slik det gjøres innenfor barnehage, og å skille ut ressurskrevende tjenester innenfor institusjonsbasert omsorg).
02/10 Oppdatering av veilederen for 2011 basert på KOSTRA-spørsmål
I tillegg til gjennomgangen av arbeidsgruppenes forslag til endringer i kontoplanen, hadde departementet i utkast til ny kontoplan for 2011 innarbeidet nye presiseringer basert på utvalgte svar som KRD har gitt på KOSTRA-spørsmål gjennom 2010. I utkastet til veileder for 2011 er særlig kapittel 6 om konsernrapportering utvidet fra 2010.
Regnskapsgruppa hadde kun mindre merknader til KRDs forslag til presiseringer i veilederen, med følgende unntak:
- Det ble påpekt at veiledningen til funksjon 201 må oppdateres som følge av at barnehagetilskuddene blir innlemmet i 2011.
- Det ble tatt opp om veiledningen til funksjon 880 burde endres, slik at den omfatter all generell finansiering (ikke-øremerket egenfinansiering). KRD utarbeider forslag til ny veiledningstekst, som forelegges regnskapsgruppa i etterkant av møtet.
- Regnskapsgruppa tilrådde å fjerne funksjon 440 Personal- og rekrutteringspolitiske tiltak. Utgifter som har blitt ført her, vil naturlig høre hjemme under de øvrige funksjonene og fordeles på funksjonene der tiltakene hører hjemme.
- Forslag til endring i veiledningen til art 220 vurderes reversert, noe som innebærer at KRD svar på spørsmål 10-010 og 09-024 eventuelt må trekkes tilbake. KRD vurderer dette nærmere.
- Regionalt folkehelsearbeid har ingen naturlig funksjon i dagens funksjonskontoplan i fylkeskommunene, og bør derfor legges inn under funksjon 480.
Når det gjaldt kapittel 6 om konsernrapporteringen, var arbeidsgruppa fornøyd med de foreslåtte endringene. Det ble pekt på at kvaliteten på konserntallene som SSB publiserer fortsatt ikke er god nok som følge av mangler i rapporteringen, og det er derfor behov for å jobbe videre for å heve datakvaliteten. Som ett tiltak ble det pekt på muligheten for å stille regelkrav om avstemminger mellom kommunens regnskap og regnskapet til kommunens foretak og interkommunale selskaper. Dette ville innebære et pålegg som kan fremtvinge bedre kvalitet på innrapporteringen. Det ble anført at datakvaliteten avhenger av at kommunene selv ser nytten av å benytte konserntall som styringsinformasjon. Storbykommunene (ASSS-nettverket) samarbeider for å få gode konserntall og er opptatt av problemstillingen, og at konserntallene for disse kommunene vil bli bedre. Erfaringene herfra kan også være nyttige for andre.
03/10 Omlegging av standarden for institusjonell sektorrapportering
Den norske standarden for institusjonell sektorgruppering vil bli endret fra og med 1.1.2012 (dette vil omfatte rapporteringsåret 2012). Omleggingen skyldes endringer i internasjonale standarder som Norge er pålagt å følge, blant annet gjennom EØS-avtalen. F.o.m. 2012 vil alle sektorene ha firesifrede sektorkoder i Enhetsregisteret, mot dagens tresifrede. Dette innebærer at registre, rapportører og andre brukere av sektorkodene må ta i bruk de nye sektorkodene i sine rutiner og systemer. Ved å utvide sektorkoden er det samtidig tatt høyde for å kunne møte endringer i den økonomiske utviklingen og løpende endringer i de inter¬nasjonale standardene, slik at en unngår større omlegginger i sektorgrupperingen i nær framtid. For kommunesektoren vil omleggingen medføre endringer i regnskapssystemene. I tillegg vil endringen medføre at avgrensningen mellom de ulike sektorene vil bli endret fra hvordan det er i dag, og det vil bli flere finansielle sektorer.
Fra regnskapsgruppa ble det påpekt at problemstillingen i første rekke retter seg mot systemleverandørene. Teknisk er det mulig å endre dette, men for noen systemleverandører kan det innebære en betydelig omlegging av kontostrengen for balansen. En omlegging vil i alle tilfeller medføre merarbeid, og problemstillingen er hvor omfattende den skal være. Regnskapsgruppas tilrådning var å legge om til en tresifret løsning i tråd med den nye sektorgrupperingen til Enhetsregisteret, framfor en midlertidig tilpasning med konvertering av dagens tosiffer-løsning og bruk av ledige to-sifrede koder, der en fort vil komme i en situasjon på et senere tidspunkt der en må foreta nye tilpasninger. I tillegg ble det pekt på at fokuset generelt er mindre på rapportering av balansen enn på bevilgningsregnskapet, og at datakvaliteten på rapporteringen også med dagens sektorgruppering antageligvis har svakheter ved seg, og at en fullstendig omlegging med en logisk oppbygging kan være nyttig for å øke bevisstheten rundt dette.
Forslag til sektorgrupperingen fra SSB skal foreligge ved årsskiftet. Endelig liste skal være klar før sommeren 2011. Nye koder og ny veiledning vil bli innarbeidet i hovedveilederen for 2012. Det ble anført at SSB, så snart det er besluttet om man går videre med utgangspunkt i to sifre eller legger om til tre sifre, bør varsle kommunesektoren og systemleverandørene, slik at de kan begynne å forberede seg på omleggingen.
04/10 Investeringsregnskapet – momskompensasjon og bundne driftsfond
Momskompensasjon
Fra 2010 er kommunesektoren pålagt å overføre en stadig større andel av momskompensasjonen fra investeringer til investeringsregnskapet. F.o.m. 2014 skal inntekten i sin helhet føres i investeringsregnskapet.
Med tanke på regnskapsføringen på art og funksjoner er forskriften ikke endret på disse punktene (det skjer først i 2014). KRD har på bakgrunn av dette ved henvendelser svart at
- momskompensasjonen fra investeringer inntektsføres i sin helhet i driftsregnskapet på den aktuelle funksjonen (art 728).
- overføringen fra drift til investering føres på art 570/970, på lik linje med andre overføringer fra drift til investering.
Det har blitt stilt spørsmål ved om bruk av art 570 i drift og 970 gir tilstrekkelig informasjon om hvorvidt kommunene har fulgt opp kravene for overføring av momskompensasjonen. Med en egen art (f.eks. art 728 i investeringsregnskapet i overgangsperioden) ville kommuneregnskapet ha vist direkte hvor mye av kommunenes investeringsmoms som blir brukt til finansiering av investeringer.
KRD anførte at endringen var ment som et minimumskrav til hvor mye den enkelte kommune og fylkeskommune samlet sett skal overføre fra drift til investering, og ikke at en skal kunne spore inntekten i investeringsregnskapet til hvor den stammer fra, og fra KRDs side har det derfor ikke vært behov for å skille ut denne overføringen i en egen art.
Regnskapsgruppa sa seg enig i dette. KRD vil i tillegg vurdere om det skal gis nærmere presiseringer på funksjonsbruken på overføringen, jf. andre strekpunkt til sak 02/10.
Bruk av bundne driftsfond i investeringsregnskapet
Artskontoplanen i KOSTRA har kun én art for bundne fond og skiller ikke mellom bundne driftsfond og bundne investeringsfond. Dette skillet må skje gjennom bruk av kontoklasser. I KRDs brev av 7. april 2010 til NKRF om avslutning av investeringsregnskapet åpnes det for bruk av bundne driftsfond direkte i investeringsregnskapet (på samme måte som for disposisjonsfond). På bakgrunn av en gammel uttalelse fra KRD (før 1995) er bruken av bundne driftsfond hittil ført i driftsregnskapet og overført til investeringsregnskapet via overføring mellom drift og investering. Med ovennevnte endring vil det i investeringsregnskapet være både bruk av bundne driftsfond og bundne investeringsfond, som etter rapporteringsforskriften skal føres på samme art 950. Etter regnskapskomiteen i NKRFs mening kan det medføre problemer med å avstemme fondene. Deres vurdering er at KOSTRA-art 950 bør splittes i to arter ved at det opprettes en ny art 958 Bruk av bundne investeringsfond, slik som tilsvarende av art 948 Bruk av ubundne investeringsfond.
Regnskapsgruppa støttet en oppslitting av art 950.
05/10 Føring av pensjonsutgifter i KOSTRA
På vegne av ASSS-nettverket har KS bedt departementet ta opp et forslag om å endre føringen av pensjon til nærmere vurdering. I notatet pekes det på at pensjonspremiene kan variere betydelig mellom kommuner og fra år til år, uten at det har skjedd tilsvarende store endringer i de underliggende lønnsutgiftene. I dag belastes de ulike tjenestefunksjonene med pensjonspremiene. KS og ASSS-nettverket fremmet i notatet forslag om at de ulike tjenestefunksjonene skal belastes med pensjonskostnadene.
Det var ulike oppfatninger i regnskapsgruppa i hvilken grad det å belaste funksjonene med pensjonskostnadene i stedet for premiene faktisk gir et bedre uttrykk for kommunens kostnader på de ulike funksjonene og i hvilken grad sammenligningsgrunnlaget mellom kommuner faktisk kan sies å bli bedre. Noen av medlemmene la vekt på at mer stabile kostnader fra år til år innebærer at sammenligningsgrunnlaget blir bedre. Andre anførte at pensjonspremiene er et vel så godt uttrykk for hvilke forpliktelser en kommune pådrar seg. Videre ble det pekt på at ved å føre pensjonskostnaden på de ulike funksjonene vil det også bli forskjeller i sammenligningsgrunnlaget som følge av at kommuner vil benytte ulik amortiseringsperiode av det akkumulerte premieavviket. For å eliminere slike variasjoner vil det eventuelt måtte endre regelverket og kun tillate amortisering av premieavviket over 15 år. I tillegg er det usikkert hvor mye variasjonene i pensjonspremiene fra år til år faktisk slår ut på nøkkeltallene, men her vil ekstraordinære forhold i enkelte år i kunne bidra til forholdsvis ”unormalt” høye eller lave pensjonspremier. Det ble også stilt spørsmål ved om håndteringen av arbeidsgiveravgift kan bli vanskeliggjort dersom det er pensjonskostnadene som skal fordeles på tjenestene. Fra departementets side ble det anført at en omlegging av føringen også vil gi behov for å opprette nye arter for årets premieavvik og amortiseringskostnader. Disse størrelsene er vesentlige i departementets forvaltning av regelverket om beregning av pensjonskostnader og premieavvik.
Flertallet i regnskapsgruppa gikk på det nåværende tidspunkt i mot forslaget om at pensjonskostnaden, og ikke pensjonspremiene, skal belastes de ulike funksjonene. Det var enighet om at problemstillingen som ASSS-kommunene tar opp er viktig, og at dette er et tema som kan drøftes videre.
06/10 Eventuelt
SSB informerte om et pågående arbeid med å kunne publisere estimerte nasjonale verdier for (i utgangspunktet) samtlige indikatorer og grunnlagsdata samtidig med de ordinære publiseringene 15.3 og 15.6. Dette er tall som i stor grad etterspørres i dag, bl.a. fra departementene i forbindelse med kommuneproposisjonen og RNB, konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren og fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). Tall vil i 2011 kunne bli lagt ut anslagsvis to uker etter 15. mars-publiseringen, dvs. i månedsskiftet mars/april. Til 15.6 i 2011 år håper SSB at det skal være klart til å legges ut sammen med den ordinære publiseringen.